【摘要】：就我國目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢和城市化進(jìn)程而言，推進(jìn)流動(dòng)人口市民化既是必然趨勢，也是現(xiàn)實(shí)需求。流動(dòng)人口市民化的核心思想是“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”。基于城市人口管理創(chuàng)新的視角，需要在城市人口管理方面對(duì)政策路徑進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整：在管理過程方面應(yīng)當(dāng)由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變；
在管理主體方面實(shí)行政府與社會(huì)互動(dòng)式一體化管理；
在管理手段上實(shí)行社會(huì)政策配套改革，特別要重視利益導(dǎo)向機(jī)制在人口管理中所發(fā)揮的作用。

　　【關(guān)鍵詞】：流動(dòng)人口；
市民化；
政策路徑；
城市人口管理；
創(chuàng)新

　　人口流動(dòng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。自20世紀(jì)80年代以來，伴隨著改革開放步伐的加快和城市化水平的不斷提高，我國流動(dòng)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，流動(dòng)速度不斷加快。2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國流動(dòng)人口超過1．25億人，其中省內(nèi)流動(dòng)9146萬人，跨省流動(dòng)3314萬人。[1]2005年全國1％人口抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，我國流動(dòng)人口已達(dá)1．47億。[2]毫無疑問，人口流動(dòng)將成為塑造未來中國人口態(tài)勢的最主要力量，流動(dòng)人口規(guī)模及其市民化程度將成為影響未來中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的重要變量�；�于此，本文試圖就推進(jìn)流動(dòng)人口市民化的必要性、存在的矛盾與問題以及政策路徑進(jìn)行探討，為推進(jìn)流動(dòng)人口市民化提供一些思路和參考。

　　一、流動(dòng)人口市民化的基本涵義與必要性分析

　　流動(dòng)人口通常被界定為離開戶籍所在地而在外從事各種活動(dòng)的人口，或在流入地居住而沒有本地戶口的人。就我國而言，流動(dòng)人口的主體是農(nóng)民工，流動(dòng)人口的市民化主要是指農(nóng)民工的市民化。農(nóng)民工的市民化實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民工個(gè)體舍棄過去的社會(huì)規(guī)范和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)習(xí)和接受城市社會(huì)規(guī)范、生活方式和行為方式的過程。劉傳江認(rèn)為，“農(nóng)民工市民化”的內(nèi)涵至少包括生存職業(yè)、社會(huì)身份、自身素質(zhì)以及意識(shí)行為四個(gè)層面的含義，即農(nóng)民工職業(yè)由非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)檎��?guī)就業(yè)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人，社會(huì)身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢�自身素質(zhì)提高，意識(shí)形態(tài)、生活方式和行為方式城市化。[3]

　　總體而言，流動(dòng)人口市民化是一個(gè)漫長的過程。一段時(shí)間以來，許多研究者就流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的諸多問題進(jìn)行了深入探討。王春光指出，在當(dāng)前農(nóng)民工的城市社會(huì)融合過程中存在著突出的“半城市化”現(xiàn)象。這種“半城市化”現(xiàn)象，也即是一種介于回歸農(nóng)村與徹底城市化之間的狀態(tài)，具體表現(xiàn)為：就業(yè)非正規(guī)化、居住邊緣化、生活孤島化、社會(huì)名聲污名化、發(fā)展能力弱化及社會(huì)認(rèn)同內(nèi)卷化。從結(jié)構(gòu)性和制度性因素看，流動(dòng)人口“半城市化”的永久化跡象越來越突出。這是對(duì)中國社會(huì)發(fā)展提出的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。[4]而且，受制于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的慣性影響以及與之相關(guān)的戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、社會(huì)保障制度等的制度性障礙，以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人，逐漸成為游離于城市主流社會(huì)的邊緣弱勢群體。城市流動(dòng)人口不僅遭受政策與社會(huì)制度的歧視，而且不能獲得足夠及合法的經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源以及文化資源，這使得城市流動(dòng)人口處于社會(huì)排斥和邊緣化狀況。[5]其中，農(nóng)民工的公民權(quán)利邊緣化表現(xiàn)為社會(huì)政治權(quán)利、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和文化教育權(quán)利的邊緣化。[6]

