近幾年來的兩會上，人大代表、政協(xié)委員對最高法院工作報告的非贊成票率逐年上升。民眾對司法不公、司法腐敗的反響也非常強(qiáng)烈。司法體制改革是無可回避的。

　　那么，怎么改革？最高法院近日公布《人民法院第三個五年改革綱要》，提出了未來幾年的法院體制改革規(guī)劃。因?yàn)樗�只是“綱要”，所以內(nèi)容比較籠統(tǒng)。而且，文件被兩種不同的價值拉扯著，在兩個不同方向間游移。這必然會導(dǎo)致綱要執(zhí)行過程中的莫衷一是與混亂�；�解這種內(nèi)在緊張，有效推進(jìn)司法公正，惟有依靠理性而審慎的制度創(chuàng)新。

　　法院改革走上回頭路

　　從政治領(lǐng)導(dǎo)層、法院管理層，到普通法官、法學(xué)界，再到普通民眾、輿論，在一點(diǎn)上已經(jīng)達(dá)成共識：目前的司法狀況不能令人滿意，存在著相當(dāng)嚴(yán)重的司法不公、司法腐敗現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)通過改革實(shí)現(xiàn)司法公正。

　　但是，如何達(dá)成這一目標(biāo)？整個社會存在嚴(yán)重分歧。賀衛(wèi)方教授早在2002年的一篇文章就指出，任何司法改革方案必然面臨一大困境：改革所因應(yīng)的壓力來自不同的方面，使得不同的措施產(chǎn)生指向上的矛盾。大致上說，法律界內(nèi)部多從法律職業(yè)化和司法獨(dú)立的角度考慮，因而希望通過獨(dú)立而達(dá)到公正；
法律界之外的人們則更多地寄希望于監(jiān)督，認(rèn)為司法不公正的基本原因是法官權(quán)力的不受控制，因而改革的目標(biāo)就是強(qiáng)化對法院以及法官的控制。雖然同冠以“改革”之名，但這是兩種完全不同的取向。迄今為止的法院體制改革方案，就是這兩種不同取向的改革的不同組合，側(cè)重點(diǎn)是不大相同的。

　　作為改革的對象，原有法院制度的基本特征是高度行政化，它首先表現(xiàn)為，法院在政府架構(gòu)中被當(dāng)成一般行政機(jī)關(guān)、尤其是專政機(jī)關(guān)對待，其人事、財政嚴(yán)重依賴政治、行政部門，這些部門的官員可以方便地干預(yù)司法活動。其次，法院長期被當(dāng)成專政機(jī)關(guān)對待，工作人員長期非職業(yè)化，大量沒有接受過法律訓(xùn)練、沒有法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人士進(jìn)入審判工作崗位。第三，法院內(nèi)部同樣高度行政化，在審理案件過程中，院長、庭長、審判委員會可以隨意干預(yù)法官的司法活動。正是法院內(nèi)外多重行政化制度約束，導(dǎo)致憲法所規(guī)定的審判獨(dú)立原則落空，法院的整個司法活動受不斷變幻的政策左右，缺乏權(quán)威；
法官的審理活動又受法院內(nèi)部長官的左右，同樣缺乏權(quán)威。司法根本就不能在社會治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮其應(yīng)有作用。

　　針對這種情形，全社會形成了司法體制改革的政治決心。九十年代末開始執(zhí)行的“一五”、“二五”法院改革綱要盡管同樣有局限性，但已致力于弱化法院的行政化傾向，推進(jìn)審判獨(dú)立與司法職業(yè)化。應(yīng)當(dāng)說，這一方向的改革取得了一定進(jìn)展。

　　不過，過去一年多來，變革的方向發(fā)生了重大轉(zhuǎn)移。法院管理層決心扭轉(zhuǎn)職業(yè)化、審判獨(dú)立的傾向，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)對司法的外部監(jiān)督，包括“群眾”的監(jiān)督，上級法院對下級法院的直接指導(dǎo)，乃至于政治、行政對法院的監(jiān)督。河南省法院系統(tǒng)轉(zhuǎn)身的步子似乎最大。剛剛頒布的三五改革綱要進(jìn)一步確認(rèn)了這種做法。

