王世濤:從統(tǒng)合走向制衡——中國(guó)憲政體制的必由之路
發(fā)布時(shí)間:2020-06-16 來(lái)源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:
[提要]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的選擇表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一次重大思想解放,制衡型憲政體制的建構(gòu)將是中國(guó)政治領(lǐng)域的一次重大思想解放。因?yàn),與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣,分權(quán)制衡既不姓資也不姓社,其是人類(lèi)政治實(shí)踐不斷試錯(cuò)的最終結(jié)論,是東西方政治文明的共同財(cái)富。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展呼喚制衡型憲政體制,中國(guó)的法治建設(shè)和腐敗治理也必然選擇制衡型憲政體制。中國(guó)的憲政體制從統(tǒng)合走向制衡并不意味著否定共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),也并不意味著對(duì)現(xiàn)行的人民代表大會(huì)制度的全盤(pán)拋棄。
[關(guān)鍵詞]憲政體制、權(quán)力統(tǒng)合、權(quán)力制衡
引言
人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的基本政治制度,被認(rèn)為中國(guó)的立國(guó)之本。長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)憲法學(xué)者對(duì)西方的三權(quán)分立制度諱莫如深。特別在上個(gè)世紀(jì)的改革開(kāi)放初期,“三權(quán)分立”作為“資產(chǎn)階級(jí)自由化”的思想被徹底批判。權(quán)力制衡一直被視為西方資本主義國(guó)家的政治體制,不適合社會(huì)主義國(guó)家。然而,三權(quán)分立對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家真的是洪水猛獸嗎?分權(quán)制衡真的不適合社會(huì)主義國(guó)家嗎?也許我們對(duì)三權(quán)分立有太多的誤解和成見(jiàn)。有學(xué)者認(rèn)為,馬克思主義經(jīng)典作家從來(lái)沒(méi)有否定過(guò)“三權(quán)分立”,馬克思不但沒(méi)有否定“三權(quán)分立”,而且始終認(rèn)為只有經(jīng)過(guò)分權(quán)制衡的資產(chǎn)階級(jí)民主共和國(guó)才能走向社會(huì)主義。恩格斯甚至認(rèn)為,三權(quán)分立的資產(chǎn)階級(jí)民主共和國(guó)是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政現(xiàn)成的政治形式。[①]其實(shí)拋開(kāi)政治意識(shí)形態(tài),分權(quán)制衡是人類(lèi)政治文明的共同財(cái)富,它使西方憲政體制充滿勃勃生機(jī),它完全可以為我所用,而不應(yīng)拒之于千里之外。
一、權(quán)力制衡是人類(lèi)政治文明的共同財(cái)富
中國(guó)封建時(shí)代有些皇帝也搞過(guò)“分權(quán)制衡”。西漢初年,國(guó)家元首與政府首腦大體上有一個(gè)分工,皇帝是國(guó)家元首,宰相是政府首腦,皇宮相府各司其職。[②]隋朝創(chuàng)立的“三省六部”制中的尚書(shū)、中書(shū)、門(mén)下“三省分權(quán)”。因?yàn),雖然行政、軍事、監(jiān)察三權(quán)分掌而治,但行政權(quán)(相權(quán))仍嫌過(guò)重,有威懾君權(quán)之虞。[③]因此,歷史上中國(guó)的不少皇帝都極力對(duì)相權(quán)進(jìn)行分解和限制。到了宋朝,中書(shū)省職權(quán)擴(kuò)大,同樞密院分掌文武大權(quán),門(mén)下,尚書(shū)省遂廢。另設(shè)參知政事為副相分管行政,設(shè)三司使管財(cái)政。分散中央各職能部門(mén)的權(quán)力,互相牽制。特別值得一提的是,為了制約政府濫用權(quán)力,從秦朝開(kāi)始設(shè)立了監(jiān)察機(jī)關(guān),到明代運(yùn)用到了極致。監(jiān)察制度是中國(guó)貢獻(xiàn)給世界政治文明的寶貴遺產(chǎn),其體現(xiàn)了以權(quán)制權(quán)的政治理念。盡管那只是皇權(quán)對(duì)臣權(quán)的制約,預(yù)防臣權(quán)危及皇權(quán),其分權(quán)的目的是極權(quán),但作為一種制度形式其價(jià)值不可低估。