　　流動(dòng)人口的這種“半城市化”現(xiàn)象以及邊緣化狀況與其在城市中的貢獻(xiàn)形成鮮明的對(duì)比。一方面，根據(jù)我國城市化發(fā)展的總體趨勢，城市規(guī)模趨于擴(kuò)大，越來越多的農(nóng)村人口流入城市，在城市生活、工作、消費(fèi)、納稅、創(chuàng)造財(cái)富，為城市經(jīng)濟(jì)增長做著貢獻(xiàn)。另一方面，流動(dòng)人口“半城市化”長期化的變遷趨向，使他們有可能一直處于一種游離于城市與鄉(xiāng)村之間的“邊緣化”狀態(tài)，使他們享受不到與城市戶籍居民同等的各種福利待遇，也享受不到社會(huì)公共資源和城市發(fā)展的各項(xiàng)成果。這種狀況對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程具有極為不利的影響，對(duì)中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和變遷也是相當(dāng)不利的。因此，積極推進(jìn)流動(dòng)人口市民化是政府的現(xiàn)實(shí)需求。

　　1．流動(dòng)人口市民化有利于促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定

　　改革開放30年來，流動(dòng)人口為城市建設(shè)與發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。僅就農(nóng)民工而言，世界銀行估計(jì)，從1978年到1995年中國GDP年平均增長的9．4個(gè)百分點(diǎn)中，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移貢獻(xiàn)了1．5個(gè)百分點(diǎn)。中國社會(huì)科學(xué)院人口研究所的一項(xiàng)研究表明，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)1982年到1997年中國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為20．23％。l7j廣大農(nóng)民工的貢獻(xiàn)集中表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長中勞動(dòng)力紅利的貢獻(xiàn)上，即占我國產(chǎn)業(yè)工人2／3的農(nóng)民工以極低的工資報(bào)酬和社會(huì)保障、福利的幾乎不享用，為企業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而為整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的增長提供了在當(dāng)今世界上罕見的、持續(xù)的低成本勞動(dòng)力供給。[8]

　　這種貢獻(xiàn)盡管是有目共睹的，然而由戶籍制度所決定的資源和利益的不平等分配，在很大程度上導(dǎo)致了流動(dòng)人口與城市戶籍人口在發(fā)展機(jī)會(huì)和享受發(fā)展成果方面的不平等。流動(dòng)人口既沒有被納入城市人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系，也無法均等地享受城市發(fā)展的成果和社會(huì)福利。這不僅限制了流動(dòng)人口進(jìn)一步向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)，也助長了城市戶籍人口的“惰性”思想。這在一定程度上抑制了城市發(fā)展的活力，也加劇了群體問的矛盾對(duì)立。同時(shí)，外來流動(dòng)人口在面臨利益分配與權(quán)益保護(hù)時(shí)所處的不對(duì)稱的弱勢地位，也使其正當(dāng)權(quán)益很易受到損害，帶來一系列社會(huì)問題。因此，無論是在政治、文化層面還是社會(huì)層面，積極推進(jìn)流動(dòng)人口市民化，給流動(dòng)人口合理的市民待遇，促進(jìn)流動(dòng)人口與城市居民的社會(huì)融合和相互認(rèn)同，不但有利于城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，而且也有助于社會(huì)穩(wěn)定。

　　2．流動(dòng)人口市民化有利于提高我國的城市化和現(xiàn)代化水平

　　沒有移民，就沒有中國的現(xiàn)代化。中國的現(xiàn)代化過程，很大程度上是人口和資源的重新配置過程，是一個(gè)城市化過程。[9]城市化與現(xiàn)代化的進(jìn)程同時(shí)也伴隨著流動(dòng)人口的市民化進(jìn)程。建國后，我國實(shí)行的是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度為這一戰(zhàn)略的有效實(shí)施提供了強(qiáng)有力的支撐，但也造成了城市化明顯滯后于工業(yè)化的結(jié)果。改革開放以來，從鄉(xiāng)村到城市的、以大規(guī)模人口流遷為特征的快速城市化過程帶有相當(dāng)程度的補(bǔ)償性。可以說，城市化水平的不斷提高是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，而流動(dòng)人口市民化可以在很大程度上降低我國城市化的成本。在我國1．47億流動(dòng)人口中，有相當(dāng)一部分人廣泛地參與到了城市的建設(shè)和發(fā)展過程中，他們?cè)诔鞘泄ぷ�、生活多年，憑借自己的努力在城市立足，不僅完成了職業(yè)轉(zhuǎn)換，擁有相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)、收入和住所，也接受了城市的生活方式、生活理念和創(chuàng)業(yè)理念。推進(jìn)這部分流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)“市民化”，成本相對(duì)小而效益大，是較為經(jīng)濟(jì)的城市化途徑，利于城市化水平的不斷提高。

