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肖文:淺談土地承包與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度

發(fā)布時間:2020-06-11 來源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:

  

  農(nóng)村土地承包合同,是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(或者村民委員會)作為發(fā)包方,與承包方之間就集體享有所有權(quán)或使用權(quán)的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水而等自然資源所訂立的承包經(jīng)營合同。農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同制度大大提高了農(nóng)業(yè)勞動者的生產(chǎn)積極性,從而使家庭承包責(zé)任制成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本經(jīng)營方式,成為黨在農(nóng)村的一項基本經(jīng)濟(jì)制度。農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi),依據(jù)承包合同取得對農(nóng)民集體所有或國家所有的依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)用地的占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利.可見2003年8月頒布的《農(nóng)村土地承包法》確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)的法律地位,并賦予了土地承包經(jīng)營者對土地的經(jīng)營權(quán)享有流轉(zhuǎn)的權(quán)利,而抵押則是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式之一。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的確立,對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)資源的合理配置,都具有重大的意義!

  

  一、土地承包糾紛案件的類型 

  

  1、發(fā)包方提前終止合同,承包方起訴要求繼續(xù)履行此類糾紛在村委換屆后表現(xiàn)更為突出。 

  2、承包方因經(jīng)營不善,沒有取得預(yù)期利益,或取得利益過低,導(dǎo)致拖欠承包費(fèi)!

  3、在承包合同履行過程中由于物價上漲,土地使用價值提升等原因,致使原承包費(fèi)過低,發(fā)包方要求提高承包費(fèi),雙方發(fā)生糾紛。 

  4、因婦女離婚、出嫁等原因未能取得承包地,從而引發(fā)糾紛!

  

  二、存在的問題及原因 

  

  1、法律規(guī)定過于原則,可操作性不強(qiáng)。雖然《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》已頒布實(shí)施,但是由于實(shí)施時間較短,相關(guān)配套規(guī)定和司法解釋較少,往往土地承包案件又非常復(fù)雜,涉及到許多民間習(xí)慣、村規(guī)民約,審理中法官感到很吃力!

  2、合同形式不規(guī)范,在對外承包土地時,基本上都能簽訂書面合同,而在具體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部都很少簽訂書面合同,只是幾個人用尺子一量,就算定下了。另外,土地管理部門很少頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書,發(fā)生糾紛時,雙方難以說清!

  3、訴訟中農(nóng)民的證據(jù)意識差,訴訟知識貧乏。農(nóng)民的文化素質(zhì)法律意識整體偏低,在發(fā)生糾紛時不太懂得怎樣進(jìn)行維權(quán),在訴訟中經(jīng)常走彎路,無謂的增加訴訟成本!

  4、村委的換屆選舉引起承包合同糾紛普遍存在,F(xiàn)在農(nóng)村選舉制度在實(shí)行中不完善、不健全,競爭中混雜著家族勢力等非正常因素。新一屆村委上臺后,或因承包方是競選對手的人而進(jìn)行打擊報復(fù),或?qū)η叭未逦ぷ鞑粷M意,于是找種種理由,隨意解除合同或干脆不經(jīng)協(xié)商另行發(fā)包給他人,造成糾紛!

  5、根據(jù)法律規(guī)定對外承包土地等重要事項需經(jīng)過民主議定程序,即由村民大會或村民代表大會,進(jìn)行公開決定,但實(shí)際上村民大會或村民代表大會很難召開,更不要說民主議定重要事項了。因此許多土地承包沒有經(jīng)過此程序,有的甚至只是幾個主要的村干部決定后,就對外承包!

  6、村組干部素質(zhì)差,工作能力有限。在因人口變動需進(jìn)行土地調(diào)調(diào)整時,不能正確理解政策規(guī)定,分地不均。并且,現(xiàn)行法律對村組干部制約過少。部分干部無所顧及,用手中的權(quán)力鉗制農(nóng)民,以此收受賄賂,索要錢財,或以權(quán)謀私搞暗箱操作,給自己的親友多分地、分好地。 

  土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)屬于擔(dān)保物權(quán)的范疇,同時,又是土地的他項權(quán)利的一種,是設(shè)立于土地的使用權(quán)之上的權(quán)利負(fù)擔(dān),其具有擔(dān)保物權(quán)和土地的他項權(quán)利的雙重性質(zhì),故農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押關(guān)系不僅要適用擔(dān)保法的調(diào)整,還要適用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)土地資源法律的調(diào)整。然而,現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度仍處于雛形發(fā)展階段,許多的規(guī)定散見于上述法律之中,存在許多不科學(xué)、不完善、矛盾之處,且可操作性差,影響了其功效的發(fā)揮。本論文試就土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保中的若干問題進(jìn)行探討,以期對將來完善農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)抵押立法及實(shí)踐操作有所禆益!

