隨著人口增長、城市化進程加快,以及人民生活水平提高導致的糧食需求結構的變化,我國的糧食需求總量將保持剛性增長趨勢,未來糧食供給的壓力會越來越大。實現(xiàn)糧食安全是一項長期、艱巨的任務,繃緊糧食安全這根弦,長抓不懈,是我們的一項基本國策。

　　糧食安全有著復雜的內(nèi)涵,它不僅要求生產(chǎn)出足夠的糧食,還要保

　　證廣大群眾隨時都能買得起也買得到糧食。因此,糧食安全保障貫穿于生產(chǎn)、儲備、流通各個環(huán)節(jié),這些環(huán)節(jié)相互聯(lián)系,形成一個復雜的系統(tǒng),即糧食安全保障體系。糧食的生產(chǎn)保障、儲備保障、流通保障構成了糧食安全保障體系的基本內(nèi)容。

　　生產(chǎn)保障

　　糧食生產(chǎn)保障的核心內(nèi)容是糧食綜合生產(chǎn)能力,它由耕地、農(nóng)田基礎設施、生產(chǎn)技術、生產(chǎn)者素質(zhì)、農(nóng)業(yè)技術裝備(農(nóng)機具)水平等要素構成,提高糧食綜合生產(chǎn)能力要從以下幾個方面著手:

　　一是實行最嚴格的耕地保護制度。人均耕地資源少是我國基本國情。在今后的經(jīng)濟發(fā)展過程中,耕地資源緊張的矛盾會越來越突出。一方面,工業(yè)化、城市化進程中需要占用大量土地。另一方面,為保證農(nóng)產(chǎn)品的供給,又必須保留必需的農(nóng)業(yè)用地。雖然中央一再強調(diào)保護基本農(nóng)田的重要性,但地方政府在配置土地資源時總是盡可能地向城市產(chǎn)業(yè)部門傾斜,擠占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)用地,農(nóng)地保護制度執(zhí)行的效果并不理想。2001-2007年,我國耕地面積減少0.88億畝,平均每年減少1200多萬畝。應當清醒地認識到,土地一旦用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設,復耕是不可能的。對此,需要改革現(xiàn)行土地管理制度,進一步強化中央政府的土地管理職能,控制地方政府違法違規(guī)占用耕地行為,堅決守住18億畝耕地的紅線。

　　二是加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設,加大中低產(chǎn)田改造力度。我國現(xiàn)有耕地中約2/3是中低產(chǎn)田,改造中低產(chǎn)田能有效提高糧食綜合生產(chǎn)能力,緩解耕地資源緊張狀況。改造的難點在于沒有建立起有效的投入機制:按照“誰投資、誰受益”原則,農(nóng)村土地所有者和經(jīng)營者本應是投入主體,但因耗資巨大,農(nóng)民沒有投資能力,缺乏投資積極性;如果完全依靠財政投入來完成改造,不僅在理論上說不通(因為政府不是土地經(jīng)營成果的受益者),而且財政也承擔不起。筆者認為較符合實際的辦法是根據(jù)不同內(nèi)容分類實施:農(nóng)田共用的基礎設施(如道路、農(nóng)田水利設施等)可由財政投資、農(nóng)民投工來共同解決;土地整治(如土壤改良、地力培肥等)可由財政給予少量補貼、以土地經(jīng)營者投入為主來解決。隨著土地流轉(zhuǎn)的逐步推進,應鼓勵形成土地經(jīng)營者投入為主、財政補貼為輔的中低產(chǎn)田改造投入機制。

　　三是加快先進生產(chǎn)技術的推廣。科技進步是推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的基本要素之一,雜交水稻就是最好的例子,在雜交水稻基礎上發(fā)展起來的“超級稻”是我國糧食生產(chǎn)一個最具潛力的增長點。然而,僅靠“良種”無法達到增產(chǎn)的預定目標,還要配套與之相適應的田間管理技術,即“良種”與“良法”要結合起來使用。從現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技推廣制度看,推“良種”易,推“良法”難�！傲挤N”是以經(jīng)營方式推行的,賣種子能賺大錢,推廣者有積極性,“良法”是以服務方式推行的,推廣者無利可圖,因而推不下去。其他糧食品種如玉米、小麥等也存在先進技術推廣障礙。因此,加快農(nóng)業(yè)科技體制創(chuàng)新,建立起能有效激發(fā)科技推廣人員積極性的農(nóng)業(yè)科技推廣制度是保證糧食增產(chǎn)的關鍵內(nèi)容。

　　四是要保護農(nóng)民的種糧積極性。隨著城市經(jīng)濟快速發(fā)展,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為農(nóng)民提供的就業(yè)機會日益增多,農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象也越來越明顯。目前在農(nóng)村從事糧食生產(chǎn)的大都是在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中沒有就業(yè)競爭力的老年農(nóng)民,這是我國糧食生產(chǎn)的一個隱患。十年以后誰來種糧食?對此必須找出解決辦法。首先,應培育一批專門從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民。上世紀90年代以來,我國糧食主產(chǎn)區(qū)不斷增產(chǎn)的經(jīng)驗證明,培育專業(yè)化、規(guī)�；�的糧食生產(chǎn)大戶是建立穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)基礎的有效辦法。經(jīng)營規(guī)模的擴大會使農(nóng)民逐漸加大農(nóng)業(yè)機械使用程度,在農(nóng)業(yè)機械上的高額投資降低了他們在生產(chǎn)要素配置上的流動性,從而成為穩(wěn)定的、專業(yè)化的糧食生產(chǎn)者。然而,要讓他們真正安心種糧,關鍵還在于糧食價格是否合理。我國糧價偏低狀況必須盡快扭轉(zhuǎn),形成糧價穩(wěn)步、合理上漲機制,讓農(nóng)民愿意并安心種糧,這是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的一項關鍵措施。