　　3．流動(dòng)人口市民化有利于保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益流動(dòng)人口的合法權(quán)益難以保障是當(dāng)前中國城市流動(dòng)人口所面臨的、直接關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大問題。該問題能否順利解決，與戶籍制度的改革密切相關(guān)。[10]我國現(xiàn)行城市人口管理仍然沿襲了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制的管理架構(gòu)。這種管理架構(gòu)即使在大規(guī)模人口流入城市、而且有相當(dāng)一部分已經(jīng)成為事實(shí)上的城市常住人口的情況下，仍按戶籍人口和流動(dòng)人口兩條線分別管理，構(gòu)成了城市內(nèi)部的新二元管理結(jié)構(gòu)。城市內(nèi)部的“城鄉(xiāng)分治”，以及由此導(dǎo)致的利益分配不均衡格局，集中表現(xiàn)為對(duì)戶籍人口利益的過多保護(hù)和流動(dòng)人口權(quán)益保障的不到位和制度缺失。從經(jīng)濟(jì)上講，城市戶籍人口與流動(dòng)人口之問的差別不僅使勞動(dòng)力市場被分割，造成戶籍人口與流動(dòng)人口在勞動(dòng)市場上的不平等，而且也人為地增加了社會(huì)交易成本，為生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置設(shè)置障礙，損害了城市的經(jīng)濟(jì)競爭力。因此，只有推進(jìn)流動(dòng)人口市民化，使他們?cè)趧趧?dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、政治參與等諸多領(lǐng)域享有與城市居民同樣的權(quán)利，才能有效地保障他們的合法權(quán)益。

　　二、流動(dòng)人口市民化推進(jìn)過程中面臨的矛盾與問題

　　改革開放以來，為適應(yīng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源合理流動(dòng)、推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，國家相繼出臺(tái)了一系列的關(guān)于戶籍改革以及改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境、維護(hù)其合法權(quán)益的制度和相關(guān)政策，希望借助于相應(yīng)的政策體系構(gòu)筑起有利于人口合理流動(dòng)和城鄉(xiāng)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的制度框架。然而，政府在流動(dòng)人口的城市接納上表現(xiàn)為相互沖突的兩個(gè)方面：一是希望以戶籍管理對(duì)象或流動(dòng)人口的權(quán)利作為發(fā)展的工具，追求經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展和實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，保護(hù)城市居民充分就業(yè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場的一體化，乃至保持國家政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長期穩(wěn)定；
二是以促進(jìn)和保障流動(dòng)人口的權(quán)利及其福利為導(dǎo)向，通過縮小城鄉(xiāng)差距，最大限度地促進(jìn)不同群體的社會(huì)公平。實(shí)際上，在目前我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以提供充裕的就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)能力不足的情況下，地方政府一般都會(huì)優(yōu)先考慮既得利益以及地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定問題。面對(duì)規(guī)模龐大的人口的流人，地方政府在完善外來流動(dòng)人口管理、服務(wù)以及推進(jìn)流動(dòng)人口市民化進(jìn)程方面面臨著一定的矛盾和問題。

　　1．良好的管理、服務(wù)與人口總量調(diào)控之間的矛盾

　　大規(guī)模的人口流人對(duì)城市基本建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)，同時(shí)也對(duì)城市資源、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)帶來了巨大壓力，對(duì)現(xiàn)有城市管理體制和社會(huì)福利體制造成了很大沖擊，加大了城市人口綜合調(diào)控工作的難度。地方政府早已意識(shí)到控制人口規(guī)模過快增長對(duì)于城市可持續(xù)發(fā)展的意義所在，但是在城市人口宏觀調(diào)控和服務(wù)管理中卻面臨著“有顧慮、沒抓手”的困境。城市政府一方面擔(dān)心人口宏觀調(diào)控會(huì)提高企業(yè)用工成本，影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局；
另一方面也擔(dān)心地方出臺(tái)“人口準(zhǔn)人”政策會(huì)招致眾多的非議和責(zé)難。即便政府主觀上愿意嘗試調(diào)控人口，在實(shí)際操作中也存在缺乏有效的調(diào)控手段的問題。此外，地方政府還擔(dān)心良好的管理和服務(wù)對(duì)流動(dòng)人口產(chǎn)生較大的吸引力，可能成為城市規(guī)模失控的潛在因素。