  

  二、家庭承包取得的的土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押性 

  

  中國對集體土地使用權(quán)抵押采取嚴(yán)格限制的態(tài)度,根據(jù)《擔(dān)保法》,僅允許“四荒”土地使用權(quán)可以抵押,對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)則不允許抵押 ,同時中國實(shí)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度,并采取家庭承包的方式 ,這樣就把家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)排除在可抵押的財產(chǎn)范圍之外。筆者認(rèn)為,應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,而不應(yīng)禁止!

  1、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押的理論基礎(chǔ) 

  反對家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的主要理由就是中國目前尚未建立農(nóng)民的社會保障體系,而土地實(shí)際上給農(nóng)民提供了一種特殊的社會保障,如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押,則有債權(quán)到期后,抵押人無力履行債務(wù),實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時,而有使農(nóng)民“失去”土地之虞,亦即使農(nóng)民失去基本的生存條件。其實(shí),允許農(nóng)民將家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,這與保護(hù)耕地、保障農(nóng)民的基本生存條件并不矛盾,在實(shí)理抵押權(quán)時,并不必然導(dǎo)致耕地流失和農(nóng)民喪失基本生存條件的結(jié)果。因為中國對土地實(shí)行用途管制制度 ,實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時,土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時也可以對抵押人及其所在集體農(nóng)民的利益予以適當(dāng)?shù)谋Wo(hù),如立法時可以規(guī)定在抵押人喪失土地的承包經(jīng)營權(quán)后,享有耕地的優(yōu)先承租權(quán) ,并對實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時土地承包經(jīng)營權(quán)受讓人的主體資格進(jìn)行必要的限制,防止無能力及無心從事農(nóng)地經(jīng)營的人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣手段漁利,這樣可以達(dá)到保護(hù)耕地和保障農(nóng)民基本生存條件的目的。 

  同時我們應(yīng)該看到,中國加入WTO后,正在快速地向真正的市場經(jīng)濟(jì)過渡,加速了與世界普遍的經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌,而目前實(shí)行的家庭承包制度,將土地按人口均分,好壞遠(yuǎn)近搭配,造成承包經(jīng)營的土地過于零散,阻礙了土地利用效率的提高,易造成土地資源的浪費(fèi),難以形成規(guī)模進(jìn)行經(jīng)營,農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下,缺乏市場競爭能力。另一方面,《土地承包法》的頒布后,穩(wěn)定了土地的承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系,刺激了農(nóng)民對土地投資的熱情,但在農(nóng)村,承包經(jīng)營的土地在農(nóng)民所擁有的財產(chǎn)里,占有相當(dāng)大的比例,如果不允許其抵押,其財產(chǎn)的價值得不到充分的發(fā)揮,又無法找到其他合適的財產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)抵押獲得融資,難以籌措足夠的資金投入承包經(jīng)營的土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期在低水平和簡單的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中徘徊,資源沒能得到很好的利用。如果允許農(nóng)民家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資,則使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)加速,有助于土地向種田能手集中,促進(jìn)農(nóng)村土地和勞動力兩大生產(chǎn)要素得到更為合理的配置,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平,也有利于農(nóng)業(yè)在世界的農(nóng)貿(mào)市場上發(fā)揮比較優(yōu)勢。 

  另外,隨著中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加速,在今后的幾十年時間里,農(nóng)村人口將因此離開土地、離開農(nóng)村。在沿海商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū),農(nóng)民另有謀生的途徑的,往往沒有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),但還要承擔(dān)土地的稅費(fèi),并要保證土地不能荒廢,雇請他人維持土地的生產(chǎn)能力,實(shí)際上土地已成為一種負(fù)擔(dān),如果允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,可以促使部分農(nóng)民擺脫土地的束縛,增加了轉(zhuǎn)營其他行業(yè)的機(jī)會,使這部分人口徹底的離鄉(xiāng)棄土,間接上也使農(nóng)民的土地保障轉(zhuǎn)為現(xiàn)金的保障!

  可見允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,這是中國現(xiàn)代化進(jìn)程現(xiàn)實(shí)的需要。 

  2、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押的法律依據(jù) 

  依《土地管理法》第2條3款規(guī)定:“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這就在法律上確認(rèn)了含集體土地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)可以依法流通轉(zhuǎn)讓。這里所指的集體土地使用權(quán),同時也自然包含通過家庭承包經(jīng)營而取得的土地使用權(quán) ,該法雖沒有明確家庭承包經(jīng)營的土地使用權(quán)可以抵押,但“可以依法轉(zhuǎn)讓”則蘊(yùn)含有對承包經(jīng)營土地的處分權(quán), 而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營者對土地的處分權(quán),則是承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的必然結(jié)果 . 

  首部規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的是《農(nóng)村土地承包法》。但該法明確規(guī)定可以抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)為通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的 ,至于通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán),該法第32條規(guī)定:“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”。流轉(zhuǎn)方式里并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押,那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押呢?其實(shí)不然。首先從民法理論層面考慮,既然法律沒有禁止,只要不違反公序良俗、損害公共利益,應(yīng)是允許的;
其次從實(shí)踐操作上看,法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓,而實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式也就是通過拍賣、變賣等方式,將土地的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓,并就處分的價款優(yōu)先受償,因此,允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,并不違背立法的本意,也沒有超過法律規(guī)定的允許流轉(zhuǎn)方式的范圍。當(dāng)然,因轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)要經(jīng)發(fā)包方同意,而抵押則蘊(yùn)含轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險,也應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意方可進(jìn)行!