作為一種政治實(shí)踐,三權(quán)分立起源于古希臘、古羅馬城邦國(guó)家的市民政治。商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、貿(mào)易往來(lái)的頻仍,形成了各種經(jīng)濟(jì)群體和利益階層,要求政治多元及分立。當(dāng)然,在古代地中海地區(qū)政治組織形態(tài)多為小公國(guó),規(guī)模不大較為分散,即使最為強(qiáng)大的古羅馬帝國(guó)也沒(méi)有形成東方一樣的政治官僚體制。因此,很難產(chǎn)生長(zhǎng)期穩(wěn)定的中央集權(quán)政治。作為一種理論思潮,西方分權(quán)思想溯源于古希臘亞里士多德,他把政府權(quán)力分為討論、執(zhí)行、司法三要素。至古羅馬時(shí)代,波利比奧斯倡導(dǎo)“混合政府論”,認(rèn)為羅馬政體應(yīng)為代表君主的執(zhí)政官、代表貴族的元老院及代表民眾的人民代表會(huì)議互相牽制和均衡(從這個(gè)意義上,將分權(quán)制衡貼上資產(chǎn)階級(jí)的標(biāo)簽也不恰當(dāng))。分權(quán)制衡原則作為一種學(xué)說(shuō),最先由英國(guó)思想家洛克提出。洛克提出了立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)(行政權(quán))的分立,并指出,立法權(quán)高于行政權(quán)。孟德斯鳩進(jìn)一步發(fā)展和完善了洛克的分權(quán)學(xué)說(shuō),主張必須建立三權(quán)分立的政體,按照立法、行政、司法三權(quán)分立的原則組成國(guó)家。他說(shuō):“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一機(jī)關(guān)之手,自由便不復(fù)存在了,因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律,并暴虐地執(zhí)行這些法律”。后來(lái)的資產(chǎn)者及其國(guó)家法的其他大哲學(xué)家們以極其虔誠(chéng)的心情把這種分權(quán)看作神圣不可侵犯的原則。[④] 這一原則已經(jīng)為很多國(guó)家的政治實(shí)踐所普遍奉行。國(guó)家權(quán)力分立,在各個(gè)憲政國(guó)家已經(jīng)成為普遍特征和共同的趨勢(shì)。即使在形式上存在專(zhuān)制統(tǒng)治的象征——國(guó)王的國(guó)家和政治意識(shí)形態(tài)上以社會(huì)主義自居的國(guó)家也不例外。當(dāng)然,三權(quán)分立不是僵死的,總會(huì)因時(shí)而變?梢哉f(shuō),時(shí)至今日,資本主義國(guó)家傳統(tǒng)意義上的三權(quán)分立格局已經(jīng)不復(fù)存在,行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)打破的三權(quán)均衡。但不變的是精神:控權(quán)與平衡。[⑤]無(wú)論如何,分權(quán)制衡的歷史意義與現(xiàn)實(shí)作用不能否定。凱爾森在談及分權(quán)時(shí)指出,分權(quán)原則的歷史意義在于:它與其說(shuō)致力于贊成分權(quán),倒不如說(shuō)是反對(duì)集權(quán)。[⑥]
人類(lèi)從專(zhuān)制走向民主,實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的統(tǒng)治,強(qiáng)調(diào)人民的主權(quán)。用盧梭的社會(huì)契約論的觀點(diǎn),人民將權(quán)利授予國(guó)家,國(guó)家即是公益的體現(xiàn),因此,人民權(quán)利作為一個(gè)整體是不可分的。盧梭的理論并不是要保護(hù)不可剝奪的個(gè)人權(quán)利,而是在一種主權(quán)性的集體“公意”的至高無(wú)上性中探尋社會(huì)生活的終極規(guī)范。他并未主張三權(quán)分立,而認(rèn)為立法權(quán)高于行政權(quán)、司法權(quán),它屬于全體人民,而不屬于像議會(huì)那樣的代表機(jī)構(gòu)。盧梭的理論極易走向?qū)V泼裰髦?absolute democracy)即托克維爾所謂的“多數(shù)人的專(zhuān)制(tyranny of the majority)。[⑦]這一國(guó)家主權(quán)不可分的理論已經(jīng)被很多晚近國(guó)家的憲政實(shí)踐所摒棄。但社會(huì)主義國(guó)家議行合一的政治體制恰恰是在國(guó)家主權(quán)不可分的政治理念的主導(dǎo)下設(shè)立的,而盧梭理論所蘊(yùn)含的專(zhuān)制危險(xiǎn)性卻果然不幸被社會(huì)主義國(guó)家所證實(shí)。前蘇聯(lián)斯大林的專(zhuān)制統(tǒng)治,以蘇維埃的名義實(shí)施的暴政,在世界人民面前給社會(huì)主義國(guó)家樹(shù)立一個(gè)極權(quán)的惡劣典范。