十七屆三中全會(huì)的一個(gè)重要文件，是關(guān)于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)政策的改革。這一文件出臺(tái)后，有人大聲叫好，有人痛心疾首。我們?nèi)绻�仔�?xì)研究雙方辯論的焦點(diǎn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的辯論集中在三個(gè)問(wèn)題上。第一，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)一步流轉(zhuǎn)這樣一個(gè)政策，會(huì)不會(huì)提高農(nóng)村的勞動(dòng)生產(chǎn)效率，增加生產(chǎn)，提高農(nóng)民的收入。第二是這樣一個(gè)政策，會(huì)加大還是會(huì)減小貧富差距。對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有沒(méi)有好處。第三，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)一步流轉(zhuǎn)，會(huì)不會(huì)減低基層干部的尋租行為。對(duì)于這些問(wèn)題，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在回答中國(guó)日?qǐng)?bào)記者問(wèn)他“這次土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)一步流轉(zhuǎn)和大規(guī)模經(jīng)營(yíng)之后，在多大程度上可以進(jìn)一步解放農(nóng)村的生產(chǎn)力”這一問(wèn)題時(shí)是這樣回答的：“要想發(fā)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)，前提是產(chǎn)權(quán)必須清晰，并且受到保護(hù)。想要發(fā)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，最基本的是把土地承包關(guān)系真正穩(wěn)定下來(lái)，并且得到切實(shí)的保護(hù)。第二點(diǎn)，土地能不能流轉(zhuǎn)，集中起來(lái)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，更主要的是取決于農(nóng)村的人口能不能向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)，并且能夠穩(wěn)定地就業(yè)。如果農(nóng)民由于有了更好的就業(yè)機(jī)會(huì)、更高的收入，他自愿地流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這就是我們說(shuō)的應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)的流轉(zhuǎn)和集中�！�

　　在他看來(lái)，推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)一步流轉(zhuǎn)和大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的最終目的，在于提高效率并保障農(nóng)民的基本權(quán)利。正如于建嶸所說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民而言，是個(gè)基本的權(quán)利。推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)民基本權(quán)益的保護(hù)，因?yàn)樗�確定了基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。一方面，有利于土地相對(duì)集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，另一方面，從土地轉(zhuǎn)讓中獲得財(cái)產(chǎn)性收入，有利于資本積累，可促進(jìn)農(nóng)民向城市流動(dòng)。如果從支持一方的邏輯推斷來(lái)講，他們講的內(nèi)容在這一知識(shí)體系中都是無(wú)可挑剔的。目前盡管有許多學(xué)者和有農(nóng)村實(shí)證經(jīng)驗(yàn)的實(shí)際工作者挑戰(zhàn)這一政策，但挑戰(zhàn)方主要爭(zhēng)論的問(wèn)題在于允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步流轉(zhuǎn)這一政策會(huì)不會(huì)達(dá)到其所設(shè)計(jì)的目標(biāo)。或是說(shuō)這一政策會(huì)不會(huì)導(dǎo)致一些預(yù)期不到的結(jié)果。我們至今沒(méi)有看到對(duì)于這一政策設(shè)計(jì)所要達(dá)到的目標(biāo)的挑戰(zhàn)。

　　筆者要在這里提出的問(wèn)題是，我們?cè)谥贫ㄍ恋爻邪��?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)這樣的政策時(shí)，所設(shè)計(jì)的政策目標(biāo)是否正確。自從西方經(jīng)濟(jì)學(xué)在1980年之后逐步占領(lǐng)中國(guó)知識(shí)界的話語(yǔ)權(quán)之后，我們的決策者在制定我國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，永遠(yuǎn)把提高效率作為最重要的政策目標(biāo)。允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)這樣一個(gè)政策也不例外。但一個(gè)國(guó)家在制定經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，提高效率是不是應(yīng)該作為唯一或是主要的政策目標(biāo)，是大可以探討的。

　　記得筆者出國(guó)后第一個(gè)學(xué)期，在美國(guó)哥倫比亞大學(xué)修過(guò)一門(mén)有關(guān)戰(zhàn)爭(zhēng)的課程，在課上老師問(wèn)學(xué)生的第一個(gè)問(wèn)題是作為國(guó)家政策的制定者，你們?cè)趯徍塑姽て髽I(yè)的撥款要求時(shí)應(yīng)該遵循什么樣的原則？當(dāng)時(shí)大多數(shù)人的回答是軍工企業(yè)首先要講究效率。聽(tīng)到這樣的回答，老師大失所望。筆者至今還清楚地記得他當(dāng)時(shí)的表情。他接著提示我們說(shuō)，如果軍工生產(chǎn)要把效率作為最重要的目標(biāo)來(lái)追求的話，那就要對(duì)于生產(chǎn)進(jìn)行精密分工，推進(jìn)專業(yè)化生產(chǎn)，而這樣做的必然結(jié)果就是每種武器只有一家或是兩家企業(yè)生產(chǎn)。我們的老師緊接著問(wèn)了大家一個(gè)非常簡(jiǎn)單或是可以說(shuō)是一個(gè)常識(shí)性的問(wèn)題，那就是如果生產(chǎn)某種武器的工廠在戰(zhàn)爭(zhēng)中被炸怎么辦？他接著講到，如果在軍工生產(chǎn)中單純追求效率，一旦企業(yè)被炸，軍隊(duì)得不到必要的武器供給，國(guó)家的戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)器可能立刻癱瘓。這樣的后果沒(méi)有一個(gè)國(guó)家可以接受。正因?yàn)槿绱耍�軍工企業(yè)絕對(duì)不能以效率為其最高原則。相反，軍工企業(yè)的設(shè)計(jì)原則應(yīng)該是適當(dāng)?shù)闹丿B——同樣一種武器應(yīng)該由不同的企業(yè)重復(fù)生產(chǎn)。這樣即使一個(gè)工廠在戰(zhàn)時(shí)被炸癱瘓，還有其他的工廠可以生產(chǎn)同樣的武器。