  如前所述,家庭承包經(jīng)營的土地零散,銀行允許這部分土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押,勢必造成農(nóng)民承擔(dān)的抵押成本的提高及銀行本身金融風(fēng)險的增大,而且通過家庭承包經(jīng)營的土地多為耕地,其種植的作物,都有一定的周期性,而抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時往往耗時過長,這樣容易造成耕地拋荒的后果,立法時應(yīng)對實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)耗時的技術(shù)問題做出規(guī)定。同時,銀行可以通過建立土地承包經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險評價機(jī)制,對允許抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行一定的限制,如規(guī)定接受抵押的連片土地的最小面積,最低剩余年限等措施防范金融風(fēng)險,而不應(yīng)在立法上予以禁止。 

  

  三、對策及建議 

  

  1、建議司法機(jī)關(guān)和各級行政部門盡快作出相應(yīng)的司法解釋和與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》相配套的規(guī)章制度,完善土地承包的具體實(shí)施意見、細(xì)則。以便為人民法院及時妥善解決土地承包糾紛提供充足的法律依據(jù)!

  2、在立案中應(yīng)注意把好立案關(guān)。我們認(rèn)為,對于土地糾紛案件,法院只能受理侵權(quán)糾紛,對于要求村民待遇的訴訟和要求調(diào)整土地的訴訟應(yīng)慎重對待,我們認(rèn)為該類糾紛不屬法院主管的事項。村委委員會和村委小組是農(nóng)村村民自治組織,它代表村委管理屬于村民集體所有的土地,調(diào)整土地或要求分配土地屬于村民自治的事項,法院不應(yīng)當(dāng)也沒有權(quán)力去處理該類事項。目前,并不是所有矛盾糾紛法院均能行使審判權(quán)予以調(diào)整。 

  3、合理運(yùn)用情事變更原則,由于土地承包合同成本回收期限較長,一般合同的期限都比較長,其間土地升值物價上漲等因素都可能出現(xiàn),審理中應(yīng)注意在保護(hù)雙方合法權(quán)益的情況下,充分考慮各種因素運(yùn)用情事變更原則!

  4、農(nóng)村土地糾紛,仍應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府的行政管理職能,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)對村基層干部行為的監(jiān)督,對其不經(jīng)民主議定程序的行為及時介入,給予糾正!

  5、加大對村組干部的培訓(xùn)力度,提高其理解和執(zhí)行國家政策的能力,強(qiáng)化其法制意識,履約意識,減少糾紛的發(fā)生。各級政府要定期對村組干部進(jìn)行培訓(xùn),聘請有關(guān)專家、學(xué)者授課。同時加大監(jiān)督力度對工作能力低下,群眾意見大的干部要堅決撤換!

  6、進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)村婦女的保護(hù),貫徹男女平等思想。徹底消除人們思想中,那種“嫁出去的閨女潑出去的水”等陳舊思想!

  7、充分發(fā)揮法官的“釋明權(quán)”,在訴訟中由于農(nóng)民法律、文化素質(zhì)較低,理解能力有限,這就需要法官在審理過程中,就相關(guān)法律的理解、可能出現(xiàn)的訴訟后果等對當(dāng)事人予以詳細(xì)的說明!

  

  四、土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅與抵押的沖突 

  

  土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅,是指出現(xiàn)某種法律事實(shí)時,土地的承包經(jīng)營者失去對承包土地的經(jīng)營權(quán),在此情形下,若土地的經(jīng)營權(quán)已設(shè)定抵押,就會產(chǎn)生承包經(jīng)營權(quán)的消滅與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的沖突。因土地承包經(jīng)營權(quán)消滅的原因各異,其對抵押權(quán)的影響亦有所不同!

  1、國家因公益目的征收承包經(jīng)營的土地 

  在因公共利益的目的,建設(shè)需要占用農(nóng)地的,經(jīng)國家土地行政管理部門批準(zhǔn),將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況下,原集體土地使用權(quán)歸于消滅,因此,設(shè)定于該權(quán)利之上的承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)亦隨之消滅。抵押權(quán)作為物權(quán)的追及力在此不能發(fā)揮效力,因國家不能成為抵押人,這與一般抵押中抵押物轉(zhuǎn)讓時抵押權(quán)的物上追及力是不同的。同時,這種情況下,抵押人并無過錯,故作為抵押人的土地承包人不承擔(dān)賠償責(zé)任。顯然,這對抵押權(quán)人而言是顯失公平的!稉(dān)保法》并沒有規(guī)定這種情況下抵押權(quán)人權(quán)利救濟(jì)的方式,僅最高人民法院的司法解釋對此作出了規(guī)定,在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

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