　　2．流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)與地方戶籍利益之間的矛盾

　　在中國的城市化進(jìn)程中，人口是沿著農(nóng)村一小城鎮(zhèn)一中等城市一大城市的路徑單向流動(dòng)的。而從城市的角度看，經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代以來的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，城市內(nèi)部的社會(huì)分化(特別是貧富分化)逐漸清晰起來，城市弱勢群體和底層人群的大量存在，加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)，也加大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。特別是大規(guī)模產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生的大量的下崗、失業(yè)人員，這部分人群由于文化水平低、年齡大、技能差、觀念落后，就業(yè)相對(duì)比較困難，始終是政府再就業(yè)工程的難點(diǎn)。外來流動(dòng)人口雖然在城市勞動(dòng)就業(yè)方面處于拾遺補(bǔ)缺的位置，但是其就業(yè)與本地戶籍人口的競爭關(guān)系依然十分明顯，特別體現(xiàn)在一些非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域，競爭關(guān)系更是十分激烈。因此，出于對(duì)本地戶籍人口利益的保護(hù)，地方政府出臺(tái)一系列就業(yè)政策，原則上會(huì)要求優(yōu)先安排本地勞動(dòng)力。地方政府在流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)與地方戶籍利益之間進(jìn)行權(quán)衡和取舍的結(jié)果，一般都是傾向于后者�？梢姡�在沒有國家層面的法律法規(guī)支持的情況下，流動(dòng)人口的自由遷徙權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、平等教育權(quán)及社會(huì)保障權(quán)等一系列權(quán)益的保護(hù)仍然不能真正落到實(shí)處。

　　3．白發(fā)性的人口流動(dòng)與戶籍屬地管理體制之間的矛盾

　　流動(dòng)人口經(jīng)過長時(shí)期、自發(fā)性的集聚，從量的積累產(chǎn)生質(zhì)的變化：流動(dòng)人口中有相當(dāng)一部分人已經(jīng)成為事實(shí)上的城市常住居民，成為不流動(dòng)的“流動(dòng)人口”。只不過他們受目前戶籍制度以及由此衍生的勞動(dòng)就業(yè)、教育、社會(huì)保障等一系列制度的限制，無法獲得合法的城市居民身份和市民待遇。盡管戶籍制度改革呼聲很高，一些地方也在戶籍制度管理方面進(jìn)行了若干嘗試性改革，但時(shí)至今日，附加在戶籍制度之上的社會(huì)保障制度、子女教育制度、勞動(dòng)就業(yè)制度等制度性障礙并沒有從根本上消除。這些制度不僅限制了人口的合理流動(dòng)，影響到勞動(dòng)力資源的有效配置，而且給流動(dòng)人口的社會(huì)階層流動(dòng)制造了障礙。流動(dòng)人口作為城市發(fā)展的一支重要力量，參與了城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，成為城市社會(huì)的納稅人，在履行了各種義務(wù)的同時(shí)卻未能合理地享用權(quán)利。

　　三、流動(dòng)人口市民化的核心思想：權(quán)利與義務(wù)對(duì)等

　　基于上述關(guān)于流動(dòng)人口市民化的必要性和流動(dòng)人口市民化推進(jìn)過程中若干矛盾的分析，本文認(rèn)為，推進(jìn)流動(dòng)人口市民化應(yīng)有一個(gè)貫穿始終的核心思想——這就是“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”。具體而言，一個(gè)人在城市生活時(shí)間越長，履行義務(wù)越多，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)越大，就越應(yīng)當(dāng)享有較多的城市福利和公共服務(wù)(見圖1)。

　　在城市社會(huì)的總體承受能力相對(duì)不足的情況下，應(yīng)當(dāng)按照“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”的原則，為流動(dòng)人口獲得市民待遇提供合理途徑，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　構(gòu)筑起有利于推動(dòng)人口合理流動(dòng)和流動(dòng)人口社會(huì)融合的制度框架。在這一制度框架內(nèi)，調(diào)控機(jī)制主要發(fā)揮的是引導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)作用。根據(jù)圖1三維曲面結(jié)構(gòu)示意圖，可以看出城市流動(dòng)人口管理的權(quán)利、義務(wù)和居留時(shí)間三個(gè)方面之間關(guān)系所體現(xiàn)出的“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”思想：