　　這樣，經(jīng)歷十年，司法改革的方向反轉(zhuǎn)了。這一反轉(zhuǎn)也許并不令人以意外。過去若干年，法院高喊自己在進(jìn)行改革，結(jié)果并沒有如人們期望的那樣實(shí)現(xiàn)司法公正，黃松有事件更是給整個社會以強(qiáng)烈心理沖擊。既然司法職業(yè)化、審判獨(dú)立曾經(jīng)是司法改革的基本方向，很多人也就很自然地在它與目前日益嚴(yán)重的司法不公、司法腐敗之間建立起直接因果關(guān)系：因?yàn)閺?qiáng)調(diào)審判獨(dú)立，法官缺乏外部監(jiān)督，所以導(dǎo)致腐敗更為嚴(yán)重。有些學(xué)者甚至相信，司法職業(yè)化將在社會中形成奧爾森所說的“分利”集團(tuán)。基于這樣的認(rèn)知，走回頭路就是合乎邏輯的選擇了。

　　有些人說，只要道路是正確的，走回頭路也無妨。只是，稍加分析即可發(fā)現(xiàn)，這條回頭路絕不是實(shí)現(xiàn)司法公正、解決司法腐敗的正道。

　　回頭路不是出路

　　尋找解決問題的正確出路，首先需要弄清問題究竟在哪兒。因而，所有關(guān)心法院改革的人需要思考的頭一個問題是：過去若干年，審判獨(dú)立、司法職業(yè)化果然已經(jīng)成為穩(wěn)定的司法制度了、因而需要對司法不公、司法腐敗承擔(dān)責(zé)任嗎？

　　回答恐怕只能是否定的。由于受到更為廣泛的制度框架的約束，過去十年的法院制度改革只能算淺嘗即止。法院內(nèi)外制度安排的行政化格局并無根本改變，法院依然被各級政府當(dāng)作一般行政機(jī)構(gòu)、尤其是專政機(jī)關(guān)對待，司法職業(yè)化的水準(zhǔn)依然十分低下。在法院內(nèi)部，法官在司法活動中的主體性、獨(dú)立性依然缺乏制度保障，法官仍然必須服從于法院內(nèi)部的行政化層級管理結(jié)構(gòu)，沒有哪個法官在真正獨(dú)立辦案。因此，在現(xiàn)有制度下，法官絕非沒有受到監(jiān)督，相反，法官遭受的是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出監(jiān)督層面的強(qiáng)力干預(yù)和控制。

　　過去若干年發(fā)生的最嚴(yán)重的司法腐敗、司法不公，正是外部的政府官員、與法院內(nèi)部的官員干預(yù)法官審判活動而形成的。比如，自九十年代中期以來，各地法院即明確聲稱，奉各級政治、行政部門之命，拒絕受理房屋拆遷糾紛、農(nóng)村征地糾紛、證券投資者向上市公司索賠案件，消費(fèi)者向壟斷廠家索賠的案件也因?yàn)檎�治、行政壓力而屢屢敗訴。另一方面，人們也注意到，過去幾年發(fā)生的大多數(shù)司法腐敗案件都呈現(xiàn)為“窩案”的形態(tài)，這顯示，法院內(nèi)部現(xiàn)有的行政化治理結(jié)構(gòu)不僅未能約束法官，反而成為上級誘導(dǎo)、強(qiáng)制法官群體腐敗的便利管道。

　　確實(shí)，伴隨著司法職業(yè)化改革，新進(jìn)法官普遍接受了法律教育，對法律也有一定的信念。但很多時候，尤其是在涉及官民沖突、地方重大案件的時候，這些法官只是實(shí)現(xiàn)外部其他部門、或上級法院權(quán)力意志的工具，現(xiàn)有的法院制度安排讓法官無從拒絕這種權(quán)力。正是這些權(quán)力，導(dǎo)致了司法的不公與腐敗。以黃松有案為例，他正是依靠其在法院系統(tǒng)內(nèi)部的行政性權(quán)力為自己尋租的。在一個真正獨(dú)立而職業(yè)化的司法體系中，本來是不應(yīng)當(dāng)存在這類權(quán)力的。

　　基于這樣的現(xiàn)實(shí)，法院體制改革當(dāng)然應(yīng)當(dāng)繼續(xù)增進(jìn)法院在政府架構(gòu)中的獨(dú)立性，變革法院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以擴(kuò)大與鞏固法院、法官審理案件的獨(dú)立性，提高司法職業(yè)化水平。惟有通過這種改革，司法才能夠逐漸地在社會治理框架中凸顯自己的獨(dú)特角色，法官才能被置于合理的職業(yè)激勵-約束機(jī)制中，發(fā)揮其對于社會治理本來應(yīng)具有的功能。

