農(nóng)民合作社是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型和農(nóng)民增收的重要載體，在新農(nóng)村建設(shè)中扮演重要角色，這已經(jīng)成為各級政府的共識。很多地方政府創(chuàng)造出很多支持農(nóng)民合作社的新形式、新做法，不僅促進(jìn)了農(nóng)民合作組織的發(fā)育和成長，而且也在這個過程中理順了政府與合作社之間的關(guān)系，擺正了政府在合作社發(fā)展中的位置。

　　但是，也有一些地方政府在支持農(nóng)民合作社的過程中出現(xiàn)了一些行為上的偏差。這種偏差的表現(xiàn)之一，就是以政府的意志代替農(nóng)民合作社的意志，把政府在經(jīng)濟發(fā)展中的一些意愿強加到合作社身上，使合作社背負(fù)了沉重的“政策性義務(wù)”。合作社是農(nóng)民自愿組建的互助性的民間組織，合作社本著為合作社成員服務(wù)的精神組建，其精髓是“合作、自愿、互助、民主”。政府在合作社發(fā)展中可以為其提供必要的政策支持、人才支持、信息支持和資金支持，為其提供比較寬松的成長環(huán)境，以幫助合作社更快更規(guī)范地發(fā)展；
但是，這并不意味著政府可以直接將自己的意愿轉(zhuǎn)嫁到合作社的身上。政府的一些職能不能簡單地讓合作社來完成，政府和合作社之間是一種平等的市場關(guān)系，而不是行政上的指令性服從關(guān)系。

　　政府行為偏差的第二個表現(xiàn)是，政府對合作社的支持手段比較簡單化，大部分采取直接撥款補助的方法，這導(dǎo)致政府的很多資金支持都沒有效率。合作社在使用這些錢的時候，并不會詳細(xì)論證資金用途及其收益，而是把政府的補貼作為“不吃白不吃”的免費午餐。在這種情況下，政府的補貼和撥款就達(dá)不到支持合作社發(fā)展的目的。

　　政府行為的第三個偏差，是在合作社的組建過程中，直接以政府的名義組建各種合作社，對合作社的組織形式和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的控制，使合作社實際上成為政府的一個派出機構(gòu)。很多合作社的領(lǐng)導(dǎo)本身就是政府的工作人員，這些人不是真正的農(nóng)民，不會從農(nóng)民的角度考慮合作社的發(fā)展，結(jié)果導(dǎo)致合作社的行為在很大程度上被扭曲了。這對合作社的健康成長是無益的。

　　實際上，對待純粹民間性的合作組織，政府應(yīng)該在支持框架中注入更多的“民主性、市場性、協(xié)調(diào)性、制度性”的做法。所謂民主性，就是政府在支持合作社發(fā)展過程中，一定要以一種平等的心態(tài)，來扶持合作社，而不是一種居高臨下的心態(tài)，不是一種命令的心態(tài)。所謂市場性，是指政府在扶持合作社時，其方法應(yīng)該是符合市場原則的，其手段應(yīng)該是市場化的，應(yīng)該使參與的各方都能從這個市場化的支持機制中獲得好處，避免風(fēng)險。所謂協(xié)調(diào)性，是指政府支持框架的核心應(yīng)該是協(xié)調(diào)不同參與主體之間的關(guān)系，尤其是協(xié)調(diào)合作社與產(chǎn)業(yè)界、金融界的關(guān)系，使各主體之間的關(guān)系和諧起來，為合作社的發(fā)展?fàn)I造一個比較寬松的外部環(huán)境。所謂制度性，是指政府應(yīng)該在制度建設(shè)方面支持合作社，使合作社的支持框架更具有長期性、穩(wěn)定性，應(yīng)該把一些機制設(shè)計制度化、規(guī)范化。

　　下面，根據(jù)以上所闡述的四個原則，我來談?wù)務(wù)�府如何設(shè)計一套機制來扶持合作社發(fā)展。這套機制的核心，是理順幾個參與主體的內(nèi)部關(guān)系，而且要使幾個參與主體都能在這個機制設(shè)計中最大限度地獲得收益、規(guī)避風(fēng)險。這些主體包括：政府部門、合作社、金融部門、產(chǎn)業(yè)部門、物流倉儲部門、學(xué)術(shù)研究與技術(shù)指導(dǎo)部門和農(nóng)民，如下圖所示。