前蘇聯(lián)法學(xué)家從血的教訓(xùn)中覺(jué)悟:要建設(shè)法治國(guó)家必須具有符合憲法屬性的一些前提條件:憲法明確規(guī)定權(quán)力分立原則,依據(jù)這一原則,行政權(quán)不得僭越立法權(quán),而獨(dú)立于政府的司法權(quán)能夠自主地解決社會(huì)上發(fā)生的一切沖突。[⑧]可以說(shuō),社會(huì)主義的蘇聯(lián)不是戈?duì)柊蛦谭蚨撬勾罅衷崴偷。?duì)于斯大林的極權(quán)和暴政,毛澤東曾說(shuō)過(guò),這樣的事件在英、法、美這樣的西方國(guó)家不可能發(fā)生。毛澤東雖然意識(shí)到了,但可惜類(lèi)似的事件在中國(guó)卻未能幸免。中國(guó)的文化大革命不正是政治極權(quán)的結(jié)果嗎?可悲的是,這樣的悲劇在社會(huì)主義國(guó)家仍在延續(xù),朝鮮民主主義共和國(guó)在21世紀(jì)的今天仍在重復(fù)幾十年前中國(guó)文化大革命的錯(cuò)誤,我相信這一錯(cuò)誤不可能再延續(xù)太長(zhǎng)的時(shí)間。改革開(kāi)放使中國(guó)在經(jīng)濟(jì)上獲得了巨大發(fā)展,但政治蒙昧卻與朝鮮沒(méi)有太大的分殊。社會(huì)主義的“特色”試圖消溶冷戰(zhàn)形成的意識(shí)形態(tài)的堅(jiān)冰。但對(duì)“社會(huì)主義”的僵化理解嚴(yán)重束縛了中國(guó)的政治進(jìn)步。
在冷戰(zhàn)時(shí)期和后冷戰(zhàn)時(shí)期,人們受政治意識(shí)形態(tài)的支配,習(xí)慣于給各種制度貼標(biāo)簽,凡是資本主義國(guó)家有的,就是資本主義的,如市場(chǎng)、股票、公司,這些社會(huì)主義國(guó)家不應(yīng)該有。近幾年,我們才不能不接受一個(gè)現(xiàn)實(shí):資本主義國(guó)家曾有的并為正統(tǒng)社會(huì)主義國(guó)家否定甚至憎惡的東西,中國(guó)基本上都有了。從排斥到接受經(jīng)歷了一個(gè)思想轉(zhuǎn)變的艱辛歷程。中國(guó)近現(xiàn)代以來(lái)的思想解放是從經(jīng)濟(jì)到政治的逐漸開(kāi)放,政治上的逐漸開(kāi)化卻是一個(gè)十分痛苦甚至是付出巨大代價(jià)的過(guò)程。清朝末年,中國(guó)人的天朝大國(guó)的迷夢(mèng)被洋槍洋炮無(wú)情地?fù)羲椋N族的優(yōu)越感式微,但思想?yún)s仍被封建宗法觀念牢牢禁錮著。在被迫向西洋學(xué)習(xí)的時(shí)候,仍不敢數(shù)典忘祖。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)尊奉“中學(xué)為體、西學(xué)為用”的理念,只是向西方學(xué)一些“奇技淫巧”,無(wú)傷國(guó)體,無(wú)涉祖制,因此可以為當(dāng)權(quán)者容忍和接受。戊戌變法在政治上對(duì)祖制構(gòu)成了一定的威脅,引起滿清皇族的恐慌,但思想上仍以儒學(xué)為本,對(duì)西方憲政采用“制度移植、思想抵抗”的政策,因此,面臨亡國(guó)滅種深重危機(jī)的清王朝也只能支持百日維新。但一旦危及到其切身根本利益時(shí),當(dāng)權(quán)者仍不免痛下殺手。激進(jìn)的辛亥革命,政治體制上實(shí)現(xiàn)全面西化,但思想上似乎仍未打破傳統(tǒng)思想的禁錮,國(guó)民黨一黨之治[⑨]是儒家一教獨(dú)尊思想在現(xiàn)代政治生活中的反映(深受儒家思想影響的東亞、東南亞國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)在憲政體制上的共性便是一黨獨(dú)大),這其實(shí)還是繼承了中國(guó)長(zhǎng)期封建主義政治專(zhuān)制的衣缽。后來(lái)的國(guó)民政府雖然頒布憲法性文件確立五權(quán)憲法政治體制,但從未真正實(shí)行過(guò)西方式的“分權(quán)”。[⑩]“五權(quán)憲法”可謂中西合璧,將西方的三權(quán)與中國(guó)傳統(tǒng)政治精華監(jiān)察、考試兩權(quán)溶于一爐。這一獨(dú)創(chuàng)顯現(xiàn)了孫中山不照搬西方憲政體制的創(chuàng)新精神。但“五權(quán)憲法”設(shè)計(jì)處于東方與西方、古代和現(xiàn)代的思想交匯和制度沖突中,其是對(duì)傳統(tǒng)的借鑒,還是向傳統(tǒng)的妥協(xié)?其是否破壞了三權(quán)分立的合理架構(gòu)?[11]新中國(guó)的憲政體制因受前蘇聯(lián)的影響,既不是三權(quán)分立,更不是五權(quán)憲法,而是議行合一。[12]中國(guó)的人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)就是議行合一,這是馬克思在巴黎公社工人起義時(shí)提出來(lái)的,后來(lái)被蘇聯(lián)演變成了蘇維埃政體,到中國(guó)表現(xiàn)為人民代表大會(huì)制度,其組織原則為“民主集中制”。