　　1．權(quán)利

　　對(duì)流動(dòng)人口各種權(quán)利的認(rèn)可是尊重和保障其權(quán)益的重要基礎(chǔ)。權(quán)利層次從低到高，依次包括企事業(yè)單位招聘權(quán)、子女教育權(quán)、就業(yè)培訓(xùn)權(quán)、納入社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)、住房保障權(quán)和社會(huì)救濟(jì)權(quán)等；
高層次的權(quán)利可包含低層次權(quán)利，相互之間也可以是交叉關(guān)系。在城市，穩(wěn)定的工作崗位、可靠的收入來源、合法的固定住所是保證一個(gè)人體面生存的基本條件。對(duì)具有謀生能力和居留愿望的外來人口，理應(yīng)賦予他參與城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)利。對(duì)于長期在城市生活、工作，為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)的外來人口，在他們遇到困難時(shí)，也不排除個(gè)別的臨時(shí)性福利政策，如短期的社會(huì)救濟(jì)，以體現(xiàn)人文關(guān)懷和人性化的管理思路。

　　2．義務(wù)(或稱貢獻(xiàn)積分)

　　對(duì)權(quán)利的享用決定于所履行的義務(wù)或所做的貢獻(xiàn)，可采用積分制。義務(wù)或貢獻(xiàn)涉及的范疇?wèi)?yīng)包括無犯罪、依法納稅、個(gè)人信用良好、體面的居住條件、較高的文化素養(yǎng)、投資能力或自我負(fù)擔(dān)能力等。這些要素是對(duì)外來人121的社會(huì)經(jīng)濟(jì)參與能力和立足條件進(jìn)行的界定。其中，無犯罪記錄是作為個(gè)人道德操守最基本的也是最低的要求，以規(guī)范外來人口的社會(huì)行為。城市發(fā)展既需要高學(xué)歷、有特殊技能、具備投資能力，能夠?qū)Τ鞘械陌l(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的人員，也需要中、低層次的一般勞動(dòng)者。只要遵紀(jì)守法，有正當(dāng)職業(yè)和穩(wěn)定收入，又有合法居住條件的，就應(yīng)當(dāng)對(duì)其所履行的義務(wù)和所做貢獻(xiàn)予以認(rèn)可。

　　3．居留時(shí)間節(jié)點(diǎn)

　　時(shí)間節(jié)點(diǎn)的確定可采用連貫制，也可以采用間斷節(jié)點(diǎn)，比如，居留時(shí)間在1年以上，無不良記錄，作為合法公民，可享受基本的權(quán)利和福利，如企業(yè)招聘、就業(yè)培訓(xùn)、綜合保險(xiǎn)、子女教育；
居留時(shí)間5年以上，履行了基本義務(wù)，可享受所有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，如企事業(yè)單位招聘、公務(wù)員報(bào)考、就業(yè)培訓(xùn)、綜合保險(xiǎn)、子女教育等；
居留時(shí)間在1O年以上，可享受所有福利和公共服務(wù)。如果外來人口的長期居留已成定局，對(duì)城市管理和公共服務(wù)就變成了長期的硬性需求。因此，依居留時(shí)間梯度整合的制度安排不僅體現(xiàn)了城市社會(huì)對(duì)外來人121的接納和包容，也符合公平性和城市發(fā)展的可持續(xù)性原則。

　　四、流動(dòng)人口市民化的政策路徑：基于城市人口管理創(chuàng)新視角

　　從城市人121管理的角度看，城市化步伐的不斷加快，人口流動(dòng)的FI益頻繁，人戶分離的FI趨普遍，流動(dòng)人口邊緣化狀態(tài)的嚴(yán)重存在，這些都給流動(dòng)人12I市民化增加諸多的復(fù)雜因素，也給城市流動(dòng)人121的有效管理帶來很大難度。因此，推進(jìn)流動(dòng)人121市民化，在堅(jiān)持“權(quán)利義務(wù)對(duì)等”的基礎(chǔ)上，必須在城市人121管理方面進(jìn)行創(chuàng)新，對(duì)政策路徑進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