　　圖一 合作社發(fā)展和運行中的各參與主體示意圖

　　我想說明的第一點是，帶有約束性和激勵性的貸款比直接撥款補貼更有效。政府要向支持合作社，要想使有限的資金支持達(dá)到最佳的效果，必須轉(zhuǎn)變思路，運用貸款的方法而不是直接補貼的方法。貸款方法可以有兩種不同的操作途徑。第一種操作途徑是政府直接組建相關(guān)的貸款機構(gòu)，對合作社進(jìn)行貸款管理。要制定比較合理的利率水平，既不能用非常高的利率（要體現(xiàn)政府的扶持），又不能用非常低的利率（要體現(xiàn)貸款的約束性）。同時，要對合作社進(jìn)行嚴(yán)格的信用審查和財務(wù)分析，設(shè)計相應(yīng)的還款機制，在貸款期間要進(jìn)行定期的還款調(diào)查和項目進(jìn)展調(diào)查。第二種操作方式是委托專業(yè)金融機構(gòu)來進(jìn)行貸款，這種貸款是委托貸款，是一種批發(fā)性質(zhì)的貸款。專業(yè)金融機構(gòu)可以在這個過程中收取一定的委托代理費，負(fù)責(zé)貸款的管理、信用的評估以及貸款的最終收回。而政府也可以設(shè)計一套機制來鼓勵金融機構(gòu)努力追回貸款。比如當(dāng)專業(yè)金融機構(gòu)成功完成一筆貸款而且最終收回貸款時，政府可以給予一定的獎勵；
而對于不能收回的貸款，政府應(yīng)責(zé)成專業(yè)金融機構(gòu)進(jìn)行追討，如追討不成功，政府可以采取一定的懲罰措施。這些都可以在雙方的交易合約中約定。不過，這兩種模式比較起來，還是首選第二種，在這種模式中，政府的地位比較超脫，也不容易發(fā)生其它腐敗問題。政府和專業(yè)金融機構(gòu)之間是一種市場化的委托代理關(guān)系，而且其中有很好的激勵約束機制。

　　政府對合作社提供扶持的方式除了政府提供直接或批發(fā)性貸款支持之外，還可以通過某些機制支持金融機構(gòu)和合作社的聯(lián)合，即基于市場機制的銀社合作。在浙江等地，銀社合作有許多創(chuàng)新性的模式，而政府在其中扮演了積極的角色。為了支持銀社合作，政府需要統(tǒng)籌考慮雙方的利益。一方面，必須讓銀行有動力為合作社貸款，而且在貸款過程中，銀行必須感覺有收益且風(fēng)險較小。另一方面，必須讓合作社有能力、有資格獲得銀行的貸款。政府在其中扮演的是一種中介的角色，目的是促進(jìn)銀行和合作社之間的信息交流，并設(shè)計一種機制，滿足銀社雙方的需求和愿望。解決銀社合作的一種方式是政府運用貼息的方法，為合作社獲得貸款提供幫助。貼息直接給銀行，使銀行可以在貸款利息回收方面減輕壓力和風(fēng)險。解決銀社合作的另一種方式是政府設(shè)立擔(dān)�；�金或運用市場化的機制建立擔(dān)保公司，這樣就解決了擔(dān)保問題，為銀行貸款降低了風(fēng)險。