這一制度假定國(guó)家的權(quán)力是統(tǒng)一的,國(guó)家權(quán)力為了實(shí)際的需要形成立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān),但這只是“分工”,而不是“分立”。這一體制強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力之間的合作性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性,而不是對(duì)立性、牽制性。
人們?cè)?jīng)甚至現(xiàn)在仍普遍認(rèn)為,制衡型憲政體制產(chǎn)生于西方的制度文化土壤,中國(guó)長(zhǎng)期的專(zhuān)制傳統(tǒng)不適合搞制衡型憲政體制。但與中國(guó)同樣具有長(zhǎng)期專(zhuān)制傳統(tǒng)的日本、韓國(guó)分權(quán)制衡卻比較成功。日、韓兩國(guó)的政治實(shí)踐特別是日本首相頻繁更迭韓國(guó)前總統(tǒng)盧武鉉彈劾案,最有力地批駁了分權(quán)制衡學(xué)說(shuō)不適用于有著專(zhuān)制主義文化傳統(tǒng)的東方國(guó)家以及東方國(guó)家尤其是東亞國(guó)家只適用于威權(quán)主義甚至極權(quán)主義統(tǒng)治模式的論調(diào)。國(guó)人也曾普遍認(rèn)為公司制不適合中國(guó)企業(yè),但現(xiàn)在公司制作為現(xiàn)代企業(yè)制度在中國(guó)已經(jīng)法律化并廣泛為中國(guó)企業(yè)甚至國(guó)有企業(yè)所采用。我國(guó)現(xiàn)行的《公司法》確立了股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)三權(quán)分立與制衡的權(quán)力構(gòu)造機(jī)制來(lái)源于三權(quán)分立學(xué)說(shuō)。三權(quán)分立是國(guó)家政治機(jī)關(guān)的分權(quán)形式,公司作為經(jīng)濟(jì)組織,也存在內(nèi)部權(quán)力配置問(wèn)題。通過(guò)創(chuàng)設(shè)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)三部門(mén),分別行使決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)督權(quán),形成“三權(quán)制衡”的法人治理結(jié)構(gòu)模式。與國(guó)有企業(yè)廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制相比,公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)更合理、更科學(xué)、更規(guī)范。因?yàn)楣痉ㄈ酥卫砟J侥軌蚩朔䦶S長(zhǎng)負(fù)責(zé)制權(quán)力過(guò)分集中所導(dǎo)致了專(zhuān)斷和腐敗。盡管公司法人治理模式在中國(guó)發(fā)生了變異,實(shí)際效果不盡如人意。但這不是公司制本身的問(wèn)題,而是中國(guó)權(quán)力經(jīng)濟(jì)形式和官僚科層體系對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度侵蝕的結(jié)果。公司制具有普適性,是現(xiàn)代企業(yè)制度的統(tǒng)一模式,在許多國(guó)家采用?梢哉f(shuō),中國(guó)統(tǒng)合型的憲政體制實(shí)際上就是中國(guó)政治領(lǐng)域的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。與法人治理結(jié)構(gòu)一樣,分權(quán)制衡作為國(guó)家政治治理模式,可以極大地克服個(gè)人專(zhuān)斷。因此,權(quán)力制衡體制也具有普適性。如果權(quán)力制衡在中國(guó)的適用也會(huì)產(chǎn)生一系列的問(wèn)題,這也不是權(quán)力制衡體制本身的問(wèn)題,而是我國(guó)現(xiàn)有體制對(duì)其浸淫或排異的結(jié)果。因此,認(rèn)為分權(quán)制衡體制不適合中國(guó)的觀點(diǎn)是否經(jīng)過(guò)深入的論證,在多大程度上是僵化思想的思維定勢(shì)或政治立場(chǎng)的對(duì)外宣稱?正像過(guò)去雖否定公司制,但中國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了公司法,普遍設(shè)立了公司法人治理模式。這是否預(yù)示著權(quán)力制衡憲政體制在中國(guó)否定之否定的歷史命運(yùn)呢?