　　當(dāng)然，法官理應(yīng)受到監(jiān)督，但在討論監(jiān)督機(jī)制的時候必須清楚一點(diǎn)：有了審判獨(dú)立、司法職業(yè)化，合理的監(jiān)督才是必要的，并且，監(jiān)督也才可能是有效的。在法院內(nèi)外的權(quán)力可以隨意干預(yù)、控制法官的時候談?wù)摫O(jiān)督法官，頗類似于何不食肉糜的黑色幽默。這個時候，更重要的事情恐怕是制約、監(jiān)督那些干預(yù)、控制司法的權(quán)力。

　　當(dāng)然，過去若干年，法律學(xué)術(shù)界在強(qiáng)調(diào)審判獨(dú)立、司法職業(yè)化的時候，可能確實(shí)存在一種偏差，即忽略民眾參與司法對于社會治理具有的重要意義。但首先可以確認(rèn)一點(diǎn)，并不是這方面的缺失在過去幾年惡化了司法不公、司法腐敗。其次，今天人們提出的“群眾路線”、“司法為民”等理念，或?qū)W者們提出的“司法大眾化”等口號，聽起來很好，但都過于含糊，沒有為其構(gòu)想出可運(yùn)轉(zhuǎn)的制度依托�；�于這些理念所采取的措施，都不免形式主義之弊，都不過是簡單地走回頭路。比如，要求法官脫下法袍，走入田間地頭，或者要求司法活動以調(diào)解為主、審判為輔，等等。可以預(yù)料，這些措施不大可能推進(jìn)司法公正的目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)，甚至可以說是南轅北轍。

　　這樣的措施之所以能夠出臺，原因很多，其中一項(xiàng)是，改革方案的設(shè)計者受自身知識局限。令人奇怪的倒是法律學(xué)術(shù)界內(nèi)部，對于司法體制改革的反復(fù)，保持了一種令人奇怪的沉默。有一位著名法學(xué)家，以人大代表身份痛斥了一番司法腐敗，但此后再無下文。另外一些學(xué)者則大力支持法院管理層目前的做法，并且與官員們一樣使用著含糊其詞的概念。既然現(xiàn)在所討論的是司法、尤其是法院體制改革，那就需要法律思考的謹(jǐn)嚴(yán)。

　　出路是制度變革

　　當(dāng)然，討論法院制度變革，更需要具有制度主義的視角。而要進(jìn)行制度變革，就必須弄清司法活動的性質(zhì)，司法在社會治理中的功能，司法與政治、行政、立法等治理活動的區(qū)別，以及司法體系運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在邏輯等等。惟有通過這樣的思考、辯論，才有可能超越情緒性反應(yīng)，真正地找尋有效避免、解決司法不公、司法腐敗問題的制度安排，增進(jìn)司法公正。

　　考慮到現(xiàn)代社會治理的基本原則，合理的法院制度變革方案必須有能力妥善地處理法官審判獨(dú)立與外部監(jiān)督、法官的職業(yè)化與民眾參與之間的關(guān)系，在兩者之間保持平衡。事實(shí)上，理論的邏輯與世界各國經(jīng)驗(yàn)均可表明，透過合理的制度設(shè)計，是有可能化解這兩者之間的緊張，并且更進(jìn)一步，可使兩者同時有助于司法公正目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。此中關(guān)鍵是構(gòu)造一個合理的法院體系，即設(shè)立一個復(fù)合的法院體系，讓按照不同邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)的法院實(shí)現(xiàn)合理的混合，從而同時實(shí)現(xiàn)與司法相關(guān)的多個價值。

　　簡而言之，整個司法體系可以劃分為同時并存的國家法院體系與社區(qū)法庭網(wǎng)絡(luò)。所謂社區(qū)法庭網(wǎng)絡(luò)系以自治的村莊、社區(qū)、行會、市場等社會制度為依托，按照某種比較靈活的程序裁決大多數(shù)瑣碎的紛爭。國家法院體系則裁決較為復(fù)雜而重要的糾紛，基于政治與行政管理的現(xiàn)實(shí)，它又可進(jìn)一步劃分為中央法院系統(tǒng)與地方國家法院系統(tǒng)。最高法院則是所有這些法院的終審法院。

　　社區(qū)法庭網(wǎng)絡(luò)作為社區(qū)自治的一種制度安排，其法官由社區(qū)德高望重之非專業(yè)人士擔(dān)任，并且完全可以定期輪換。當(dāng)然，國家法院體系也可完善陪審員制度，在疑難案件中組成較具有權(quán)威的陪審團(tuán)。這兩者可為民眾廣泛而深入?yún)⑴c司法提供有效的制度化渠道，