　　同樣的道理，我們?cè)谥贫ㄞr(nóng)村土地政策的時(shí)候首先應(yīng)該回答的問(wèn)題是應(yīng)不應(yīng)該把提高生產(chǎn)效率作為最重要的目標(biāo)？如果不應(yīng)該，那是為什么？我們?cè)谥贫ㄞr(nóng)村土地政策時(shí)應(yīng)該追求的主要政策目標(biāo)到底應(yīng)該是什么？如果有多個(gè)目標(biāo)，那除了主要目標(biāo)之外，還有什么其他目標(biāo)？各種目標(biāo)應(yīng)該如何排序，以及不同目標(biāo)孰輕孰重的問(wèn)題。

　　本文認(rèn)為，制定農(nóng)村土地政策時(shí)要追求的首要目標(biāo)，絕不應(yīng)該是單純追求提高生產(chǎn)效率，而是要有利于我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。提高勞動(dòng)效率固然重要，但當(dāng)提高效率與可持續(xù)發(fā)展這一目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，效率必須讓位于可持續(xù)發(fā)展這樣一個(gè)更為重要的目標(biāo)。由于我國(guó)目前所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我國(guó)的發(fā)展模式，以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)在世界經(jīng)濟(jì)體系的地位而決定我們國(guó)家在農(nóng)村土地問(wèn)題上所遇到的主要挑戰(zhàn)，是如何保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)穩(wěn)定。而這一政策目標(biāo)，恰恰與追求效率這樣一個(gè)政策目標(biāo)相互矛盾。

　　我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本模式，是以出口加工為主體的外向型經(jīng)濟(jì)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，出口貿(mào)易在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比例越來(lái)越大。出口占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，從1980年的6%，增加到16.1%，2006年我國(guó)出口占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例已增加到38%，外貿(mào)依存度達(dá)70%①。出口貿(mào)易的高速增加，一方面對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了杰出的貢獻(xiàn)，同時(shí)也把我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與世界市場(chǎng)緊密聯(lián)系在一起。這樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和我們?cè)谑澜缃?jīng)濟(jì)中的地位，是我們研究農(nóng)村問(wèn)題的基本出發(fā)點(diǎn)。

　　由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合，世界經(jīng)濟(jì)的周期，會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的影響。而資本主義的生產(chǎn)方式，使得世界經(jīng)濟(jì)周期不可避免。到目前為止世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與變化，并沒(méi)有離開(kāi)擴(kuò)張、停滯、危機(jī)、復(fù)蘇這樣的一個(gè)周期性的規(guī)律。由于我國(guó)所選擇的發(fā)展模式使經(jīng)濟(jì)越來(lái)越依靠世界市場(chǎng)，世界經(jīng)濟(jì)的周期性危機(jī)，會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大影響。而最近美國(guó)發(fā)生的金融海嘯，以及必然接踵而來(lái)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，會(huì)嚴(yán)重打擊我國(guó)沿海地區(qū)以出口加工為主體的企業(yè)。當(dāng)然，受經(jīng)濟(jì)本身的內(nèi)在規(guī)律的制約，我們預(yù)期這次經(jīng)濟(jì)海嘯對(duì)于我國(guó)的影響，要到明年下半年才會(huì)全部顯現(xiàn)出來(lái)②。到那時(shí)候，我們預(yù)期美國(guó)及其他發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)衰退會(huì)導(dǎo)致外貿(mào)訂單減少，并從而導(dǎo)致大批工人失業(yè)。根據(jù)保守的估計(jì)，我們國(guó)家沿海的出口加工以及相關(guān)企業(yè)，目前雇有大約兩億以上的農(nóng)民工，一旦經(jīng)濟(jì)衰退，其中相當(dāng)一部分人會(huì)失業(yè)。