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的選擇表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一次重大思想解放,制衡型憲政體制的建構(gòu)將是中國(guó)政治領(lǐng)域的一次重大思想解放。因?yàn),與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣,分權(quán)制衡既不姓資也不姓社,其是人類(lèi)政治實(shí)踐不斷試錯(cuò)的最終結(jié)論,是東西方政治文明的共同財(cái)富。就像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只是經(jīng)濟(jì)資源配置的手段一樣,權(quán)力制衡不過(guò)是政治資源配置的手段以及一個(gè)國(guó)家政治治理的工具。權(quán)力制衡設(shè)計(jì)初衷是通過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制保障公民權(quán)利,具有自由民主價(jià)值,完全適應(yīng)任何民主共和政體。即使以階級(jí)分析和政治意識(shí)形態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷,權(quán)力制衡既適合于資本主義民主政治也適合于社會(huì)主義民主政治。
二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚制衡型憲政體制
統(tǒng)合型憲政體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下有其存在的合理性和必然性,實(shí)行社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的前蘇聯(lián)、目前的朝鮮民主主義共和國(guó)的政治體制其實(shí)都是“議行合一”。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,這一體制還有存在的合理性嗎?俄羅斯和東歐社會(huì)主義國(guó)家易幟后從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,政治體制隨即進(jìn)行了實(shí)質(zhì)變革,紛紛轉(zhuǎn)而選用制衡型憲政模式。似乎說(shuō)明,一種經(jīng)濟(jì)形式對(duì)特定政治體制的對(duì)應(yīng)關(guān)系,而不在于這個(gè)國(guó)家是資本主義還是社會(huì)主義的人為政治標(biāo)簽。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)應(yīng)統(tǒng)合型憲政體制。因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上,在“一大二公”純而又純的公有制中,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
這正是中國(guó)人民代表大會(huì)制度的特色和優(yōu)勢(shì)。但這一理論上的設(shè)想恐怕只是一廂情愿的推論。由于中國(guó)公民主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的缺失,作為納稅人,公民對(duì)理應(yīng)接受的政府提供的公共服務(wù)卻感恩戴德,千方百計(jì)地施以各種利益回饋。中國(guó)民眾一方面對(duì)腐敗深?lèi)和唇^,另一方面又為腐敗提供了土壤和溫床。當(dāng)然,中國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)特別是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上并非民選,而是黨組織考核,上級(jí)任命的。既然官職的得失全憑上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決斷,因此,政府只能對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),而不是對(duì)人民負(fù)責(zé)。這極大地削弱了權(quán)利制約權(quán)力的可能性和合理預(yù)期。作為權(quán)力制約制度,還應(yīng)包括各種社會(huì)組織的介入,如行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、基層自治組織等。但目前社會(huì)組織發(fā)育不甚成熟,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期市民社會(huì)對(duì)政治國(guó)家較強(qiáng)的依附性,社會(huì)組織對(duì)國(guó)家公權(quán)的制約作用還相當(dāng)有限。
五、中國(guó)制衡型憲政體制的探索