　　1．管理過程：由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變

　　我國傳統(tǒng)的戶籍制度是一種靜態(tài)管理制度，采取由戶及人的運(yùn)作方式，主要反映的是以家庭為單位的靜態(tài)信息，無法反映家庭戶中每個(gè)成員的動(dòng)態(tài)信息。在現(xiàn)行管理體制下，一般地，除了1O年一次的人口普查和不定期的大規(guī)模人口抽樣調(diào)查之外，很難通過其他渠道獲取“人戶分離”人口的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。因此，在城市流動(dòng)人口規(guī)模如此巨大的情況下，要想實(shí)施有效管理，就需要對(duì)傳統(tǒng)的靜態(tài)管理進(jìn)行改變。應(yīng)對(duì)“人戶分離”人口以現(xiàn)居住地作為管理的立足點(diǎn)，建立屬地化的人121管理模式，全面掌握屬地內(nèi)居民的人121信息，定期跟蹤人員的變動(dòng)情況，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。從長遠(yuǎn)看，人口流動(dòng)的常態(tài)性，要求對(duì)流動(dòng)人121的管理也應(yīng)該是常態(tài)的制度性管理。這樣流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的獲取以及對(duì)實(shí)有人121的全覆蓋式管理具有重要的意義。但是，目前流動(dòng)人151的數(shù)據(jù)獲取以及對(duì)實(shí)有人121的全覆蓋式管理存在許多問題。第一，以條線為基礎(chǔ)的流動(dòng)人121統(tǒng)計(jì)既相互交叉又存在遺漏，各個(gè)條線的人121統(tǒng)計(jì)與實(shí)際情況存在很大偏差。第二，依靠每年一次的流動(dòng)人121調(diào)查來獲取流動(dòng)人El數(shù)據(jù)執(zhí)行成本太高。第三，退一步講，即使有辦法獲取流動(dòng)人口數(shù)據(jù)，在實(shí)際工作中以戶籍為基礎(chǔ)的人口管理制度也難以對(duì)實(shí)有人151進(jìn)行全覆蓋、動(dòng)態(tài)式管理。因此，加強(qiáng)流動(dòng)人121的制度性管理，最有效的辦法是加強(qiáng)居住地管理，建立相應(yīng)的全覆蓋的常住人口統(tǒng)計(jì)和管理體系。

　　可以說，居住地管理體制是對(duì)人121進(jìn)行有效管理和統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)性制度。本文認(rèn)為，實(shí)施常住人121的居住地登記制度，逐步實(shí)現(xiàn)戶籍人121和流動(dòng)人口管理的平穩(wěn)對(duì)接，是城市人口綜合管理的基本目標(biāo)。因此，應(yīng)逐步剝離依附于戶籍制度之上的各種利益與現(xiàn)有流動(dòng)人121管理的部分成本，并使之最終轉(zhuǎn)化為按居住地登記的常住人口的社會(huì)福利。對(duì)于基于社區(qū)層面的居住地人口登記制度，由于其本身是人口信息數(shù)據(jù)庫和人口管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的基本內(nèi)容，因此在管理過程中，各職能部門應(yīng)通力合作，建立與之相聯(lián)系的信息共享和數(shù)據(jù)更新機(jī)制，這是實(shí)施有效的動(dòng)態(tài)管理的必要環(huán)節(jié)。