　　儲備保障

　　充足的糧食儲備是保持市場供求平衡的基本條件。我國糧食儲備體系包括國家儲備、糧食企業(yè)的商業(yè)性儲備、農(nóng)民家庭和城鎮(zhèn)居民家庭的儲備三個層次。其中,國家儲備又分為中央和地方政府的專項儲備。糧食儲備需要占用資金,造成資金沉淀在糧食上。儲備得越多,資金沉淀量也就越大。合理的儲備數(shù)量既可保障糧食安全,又能節(jié)省資金。長期以來,我國糧食供給充足的形勢使部分地方政府、糧食企業(yè)、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的糧食安全觀念淡漠,為減少資金沉淀而降低了糧食儲備水平。由此形成中央糧食儲備多、產(chǎn)區(qū)糧食儲備多、銷區(qū)糧食儲備少的不合理格局。少數(shù)地方政府甚至以資金儲備代替糧食實物儲備,導致糧食儲備數(shù)量嚴重不足及“虛庫”現(xiàn)象。一旦因偶然因素造成糧食短期供應不足,便要求中央緊急調(diào)糧。由于調(diào)運數(shù)量大,往往還需鐵路部門組織突擊搶運,給鐵路運輸造成很大壓力。事實證明,即使在糧食供給總體形勢良好、全國糧食安全的狀態(tài)下,個別地區(qū)因儲備不足,在遇到突發(fā)因素時(如自然災害、大規(guī)模疫病等)也會出現(xiàn)糧食供給不足現(xiàn)象,處置不當則會引發(fā)局部糧食公共危機。

　　因此,建立多層次的糧食儲備體系,保持合理的糧食儲備格局是糧食安全保障的一項基本內(nèi)容。目前,改善我國糧食儲備格局應著重從加大地方政府儲備數(shù)量入手,特別是在銷區(qū)實行強制性儲備制度,規(guī)定這些地區(qū)必須達到的糧食儲備數(shù)量并對相關政府官員實行問責制。這樣既能保障銷區(qū)的糧食安全,又減輕了產(chǎn)區(qū)的儲糧壓力。

　　流通保障

　　流通保障是指糧食的運輸、銷售網(wǎng)絡及相配套的原糧加工能力,這是糧食供給保障體系的終端環(huán)節(jié)。自2003年我國實行糧食流通體制改革以來,國有糧食企業(yè)對流通領域的壟斷局面被打破,形成了多元化的糧食流通格局。糧食流通領域競爭的出現(xiàn)使農(nóng)民不僅能以更好的價格出售糧食，還能享受到更優(yōu)質(zhì)的服務。在減少了國家對糧食流通企業(yè)補貼的同時，從全社會來看，糧食物流的效率也普遍得到提高。糧食流通體制改革利國利民的成效是顯而易見的。目前,國有糧食企業(yè)在糧食流通領域仍占主導地位。以中國儲備糧管理總公司為例,2008年3月分別占到市場流通量50%的份額和市場銷售量60%的份額。有學者認為這個市場份額過大,還可進一步降低。這個份額是否過大需要在實踐中驗證。但筆者認為,即使國有糧食企業(yè)的市場份額可以進一步降低,它在糧食流通領域中的主渠道地位無論如何不能喪失。這種主渠道作用將保證國家的調(diào)控能力。2003年“非典”疫情、2008年春季南方雪災、“5.12”汶川大地震等事件中,正是國有糧食部門的主渠道作用有力地保障了受災地區(qū)的糧食供應,避免了局部糧食安全危機的發(fā)生。

　　在糧食流通領域,既要不斷地改革創(chuàng)新,建立充滿活力的競爭機制,又必須保持政府強有力的應急干預能力。歷史經(jīng)驗說明,糧食安全突發(fā)性風險往往發(fā)生在流通環(huán)節(jié),能否把糧食安全危機消滅在萌芽狀態(tài),取決于我們是否建立起了足夠的糧食流通保障能力。

　　綜上，糧食安全保障體系是一個復雜的系統(tǒng)工程，生產(chǎn)、儲備和流通三個環(huán)節(jié)中的任何一個環(huán)節(jié)都不能出問題。2004年以來，我們把糧食工作的重點放到了生產(chǎn)環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了連續(xù)5年增產(chǎn)。在糧食豐收的時候，應當加大對儲備和流通的關注力度，加強儲備保障能力和流通保障能力的建設。這是構建完整的糧食安全保障體系的客觀要求。(胡小平/西南財經(jīng)大學經(jīng)濟研究中心，光明日報)

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