近年來(lái),中國(guó)已經(jīng)意識(shí)到了權(quán)力制約的重要性,并在體制內(nèi)進(jìn)行了謹(jǐn)慎的試探與溫柔的改良。司法機(jī)關(guān)內(nèi)部已經(jīng)進(jìn)行了“三權(quán)分立”有益嘗試。1999年以來(lái),全國(guó)各級(jí)法院全面實(shí)行以“三個(gè)分立”即立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立為內(nèi)容的審判方式改革。將審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了適當(dāng)分割,形成了權(quán)力行使上的相互監(jiān)督和制約關(guān)系,從體制上防止了權(quán)力行使的無(wú)序、失調(diào)及缺乏監(jiān)督。中國(guó)的法律實(shí)踐引發(fā)學(xué)者們對(duì)分權(quán)制衡全新認(rèn)識(shí),在刑事訴訟程序中探討分權(quán)制衡基本理論。[17]甚至有人用分權(quán)制衡的原理來(lái)分析政府采購(gòu)制度、稅務(wù)稽查制度、業(yè)主代表大會(huì)制度。近年來(lái),中國(guó)進(jìn)行的大部門(mén)制改革,探索政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的“三權(quán)制約”,即建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。“三權(quán)制約”借鑒了“三權(quán)分立”的權(quán)力制約理念,表明中國(guó)政治體制對(duì)西方的三權(quán)分立的理念從完全排斥到有限借鑒,這是觀念上的重大進(jìn)步。但“三權(quán)制約”與三權(quán)分立具有本質(zhì)的不同:首先,西方國(guó)家實(shí)行的“三權(quán)分立”是指立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三種國(guó)家權(quán)力的制約平衡;
而“三權(quán)制約”既適用于整個(gè)國(guó)家公權(quán)力的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制,也適用于政府部門(mén)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,既涉及權(quán)力運(yùn)行的橫向關(guān)系,也涉及權(quán)力行使的縱向關(guān)系。其次,西方國(guó)家實(shí)行的“三權(quán)分立”主要注重權(quán)力制約權(quán)力,而我國(guó)的“三權(quán)制約”更注重權(quán)利制約權(quán)力,這里的“監(jiān)督權(quán)”不是僅指司法權(quán),更多的是指人民監(jiān)督、輿論監(jiān)督。[18]由于三權(quán)制約是在中國(guó)現(xiàn)行憲政體制的框架內(nèi)局部改進(jìn),其宗旨或基點(diǎn)仍為三權(quán)之間的統(tǒng)合,是在統(tǒng)合基礎(chǔ)上的制約。因此,這一改進(jìn)的效果還有待于中國(guó)政治實(shí)踐的檢驗(yàn),其運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)可行性仍缺乏實(shí)證說(shuō)服力。更重要的是,這一改良措施不可能克服原來(lái)體制中固有的根本性缺陷,不能真正地實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約,也不能完全適應(yīng)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求,更不能解決反腐敗難題。但這一嘗試體現(xiàn)出來(lái)的對(duì)權(quán)力制衡體制從絕對(duì)排斥轉(zhuǎn)向有限接納,是中國(guó)從部門(mén)內(nèi)權(quán)力制衡到部門(mén)間權(quán)力制衡邁出的堅(jiān)實(shí)一步。其實(shí)制衡體制在民間也曾有過(guò)個(gè)性實(shí)踐。不僅如此,自治團(tuán)體與群眾性自治組織也在管理模式上進(jìn)行過(guò)創(chuàng)新性改革。貴州省錦屏縣平秋鎮(zhèn)圭葉村把審核財(cái)務(wù)的一枚印章分成五瓣,分別由5名村民代表各管一瓣,經(jīng)他們審核同意后把梨木合起來(lái)蓋上,村里花出去的錢(qián)才能報(bào)銷(xiāo)。該舉措隱含的權(quán)力分立、權(quán)力制衡的憲政理念。[19]
然而,中國(guó)實(shí)行制衡型憲政體制,是否要完全效仿西方某個(gè)國(guó)家三權(quán)分立的模式呢?當(dāng)然不是,同樣是權(quán)力分立,西方國(guó)家的體制各有不同,也許制衡體制沒(méi)有唯一的標(biāo)準(zhǔn)或者統(tǒng)一的模式。美國(guó)的模式則更(刪除)注重國(guó)家權(quán)力平衡;
英國(guó)模式的特點(diǎn)是議會(huì)主權(quán);
法國(guó)模式則特別注重行政權(quán)與司法權(quán)的分離,以至于行政訴訟作為行政權(quán)的一部分與司法權(quán)區(qū)分開(kāi)來(lái)。制衡型憲政體制完全可以在中國(guó)的原有體制上進(jìn)行改造,而不是將中國(guó)原來(lái)的憲政體制推倒重建、另起爐灶。
首先,在中國(guó)建構(gòu)制衡型憲政體制并不意味著否定共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。制衡型憲政體制并不與多黨制完全對(duì)應(yīng),西方民主制度的本質(zhì)也是“一黨執(zhí)政下的三權(quán)分立制”。因?yàn)椤罢h輪替”僅僅是挑選可以執(zhí)政的政黨,選舉獲勝后,政府的運(yùn)行還是要靠一個(gè)政黨來(lái)操控的;
當(dāng)然也有聯(lián)合執(zhí)政的情況,但是聯(lián)合執(zhí)政也是只有在聯(lián)合者做出一致決定的時(shí)候,其執(zhí)政意圖才能實(shí)現(xiàn)。[20]雖然制衡型憲政體制更適合多黨制,甚至多黨制是制衡型憲政體制的源頭活水。但不能因此否定在非多黨制的國(guó)家搞制衡型的憲政體制的可能。在一黨獨(dú)大的國(guó)家,制衡型憲政模式并非個(gè)例。盡管一黨制在相當(dāng)程度上會(huì)抑制制衡型憲政體制的生長(zhǎng)。在中國(guó),共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)存在著現(xiàn)實(shí)的合理性。因?yàn),共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)社會(huì)和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的根本保障,中國(guó)也沒(méi)有實(shí)行多黨制的社會(huì)基礎(chǔ)。那么,這也就意味著,中國(guó)分立型的憲政體制只能在這一前提下實(shí)現(xiàn)。
