很多年來，農(nóng)民工問題給中國政府帶來無窮的經(jīng)濟和社會甚至是政治上的壓力。金融危機之后，這種壓力變得越來越明顯，越來越具體。這同時也說明解決農(nóng)民工問題的政治緊迫性。

　　但從現(xiàn)在所出臺或者所討論的舉措看，很多帶有頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的性質(zhì)。就是說，這些政策是用來應(yīng)付農(nóng)民工問題，而并沒有長遠的目光從根本上來解決。

　　本欄上周提到，在農(nóng)民工問題上，中國現(xiàn)在的趨向?qū)嵸|(zhì)上是要把目前的二元社會轉(zhuǎn)變成三元社會，即在現(xiàn)有城鄉(xiāng)差異之上再附加一個非工非農(nóng)的社會群體，就是農(nóng)民工的制度化。

　　如何解決農(nóng)民工問題？對付眼前的問題和危機當然有需要，但更重要的是要把這個問題放在中國社會發(fā)展的遠景中來考量。如果像現(xiàn)在這樣下去，中國社會勢必變成三元社會。

　　這個三元社會要比過去的二元社會還要難以治理，從而為巨大的社會動亂埋下制度性因素。另外一個選擇就是廢除農(nóng)民工制度，有計劃地、漸進地通過城鄉(xiāng)整合向一元化社會發(fā)展。

　　正義的社會必須是開放的社會

　　農(nóng)民工是中國戶籍制度的產(chǎn)物。今天我們所看到的戶口制度在中國的歷史上并不存在。歷史上，盡管中國是個農(nóng)業(yè)社會，但人口具有高度的流動性。這里不僅僅是人口的區(qū)域流動性，更重要的是社會分層意義上的流動。

　　中國傳統(tǒng)沒有西方那樣的階級概念，更沒有印度那樣的身份等級概念，個人可以依靠自己的能力和努力往上流動。今天的戶口制度是49年建國之后特定歷史的產(chǎn)物，是政策的產(chǎn)物。

　　這段歷史已經(jīng)過去了，很難也沒有必要再去追究誰的政策責任了。但這個制度未來如何發(fā)展，則是一個必須加以嚴肅考量的問題。

　　改革開放以后的第一代農(nóng)民工還可以說得過去。他們本身是農(nóng)民，因為農(nóng)村改革，他們從農(nóng)業(yè)人口中分化出來。這是歷史的必然。

　　但是今天，第二代農(nóng)民工開始逐漸成為主體，并且第三代也開始處于成長階段。除了“農(nóng)民工”這個人為的身份，他們和城市居民沒有任何實質(zhì)性的區(qū)別。

　　一個正義公正的社會不會是個絕對平均的社會或者毫無城鄉(xiāng)差別的社會（到今天這些還是停留在空想階段），但必須是個開放的社會。也就是說，社會必須是包容性的(inclusive）而非排他性的(exclusive)。

　　農(nóng)民工制度的存在，不管其有怎樣的歷史和現(xiàn)實的原因，說明了中國社會在很多方面仍然具有排他性質(zhì)。

　　排他性社會意味著什么？就是說在一個社會中，一個社會群體（往往是強勢社會群體）的生活品質(zhì)水平的提高或者維持一方面必須依賴于另一個社會群體（往往是弱勢社會群體）的貢獻，但另一方面同時又排擠后者的進入，阻止后者來分享前者的生活品質(zhì)，并且社會群體之間的界線往往是通過各種制度化途徑來劃定的。

　　在人類歷史上，這種排他性的社會在很多國家的各個階段都存在過。盡管人類已經(jīng)進入了后現(xiàn)代社會，但社會的排他性往往會通過不同形式保存下來。

　　筆者在上周已經(jīng)簡單論述了為什么中國存在的排他性的農(nóng)民工制度安排既違背人本原則，也違背生產(chǎn)力解放原則。再進一步說，這樣的社會絕非和諧社會，而是會充滿著各種各樣的沖突，甚至包含有潛在的革命因素。廢除農(nóng)民工制度就是要保持中國社會的開放性。就是說，如何對待農(nóng)民工關(guān)乎中國社會的發(fā)展方向，是朝開放社會發(fā)展還是倒退為一個封閉社會？

　　城市須吸收夠多的農(nóng)業(yè)人口

　　農(nóng)民工問題也關(guān)乎中國經(jīng)濟制度的發(fā)展方向。工業(yè)化和城市化是一對孿生姐妹。同時工業(yè)化和城市化也為城鄉(xiāng)一體化提供了巨大無比的動力。從農(nóng)業(yè)分化出來的農(nóng)民工流入城市具有高度的自發(fā)性，政府就可以利用這種自發(fā)機制，在滿足工業(yè)化需要的同時消化從農(nóng)業(yè)中分化出來的剩余勞動力。