　　2．管理主體：實(shí)行政府與社會(huì)互動(dòng)一體化管理

　　現(xiàn)階段，城市流動(dòng)人口管理是以政府作為管理的唯一主體。改革開放以來，為加強(qiáng)外來人口管理，一些地方政府如上海采取了建立外來流動(dòng)人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組、增加外來人口管理的人力財(cái)力物力、推進(jìn)外來人口的屬地化管理等種種措施，取得了較好的效果。但是，管理中所暴露出來的矛盾仍然十分突出。一方面，外來人121規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大使政府部門面臨越來越大的管理壓力。為不斷適應(yīng)外來人El規(guī)模擴(kuò)張帶來的各種需求，政府不得不一再增加管理中的資源投入，從而使管理成本不斷攀升，但管理效益卻沒有隨資源投入的增加而相應(yīng)提高。另一方面，由于缺乏有效的監(jiān)督約束，政府過于強(qiáng)調(diào)“防范式”的管理思路以及給予本地人口過多的地方利益保護(hù)，不僅潛在地造成了管理者與被管理者之間的對(duì)立，而且外來人15為維護(hù)自身的利益采取各種方式逃避管理，又造成管理效率的低下和管理成本的進(jìn)一步提高。這使得城市外來人口管理陷于某種困境。城市外來人口管理陷于困境的一個(gè)重要原因在于，城市外來人口管理中的橫向聯(lián)系的缺乏與社會(huì)中間組織的缺位。根據(jù)城市發(fā)展的一般規(guī)律，城市管理中的公共事務(wù)不應(yīng)也不能由政府完全包辦。當(dāng)城市發(fā)展到一定階段后，應(yīng)將一部分可以由社會(huì)自我管理的職能和權(quán)力適當(dāng)?shù)胤蛛x出去，充分發(fā)揮社會(huì)的自我管理功能。同時(shí)，政府運(yùn)用公共權(quán)力和有效的制度安排，協(xié)調(diào)政府、市場、社會(huì)之間的關(guān)系，形成合作管理的新格局。人VI管理作為社會(huì)公共管理的一部分，實(shí)行政府與社會(huì)互動(dòng)式一體化管理，這是完善城市人VI管理體系、提高管理效率的有效途徑。

　　首先，要進(jìn)一步推進(jìn)外來人VI橫向管理的渠道，擴(kuò)大以居委會(huì)為空間載體的屬地化社區(qū)制管理。社區(qū)是城市的基礎(chǔ)單元，也是城市功能完善和管理效率提高的重要載體。在目前“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制中，隨著管理重心逐步下移，社區(qū)被賦予了較強(qiáng)的管理職能，包括財(cái)權(quán)、事權(quán)在內(nèi)的基層權(quán)力體系得到加強(qiáng)。屬地化社區(qū)制管理是以居住地登記制度和居民自治為基礎(chǔ)的，并輔之以融管理與服務(wù)于一體的理念。因此，實(shí)行屬地化社區(qū)制管理在解決城市戶籍人VI內(nèi)部的“人戶分離”問題的同時(shí)，可以引導(dǎo)外來人VI參與到社區(qū)自治管理活動(dòng)中，這樣既可以讓社區(qū)承擔(dān)起“塊”的管理功能，又可以拓展外來人VI以單位或以血緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系而建立起來的狹窄空間，增強(qiáng)外來人口的自我管理意識(shí)。這項(xiàng)工作的開展需要以社區(qū)化建設(shè)為前提。今后，如何推進(jìn)居委會(huì)組織向真正的社區(qū)制轉(zhuǎn)變，逐步淡化居委會(huì)的行政職能，恢復(fù)其群眾自治組織的本來面目，成為進(jìn)一步加強(qiáng)外來人口管理的工作任務(wù)之一。

　　其次，要重視社會(huì)中問組織特別是外來人口自組織在外來流動(dòng)人口自助和互助性橫向管理中的作用。社會(huì)中間組織參與公共服務(wù)是現(xiàn)代公共管理不可或缺的重要環(huán)節(jié)之一，也是城市公共管理現(xiàn)代化的必然要求。尤其是在城市化迅速擴(kuò)張、城市外來人口規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下，加快社會(huì)中間組織的培育發(fā)展并發(fā)揮其在城市外來人VI管理中的作用顯得尤為重要。社會(huì)中間組織介于政府和社區(qū)公眾之間，這決定了它們?cè)诎l(fā)揮服務(wù)、溝通、公證和監(jiān)督職能方面具有獨(dú)到的優(yōu)勢。社會(huì)中間組織的獨(dú)立、公開、公平、公正的行為準(zhǔn)則，也決定了它們?cè)诔袚?dān)人VI管理特別是外來人VI管理方面的有效性。因此，要充分發(fā)揮社會(huì)中間組織在外來流動(dòng)人口管理中的優(yōu)勢和有效作用。