其次,制衡型憲政體制也不意味著否定中國(guó)的人民代表大會(huì)制度。其實(shí),西方三權(quán)分立制度不是僅僅簡(jiǎn)單地把國(guó)家權(quán)力進(jìn)行切割劃分,即將國(guó)家權(quán)力一分為三、相互平起平坐。有的國(guó)家突出了代議制功能,如英國(guó)的議會(huì)主權(quán);
有的國(guó)家強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立,如美國(guó)的司法優(yōu)位。中國(guó)實(shí)行制衡型憲政體制并不應(yīng)否定人民代表大會(huì)制度,而應(yīng)對(duì)人民代表大會(huì)制度進(jìn)行揚(yáng)棄,即肯定基礎(chǔ)上的否定。既然中國(guó)的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)在形式上的制度架構(gòu)已然具備,將來(lái)所要做的只不過(guò)是在此基礎(chǔ)上的改造。也就是,肯定人民代表大會(huì)作為代議制的組織形式,肯定人民代表大會(huì)制度作為民主政治的基本制度機(jī)制,肯定在國(guó)家憲政體制中,人民代表大會(huì)相對(duì)于“一府二院”的優(yōu)越地位。但否定的是人民代表大會(huì)“議行合一”的體制,否定人民代表大會(huì)制度過(guò)度的協(xié)作缺乏制約的模式,否定人大與一府二院的單向監(jiān)督關(guān)系。將人民代表大會(huì)制度民主集中制的組織原則轉(zhuǎn)化為分權(quán)制衡原則。[21]完善中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式,嚴(yán)格要求其在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng),改變黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)體制外監(jiān)督的狀況。
當(dāng)然,未來(lái)中國(guó)制衡型憲政體制需要進(jìn)行精心設(shè)計(jì),在創(chuàng)新機(jī)制中,設(shè)立相應(yīng)的權(quán)力制約程序是非常必要的。權(quán)力制約程序既包括國(guó)家公權(quán)力的相互制約,也包括不同公權(quán)力行為的相互制約,還包括同一公權(quán)力行為不同過(guò)程、步驟間的相互制約。但顯然這并不是現(xiàn)實(shí)的任務(wù)。因?yàn),目前關(guān)鍵的問(wèn)題是思想的解放、理念的轉(zhuǎn)變。思想不解放、理念不轉(zhuǎn)變,制度設(shè)計(jì)無(wú)論多少精妙,都是徒勞。也許,這一轉(zhuǎn)變將是非常漫長(zhǎng)的過(guò)程,甚至要經(jīng)受痛苦的考驗(yàn)和血與火的洗禮。但我堅(jiān)信,這一趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。有人說(shuō),如果權(quán)力制衡的模式可以為我所用,但現(xiàn)在時(shí)機(jī)并不成熟,這需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的預(yù)備期,F(xiàn)在中國(guó)最重要的是和諧穩(wěn)定,權(quán)力制衡的政治試驗(yàn)可能會(huì)蘊(yùn)藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。我贊同這種觀點(diǎn),但我們可以在不危及國(guó)家政治穩(wěn)定的前提下,進(jìn)行逐步推進(jìn),而不能坐等所謂的時(shí)機(jī)。前蘇聯(lián)演變的歷史教訓(xùn)表明,消極等待的結(jié)果不是體制內(nèi)的改良而可能是體制外的革命,到那個(gè)時(shí)候失去的將不僅僅是時(shí)機(jī)。
結(jié)語(yǔ)
統(tǒng)與分是一對(duì)矛盾,作為矛盾的兩個(gè)方面,在相互對(duì)應(yīng)中存在,在相互對(duì)抗中共生。即無(wú)統(tǒng)就無(wú)所謂分,無(wú)分也無(wú)所謂統(tǒng)。事物在統(tǒng)時(shí)蘊(yùn)含著分的趨勢(shì),在分時(shí)滋生統(tǒng)的可能。其運(yùn)動(dòng)具有一定的規(guī)律性,所謂天下大勢(shì),分久必合、合久必分。社會(huì)發(fā)展、政治運(yùn)動(dòng)都不能超脫這一規(guī)律性。三權(quán)分立之所以作為理論被提出,作為制度被確立,就是為了克服長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家政治權(quán)力集中和專(zhuān)斷。[22]而制衡型憲政體制是中國(guó)憲政的發(fā)展趨勢(shì)。
我作此文,無(wú)意于引發(fā)基于不同政治立場(chǎng)的爭(zhēng)執(zhí),而啟望解決中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,探索中國(guó)政治改革的出路及中國(guó)未來(lái)憲政發(fā)展的方向。
注釋?zhuān)?/b>
[①] 崔文華:《馬克思否定“三權(quán)分立”的原則嗎?》,天益網(wǎng)http://www.tecn.cn2006-6-14。
[②] 易中天著:《帝國(guó)的終結(jié)》,復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版,第105頁(yè)。