　　而我國(guó)目前的發(fā)展模式，使得國(guó)家不可能在短期內(nèi)建立全民失業(yè)保險(xiǎn)系統(tǒng)。這恰恰是由于東亞發(fā)展模式的內(nèi)在規(guī)律決定的。以出口導(dǎo)向?yàn)榛�礎(chǔ)的東亞模式，其內(nèi)在邏輯是以低工資、低成本來(lái)吸引外國(guó)投資以及海外訂單。這就決定了保持國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力成本低廉是這一發(fā)展模式持續(xù)的必要條件。國(guó)家要依靠這一模式發(fā)展，即使在經(jīng)濟(jì)形式好的時(shí)候，也必須設(shè)法控制勞動(dòng)力價(jià)格上漲。這就決定政府如果希望繼續(xù)依靠這一模式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就不可能在短期內(nèi)在全國(guó)建立有效的失業(yè)保險(xiǎn)系統(tǒng)。這是因?yàn)榻�立這樣的系統(tǒng)，會(huì)大大增加勞動(dòng)力成本，從而會(huì)導(dǎo)致資本出逃，反過(guò)來(lái)又會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。事實(shí)上韓國(guó)軍政府在八十年代就是面臨這樣一個(gè)兩難的局面。如果政府不顧其發(fā)展模式內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)規(guī)律提高勞動(dòng)力成本，就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)外移，經(jīng)濟(jì)衰退，如果不顧工人訴求堅(jiān)持壓低工人工資，就會(huì)引爆工人運(yùn)動(dòng)。對(duì)這一根本矛盾處理不當(dāng)成為最終導(dǎo)致韓軍政府倒臺(tái)的結(jié)構(gòu)性原因。我國(guó)在2008年推出的新合同法要求業(yè)主嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家勞動(dòng)保障的規(guī)定，就已經(jīng)導(dǎo)致相當(dāng)一部分沿海省份的企業(yè)倒閉外移，當(dāng)然他們當(dāng)中會(huì)有不法分子，但也有相當(dāng)一部分企業(yè)則是不得已而為之：因?yàn)樘热羲麄兲岣弋a(chǎn)品價(jià)格，訂單就會(huì)流失。事實(shí)上，我國(guó)的學(xué)術(shù)界大多數(shù)人也認(rèn)識(shí)到在短期內(nèi)建立覆蓋全國(guó)的失業(yè)保障系統(tǒng)是不現(xiàn)實(shí)的。

　　我們?cè)谶@里要提出的問(wèn)題是，一旦我國(guó)經(jīng)濟(jì)受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)周期的影響，產(chǎn)生大規(guī)模的衰退時(shí)，失業(yè)工人怎么辦？國(guó)家有沒(méi)有可能承擔(dān)他們的生活費(fèi)用？如果不行，他們要靠什么來(lái)生活？誰(shuí)來(lái)救濟(jì)他們？如果我們對(duì)于他們放任不管，對(duì)于國(guó)家的穩(wěn)定將意味著什么？

　　目前對(duì)這一矛盾唯一可行的解答是要讓這兩億多離開(kāi)土地的農(nóng)民，在遇到經(jīng)濟(jì)上的風(fēng)吹草動(dòng)的時(shí)候，回到農(nóng)村，回歸土地。盡管這一解決方案并非理想，但至少可以保證失業(yè)的農(nóng)民工有口飯吃，可以在家鄉(xiāng)熬過(guò)困難時(shí)期，等到經(jīng)濟(jì)情況好轉(zhuǎn)時(shí)再外出打工謀求發(fā)展。從這個(gè)意義上講，土地對(duì)于農(nóng)民而言，不僅僅是他們的生產(chǎn)資料，還是他們可以放心外出打工，以改變他們生活質(zhì)量的不可或缺的保障。對(duì)于國(guó)家而言，我們目前的土地制度，為我國(guó)目前的發(fā)展模式，提供了對(duì)我們的社會(huì)穩(wěn)定的必要制度保障。由此而言，維護(hù)現(xiàn)有的土地制度，對(duì)我國(guó)的長(zhǎng)治久安是至關(guān)重要的。而目前的有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)一步流轉(zhuǎn)以利于大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的改革政策，會(huì)打破我國(guó)所特有的農(nóng)村社會(huì)保障體系。我們不否認(rèn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)可以在很大程度上提高勞動(dòng)生產(chǎn)率；
我們也不否認(rèn)，土地承包權(quán)的進(jìn)一步明晰，也會(huì)在相當(dāng)程度上減低基層干部的尋租行為，從而降低干部的貪污腐敗行為，從而緩和干群矛盾。然而，這一政策的最大問(wèn)題，在于一旦實(shí)施，會(huì)逐漸把暫時(shí)離開(kāi)土地的農(nóng)民從土地上永久地驅(qū)趕出去，從而出現(xiàn)中國(guó)歷史上屢見(jiàn)不鮮的土地兼并。在我們國(guó)家的農(nóng)民工，還不可能有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)，以及國(guó)家沒(méi)有能力建立一個(gè)可以覆蓋全體農(nóng)民的社會(huì)保障系統(tǒng)的這樣一個(gè)發(fā)展階段，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，事實(shí)上等于是拔掉現(xiàn)存的社會(huì)安全閥，剝奪農(nóng)民僅有的社會(huì)保障。這一政策也與我國(guó)的發(fā)展模式的內(nèi)在規(guī)律相矛盾。正因?yàn)槿绱�，這樣的“改革”措施應(yīng)該緩行。

　　來(lái)源：華中科技大學(xué)學(xué)報(bào) 2009.1

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