　　3．管理手段：社會(huì)政策配套改革與利益導(dǎo)向機(jī)制相結(jié)合從長遠(yuǎn)看，戶籍管理從審核體制過渡到登記體制，實(shí)現(xiàn)居住地管理，是戶籍制度改革的基本要求；
逐步縮小由戶籍制度所造成的不同群體之間的社會(huì)福利差異，是未來城市人口管理發(fā)展的必然趨勢�，F(xiàn)階段城市人VI管理具有明顯的過渡性特征，在過渡期內(nèi)城市人VI管理模式的完善，在管理手段上需要實(shí)行社會(huì)政策的配套改革，特別要重視利益導(dǎo)向機(jī)制在人VI管理中所發(fā)揮的作用。長期以來，城鎮(zhèn)居民生活必需品的計(jì)劃供應(yīng)制度、統(tǒng)包統(tǒng)分的勞動(dòng)就業(yè)制度和包括社會(huì)保障、教育制度在內(nèi)的城市福利制度，已經(jīng)使戶籍制度發(fā)展成為城市公共福利體制的載體性制度。盡管經(jīng)過若干年的改革，戶籍上附著的經(jīng)濟(jì)利益有所減少，但與城鎮(zhèn)戶VI相聯(lián)系的諸多顯性和隱性利益仍然是農(nóng)業(yè)戶口不可比擬的。戶籍改革的難點(diǎn)在于附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)利益分配格局。只有研究解決好相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策問題，戶籍管理制度改革才能穩(wěn)步推進(jìn)。

　　目前，包括教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障與社會(huì)福利制度在內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策依然以城鄉(xiāng)分割和行政區(qū)分割為基本特征。盡管取消戶VI限制、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍從道理上是正確的，但是一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問題是，城市政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給能力總體上是相對(duì)不足的。在這種情況下，貿(mào)然的政策變動(dòng)往往達(dá)不到預(yù)期的效果，反而極有可能造成更難以克服的矛盾，使戶籍改革面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。

　　因此，包括城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度等在內(nèi)的一系列制度改革必須要經(jīng)歷一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。城市社會(huì)對(duì)外來流動(dòng)人VI的接納和認(rèn)同也需要逐步從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到社會(huì)、政治等領(lǐng)域。我們要積極探索并制定各項(xiàng)社會(huì)政策配套改革措施，建立起與實(shí)施人口動(dòng)態(tài)管理和居住地登記制度相適應(yīng)的利益導(dǎo)向機(jī)制，由此推進(jìn)外來流動(dòng)人口的城市社會(huì)融合，促進(jìn)不同利益群體之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，讓流動(dòng)人口這一利益群體與其他不同利益群體一道共享城市社會(huì)發(fā)展成果。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]國務(wù)院人口普查辦公室，國家統(tǒng)計(jì)局人口和社會(huì)科技統(tǒng)計(jì)司．中國2000年人口普查資料[M]．北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2002．[2]國家統(tǒng)計(jì)局．2005年全國1％人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)[EB／OL]．中國人口信息網(wǎng)，http：／／www．cpirc．org．c~tjsj／tjsj—cy—de—tail．a(chǎn)sp? id=6628．

　　[3]劉傳江，徐建玲等．中國農(nóng)民工市民化進(jìn)程研究[M]．北京：人民出版社，2008．27．

　　[4]王春光．農(nóng)民工的“半城市化”問題[A]．流動(dòng)與融合[c]．北京：團(tuán)結(jié)出版社，2005．41 7．

　　[5]潘澤泉．中國城市流動(dòng)人口的發(fā)展困境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)：社會(huì)排斥與邊緣化的生產(chǎn)和再生產(chǎn)[J]．戰(zhàn)略與管理，2004，(1)：87—91．

　　[6]張曉霞．城市農(nóng)民工的公民權(quán)利邊緣化及思考[J]．蘭州學(xué)刊，2006，(3)：185—187．

　　[7]景天魁等．社會(huì)公正理論與政策[M]．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004．124．

　　[8]黃祖輝．長江三角洲地區(qū)16城市農(nóng)民工調(diào)查反映的問題、結(jié)論與建議[A]．融合與發(fā)展——長江三角洲地區(qū)16城市農(nóng)民工調(diào)查[c]．上海：上海人民出版社，2007．33—48．

　　[9]魏城．沒有移民，就沒有中國的現(xiàn)代化——葛劍雄訪談[A]．中國農(nóng)民工調(diào)查[c]．北京：法律出版社，2007．41 6．

　　[1O]彭希哲，郭秀云．權(quán)利回歸與制度重構(gòu)：對(duì)城市人口管理模式創(chuàng)新的思考[J]．人口研究，2007，(4)：1—8

　�。ü�秀云,華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620；
2．復(fù)旦大學(xué)公共管理與公共政策研究創(chuàng)新基地，上海200433）

　�。ㄔ�載于中州學(xué)刊2008年第4期）

相關(guān)熱詞搜索：探析 流動(dòng)人口 路徑 市民 政策