[③] 易中天著:《帝國(guó)的終結(jié)》,復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版,第88頁(yè)。
[④] 《馬克思恩格斯全集》第5卷,第224頁(yè)。
[⑤] 陳貴民著:《現(xiàn)代行政法的基本理念》,山東人民出版社2004年版,第49頁(yè)。
[⑥] [奧]凱爾森:《法與國(guó)家的一般理論》,中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996年版,第312頁(yè),轉(zhuǎn)引自陳貴民著:《現(xiàn)代行政法的基本理念》,山東人民出版社2004年版,第49頁(yè)。
[⑦] [美]博登海默著、鄧正來(lái)譯:《法理學(xué)法律哲學(xué)與法律方法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版,第59—61頁(yè)。
[⑧] [蘇]斯·弗·鮑鮑托夫、德·伊·瓦西里耶夫:《法國(guó)模式的法治國(guó)家》,載《法學(xué)譯叢》1991年第1期。轉(zhuǎn)引自陳貴民著:《現(xiàn)代行政法的基本理念》,山東人民出版社2004年版,第47頁(yè)。
[⑨] 1936年5月5日,國(guó)民黨政府通過(guò)的《中華民國(guó)憲法草案》,又稱《五五憲草》,第一次把中國(guó)國(guó)體定性為三民主義。這無(wú)異于把一人一黨的信念強(qiáng)加于一國(guó),開(kāi)創(chuàng)了利用憲法實(shí)行“黨治”的先河。引自張千帆著:《憲法學(xué)導(dǎo)論》,法律出版社2004年版,第131—132頁(yè)。
[⑩] 姜明安:《中國(guó)行政法治發(fā)展進(jìn)程回顧 ——教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)》,《政法論壇》2005年第5期。
[11] 按照幾何學(xué),三點(diǎn)確定一個(gè)平面,三點(diǎn)是確定平面的最低要求,三角形兩邊之和大于第三邊,三角能夠穩(wěn)定立體結(jié)構(gòu)。三權(quán)制衡在制度設(shè)計(jì)上能更大限度地降低政治體制的運(yùn)行成本。五點(diǎn)不是確定一個(gè)平面最經(jīng)濟(jì)的形式,五權(quán)憲法比三權(quán)憲法會(huì)造成運(yùn)行成本的增加。而且五個(gè)機(jī)構(gòu)之間相互關(guān)系比較散亂,制衡的效果也令人質(zhì)疑。其實(shí),“五權(quán)憲法”對(duì)中國(guó)的憲政實(shí)踐的影響很小。即使在臺(tái)灣,這一體制當(dāng)下其實(shí)也已經(jīng)名存實(shí)亡了。
[12] 憲法學(xué)者童之偉教授曾因?yàn)椤白h行合一”存在弊病,呼吁“議行合一不要再提”。但作為中國(guó)憲政體制的淵源,又不能不提。
[13] 中國(guó)人大代表的構(gòu)成日益官僚化和貴族化,越來(lái)越多的政府官員、商界精英和娛樂(lè)明星成為各級(jí)人大代表。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國(guó)人大代表中,官員代表占據(jù)了總代表人數(shù)的70%以上,這極大削弱了人大可能行使的監(jiān)督職權(quán)。
[14] 陳貴民著:《現(xiàn)代行政法的基本理念》,山東人民出版社2004年版,第45頁(yè)。
[15] 胡錦光主編:《憲法學(xué)原理與案例教程》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版,第15頁(yè)。
[16] 泰國(guó)總理沙馬因?yàn)樵谌纹趦?nèi)在電視上從事商業(yè)活動(dòng)被憲法法院判為違憲而被解除總理職務(wù)。
[17] 如李蓉:《刑事訴訟分權(quán)制衡基本理論研究》,中國(guó)法制出版社2006年版。
[18] 黃慶暢:《姜明安接受人民日?qǐng)?bào)采訪談“三權(quán)制約”與“便衣警察”》,載《人民日?qǐng)?bào)》2007年10月31日。
[19] 岳建國(guó):《從“五合章”看“分權(quán)與制衡” 》,紅網(wǎng)2007年12月04日。
[20] 《三權(quán)分立制度真的不適合中國(guó)國(guó)情嗎?——與黃啟元先生商榷》http://liuaixin1101.bokee.com/5931682.html 2007-12-31(網(wǎng)上博客論文未標(biāo)明姓名)
[21] 有人認(rèn)為民主集中不完全排斥分權(quán)制衡,民主集中體現(xiàn)了分權(quán)制衡的內(nèi)容,分權(quán)制衡又量化了民主集中的實(shí)施。(阮友姣:《試論人民代表大會(huì)制度對(duì)西方分權(quán)制衡原則的借鑒》,《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版》2004年6卷1期)我對(duì)這一觀點(diǎn)不能茍同,我認(rèn)為民主集中制與分權(quán)制衡之間完全排斥不能相容。前者是在民主名義下的集中,目標(biāo)是統(tǒng)一;
而后者是分權(quán)基礎(chǔ)上的權(quán)力平衡,初衷是分立。因此,凡是奉行分權(quán)制衡憲政體制的國(guó)家都反對(duì)民主集中;
相反,凡主張民主集中的國(guó)家無(wú)一不否定分權(quán)制衡。
[22] 當(dāng)然如果國(guó)家權(quán)力過(guò)于分散,國(guó)家也會(huì)通過(guò)一定的機(jī)制進(jìn)行整合,如美國(guó)作為第四部門(mén)的管制委員會(huì),英國(guó)的行政裁判所。
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