　　自改革開放以來，通過工業(yè)化和城市化來推動經(jīng)濟發(fā)展，這是中國各方面的共識。當然，城市化不能僅僅理解為大城市化，建設(shè)一大批中小城市群更能符合中國的現(xiàn)實。

　　實際上，上世紀末中國政府提出西部開發(fā)政策時，就有專家建議要通過建設(shè)中等城市群的辦法來發(fā)展西部。這個建議在今天和今后也仍然有效。

　　城市化還是消化農(nóng)業(yè)人口的最有效途徑。農(nóng)民工（尤其是第二和第三代）轉(zhuǎn)變成城市居民就會給各種服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供人力資源。

　　在農(nóng)業(yè)剩余勞動力流向城市的過程或者城市化過程中，中國的戶口制度本來可以扮演一個積極的作用，就是說，這個既定制度使得政府可以有計劃地來推進城市化，從而避免一些國家盲目的人口流動。

　　如墨西哥和印度等國家，因為政府沒有能力控制人口流動，大量人口進入城市，尤其是大城市，從而造成了城市貧民窟。在那里，盡管農(nóng)民進了城，但他們的權(quán)利也同樣得不到保障。

　　可惜的是，中國的制度優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來，因為各級政府本來就沒有意識和政策來消化農(nóng)業(yè)人口，戶籍制度是被用來維持和鞏固現(xiàn)存制度。

　　農(nóng)村本身的問題尤其是這些年來成為政府重點的“三農(nóng)問題”的解決最終也是依賴于農(nóng)村人口的減少。例如去年提出的“土地流轉(zhuǎn)”政策。

　　如果農(nóng)業(yè)人口不能減少，土地如何流轉(zhuǎn)？土地流轉(zhuǎn)的核心并不是土地本身，當城市沒有能力吸收消化農(nóng)業(yè)人口的時候，土地如何流轉(zhuǎn)？只有當多數(shù)農(nóng)民流轉(zhuǎn)出去之后，土地才能流轉(zhuǎn)。

　　從政治上說，在城市能夠吸收足夠多的農(nóng)民工之前，土地流轉(zhuǎn)會是很危險的。另一方面，也只有到了大部分農(nóng)業(yè)人口流出去之后，農(nóng)業(yè)本身的工業(yè)化才有可能，剩余的農(nóng)業(yè)人口也就有機會通過規(guī)模生產(chǎn)提高生活水準。

　　人口過度分散談不上品質(zhì)服務(wù)

　　農(nóng)民工問題如何解決更關(guān)乎于中國政府改革的方向。通過這些年的實踐，中國政府改革的方向應(yīng)當已經(jīng)明確，那就是政府必須負責提供必需的公共服務(wù)，即服務(wù)型政府。

　　但任何公共服務(wù)，如果是要可持續(xù)的，就必須具有一定的規(guī)模。公共服務(wù)如醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、學校、娛樂等等的提供必須有足夠多的人口。

　　例如一個數(shù)百人甚至數(shù)千人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難提供高質(zhì)量的醫(yī)療、學校教育服務(wù)或者維持一個電影院，但一個數(shù)十萬人的中等城市就可以。沒有達到一定的人口，公共服務(wù)就不可持續(xù)。因此歷史地看，服務(wù)也一般發(fā)生在城市。中國政府如果要轉(zhuǎn)變成服務(wù)型政府就必須包括農(nóng)村人口。

　　但是要對過度分散的農(nóng)村人口提供品質(zhì)服務(wù)并不現(xiàn)實，因為成本極高，很難維持。這就需要通過城市化來進行。就是說，政府可以結(jié)合城市化，通過農(nóng)村人口的城市化來達到本身的轉(zhuǎn)型。

　　自然，如果能夠把廣大的農(nóng)村人口納入公共服務(wù)范疇，政府更可以獲得巨大的政治支持力量。

　　叢這些方面來看，盡管農(nóng)民工問題的出現(xiàn)和嚴峻化在眼前來說給政府帶來了非常大的壓力，但從長遠來看，這不是一個負擔，而是一個巨大的契機。如何把壓力轉(zhuǎn)變成契機一是取決于領(lǐng)導層有關(guān)中國發(fā)展的大思路，二是取決于如何來制定有效的措施并加以落實。

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