　　政府還可以運用一些新型的金融機構(gòu)來解決農(nóng)民合作社的融資問題，包括利用村鎮(zhèn)銀行和倉單銀行來融資。這種模式涉及四個主體：農(nóng)民合作社、村鎮(zhèn)銀行或倉單銀行、倉儲機構(gòu)、國家政策性銀行或其他金融機構(gòu)，如下圖所示。首先，國家政策性銀行或其他金融機構(gòu)可以出資建立倉儲機構(gòu)，當(dāng)然也可以由政府出資來建立倉儲機構(gòu)。其次，在銀監(jiān)會2006年底制定的“開放農(nóng)村金融市場、降低農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入”的政策框架下，可以由國家政策性銀行或其他金融機構(gòu)（如農(nóng)業(yè)銀行、股份制銀行或農(nóng)信社）發(fā)起創(chuàng)建村鎮(zhèn)銀行，或?qū)ΜF(xiàn)有金融機構(gòu)進(jìn)行重組改造，建立倉單銀行。再次，在倉儲機構(gòu)和村鎮(zhèn)銀行（或倉單銀行）組建完畢之后，在農(nóng)民合作社收獲農(nóng)產(chǎn)品（如水果或糧食）之后或之前，可以與倉儲機構(gòu)簽訂購銷合同，合同規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量，并約定價格，倉儲機構(gòu)可以為農(nóng)民合作社開立托管憑證，表示農(nóng)民合作社已經(jīng)或?qū)⒁�在倉儲機構(gòu)存有價值多少的農(nóng)產(chǎn)品。最后，農(nóng)民合作社可以憑借托管憑證，到村鎮(zhèn)銀行或倉單銀行獲得訂單收益質(zhì)押貸款，或獲得托管憑證質(zhì)押貸款。前者表明合作社以將來的預(yù)期收益（應(yīng)收帳款）作為抵押來獲得貸款，而后者表明合作社以已經(jīng)獲得農(nóng)產(chǎn)品托管憑證獲得質(zhì)押貸款。如果農(nóng)民合作社不能償還貸款，可以獲得倉儲機構(gòu)中儲存的農(nóng)產(chǎn)品并出售，或者獲得未來農(nóng)產(chǎn)品收獲之后的收益作為補償。政府在其中起到協(xié)調(diào)和溝通的作用，為各方的締約牽線搭橋。如下圖所示。

　　除了資金方面的扶持之外，政府還應(yīng)該幫助合作社加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在我調(diào)查北京郊區(qū)農(nóng)民合作社的過程中，我感覺，合作社在基礎(chǔ)設(shè)施建立方面的滯后，直接影響了合作社業(yè)務(wù)的開展。比如，在考察奶牛合作社的時候，合作社就急需各種高規(guī)格的牛奶檢測儀器和儲奶設(shè)備。在考察果品合作社的時候，合作社特別缺乏規(guī)模較大的儲存水果的倉庫和保鮮設(shè)備。這些儀器或者設(shè)備一般而言價格較高，合作社在發(fā)展初期很難有財力進(jìn)行設(shè)施建設(shè)或購置儀器，致使很多業(yè)務(wù)難以開展。政府如果在基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備等方面給予支持，將極大地促進(jìn)合作社的發(fā)展，甚至可以運用這些設(shè)施開發(fā)出一些新型的融資機制，比如倉單銀行。

　　人才也是政府扶持合作社的一個重要領(lǐng)域。政府可以和高校以及科研機構(gòu)進(jìn)行合作，對合作社的管理人員、技術(shù)人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，提升其人力資源素質(zhì)。在我考察的京郊合作社中，他們最迫切需要的人才就是技術(shù)、營銷、對外貿(mào)易等方面的人才，而合作社又難以提供有吸引力的薪酬待遇，所以根本留不住人才。因此，政府一方面可以加大對現(xiàn)有人才的培訓(xùn)，另一方面也可以在人才招聘方面有所作為，比如對高素質(zhì)人才進(jìn)行補貼，或利用“村官”等機制為合作社配置人才。高校也可以與合作社進(jìn)行合作，合作社為高校學(xué)生提供實習(xí)和調(diào)研機會，而高校可以為合作社提供短期或長期人才支持。

　　政府支持合作社的領(lǐng)域還包括建立經(jīng)常性、永久性的協(xié)調(diào)機制，以促進(jìn)各方的信息溝通。這種信息溝通是非常必要的，相當(dāng)于為合作社建立了一個穩(wěn)定的利益表達(dá)機制，建立了一個話語平臺。只有當(dāng)這種溝通機制建立起來之后，產(chǎn)業(yè)部門、金融部門和政府部門才能了解合作社的愿望和困境，而合作社也能夠了解產(chǎn)業(yè)部門、金融部門以及政府部門的需求。比如在南方某些地區(qū)，已經(jīng)在政府的幫助下建立了超市和農(nóng)民合作社的溝通機制，可以讓超市更好地了解合作社的產(chǎn)品，這樣就使合作社的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入超市的渠道通暢起來。這些事情，政府做起來非常容易，但是對于合作社的發(fā)展卻是至關(guān)重要的。我認(rèn)為，建立“政府—合作社—產(chǎn)業(yè)和金融部門—學(xué)術(shù)界聯(lián)席會議制度”是非常必要的，各地都應(yīng)該建立這樣一種制度，以便于合作社及時表達(dá)其意愿與需求。

　　2008年1月10日于西二旗寓所

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