　　有了這個龐大的社區(qū)法庭網(wǎng)絡(luò)作基礎(chǔ)，國家法院體系的案件負(fù)擔(dān)將會大大減輕，從而可以從而地走上職業(yè)化、精英化之路，集中精力解決較為復(fù)雜、重大的糾紛。目前各級法院負(fù)擔(dān)沉重，但其實(shí)大多數(shù)案件也許是不必進(jìn)入國家法院體系審理的。社區(qū)法庭將可讓人民按照自己熟悉的方式自行解決大多數(shù)糾紛。目前有些地方在群眾路線名義下所推廣的法官深入社區(qū)的做法，則混淆了國家司法與社會自治的界限，屬于不倫不類。

　　當(dāng)然，在社會法庭網(wǎng)絡(luò)解決大多數(shù)瑣碎糾紛的基礎(chǔ)上，國家法院也可以從容地改革審級制度。目前的四級二審制的審級過短，沒有給當(dāng)事人提供充分的上訴空間，且將終審限制在地市一級，很容易受制于地方權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的操縱。司法不公與腐敗與其有極大關(guān)系，自然會誘發(fā)司法性上訪。世界上絕大多數(shù)國家實(shí)行三級終審制，這其中自然蘊(yùn)涵著司法的內(nèi)在邏輯。二級終審改為三級終審，將為法院體系內(nèi)部的有效監(jiān)督提供更為有效的制度化渠道，并使法院體系的判決有可能擺脫地方權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的影響。

　　司法擺脫地方影響、控制的根本制度還是設(shè)立中央法院系統(tǒng)。中國是一個大國，行政分多個層級，高度行政化的地方法院也就同時高度地方化了。其結(jié)果是，法院更多地在意地方政府的政策而不是全國性法律，甚至公然藐視憲法。于是，看起來十分莊嚴(yán)的全國性法律，反而沒有積極而合格的執(zhí)行者，反而要給地方政策讓路，地域歧視、地方保護(hù)等等現(xiàn)象自然層出不窮。如果設(shè)立中央法院系統(tǒng)，就可以有效地執(zhí)行全國性法律，為全國性大市場與大社會的發(fā)育和正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供堅實(shí)的法律支持。

　　中央法院系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)是高度精英化的，它可以從容地審理跨地域的、涉及到地方政府的、最為復(fù)雜的案件，并通過制作指導(dǎo)性案例，在法律的縫隙完善法律。它的審理活動可以擺脫地方的控制，把中央政府的正義送到每個公民門口。不僅如此，中央法院系統(tǒng)還能夠通過受理民眾起訴地方政府的案件，約束地方政府的行為，審查地方性法規(guī)、政策的合法性。一個有效運(yùn)轉(zhuǎn)的中央法院系統(tǒng)將逐漸以法律監(jiān)督機(jī)制替代目前高度行政化的中央政府監(jiān)督地方政府的機(jī)制，從而推進(jìn)社會治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

　　在這樣一個復(fù)合的法院體系中，法官獨(dú)立審判與司法的外部監(jiān)督、司法職業(yè)化與民眾參與之間的緊張、沖突，將得到有效化解。民眾可以直接參與社區(qū)司法，國家法院則向職業(yè)化、精英化方向發(fā)展。但這個職業(yè)化的法院體系并非沒有監(jiān)督，上下級法院之間、中央法院與地方法院之間將形成有效的監(jiān)督、激勵、約束機(jī)制。比如，增加審級就等于強(qiáng)化了司法的內(nèi)部監(jiān)督環(huán)節(jié)。指導(dǎo)性案例也可以限制下級法官的自由裁量權(quán)。

　　最為重要的是，一個規(guī)模適中的精英化法官群體內(nèi)部更容易發(fā)育并執(zhí)行司法倫理，這樣基于自我內(nèi)心自覺的倫理意識，對于司法公正的效用，當(dāng)不亞于外部監(jiān)督。而現(xiàn)在，法官規(guī)模過于龐大，法官疲于奔命，不利于司法倫理發(fā)育，也不利于法官理性地裁決案件。

　　上述改革設(shè)想或許過于理想。但是，如欲解決司法不公、司法腐敗這一當(dāng)代社會最嚴(yán)重的問題，并實(shí)現(xiàn)中國社會治理模式的轉(zhuǎn)型，則人們必須致力于尋找正確的解決方案，而不僅僅在可行的方案中間打轉(zhuǎn)。真正的改革就是要超越現(xiàn)有制度框架的邏輯，否則，必然是徒有改革之名，而無改革之實(shí)。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報，2009，4，20

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