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袁緒程:民辦教育體制改革:問題與建議

發(fā)布時間:2020-06-17 來源: 歷史回眸 點擊:

  

  金融危機引發(fā)全球經(jīng)濟大幅度下滑,暴露出我國經(jīng)濟的結構問題——實物經(jīng)濟尤其是低附加值產(chǎn)業(yè)的過度開發(fā)與某些服務業(yè)發(fā)展嚴重不足的矛盾,通過體制改革推動教育、科技、文化等服務業(yè)的發(fā)展,尤其是民辦教育的發(fā)展應提到戰(zhàn)略高度給予重視。

  

  一、民辦教育存在的體制問題

  

  30年改革開放的重大成果之一,就是重新發(fā)展了民辦教育。按照官方的定義,所謂民辦教育是指非財政性的投資辦學,它包括個人、團體、企業(yè)、事業(yè)等利用非財政資金舉辦教育機構。當初搞民辦教育顯然是舒解財政教育資金不足的權宜之計,今天它已成為我國教育事業(yè)的重要組成部分,并顯示出強大的生命力。

  民辦教育(機構)的興起對中國教育事業(yè)的大發(fā)展功不可沒。一是彌補了被稱為“公辦”教育供給的不足。據(jù)統(tǒng)計,2007年全國各類民辦學校和教育機構約11萬所,在校學生2700萬人。也有學者認為,2005年,學歷和非學歷教育在校學生達3057萬人;
二是民辦教育的興起打破了公辦教育的“大一統(tǒng)”或壟斷局面,為教育的多元化發(fā)展和競爭作出了貢獻;
三是改善教育公平,提高教育效率,擴大教育自由,創(chuàng)新辦學思路和教育方式,推動教育改革,并為中國教育體制改革提供了豐富的經(jīng)驗和教訓;
四是減輕了財政辦學的壓力,促進了教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是,民辦教育(機構)從無到有,是在舊體制向新體制轉(zhuǎn)型或過渡中產(chǎn)生的。它必然帶有過渡時期的“模糊”特征或非驢非馬的體制特征。正由于體制不清、身份不明,民辦教育缺乏長期戰(zhàn)略,很難做大做強,一些中小民辦教育機構甚至陷入種種困局之中。

  1、準入規(guī)則的矛盾和混亂

  準入規(guī)則是指民辦教育者辦學性質(zhì)、條件、資質(zhì)等法規(guī)和政策性的規(guī)定。本文僅討論辦學性質(zhì)的規(guī)則問題。我國恢復非財政投入性質(zhì)的辦學始于上世紀80年代中期,當初稱為利用社會力量辦學。發(fā)展民間力量辦學顯然是英明之舉。但是應當看到,與西方發(fā)達國家由教會和有財產(chǎn)的貴族辦學的非營利性目的不同(非營利性不是不要盈利,而是指不要投資收益),大多數(shù)不太富裕的中國人辦教育則是一種謀生手段或謀利的職業(yè),其中不少人是作為產(chǎn)業(yè)來投資的,追求回報是題中之義。辦學的營利性是顯而易見的。當然,投資辦學以營利為目的也沒有什么不好,就像許多追求價值增殖的市場經(jīng)營者也為社會提供使用價值一樣,民辦教育者在實現(xiàn)營利之時也為社會培養(yǎng)了人才。何況當初一些人是借貸辦教育,不營利又如何還債?問題出在:我國的法律法規(guī)和政策對辦學的性質(zhì)進行了種種限制。例如,《中華人民共和國教育法》第二十五條規(guī)定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其教育機構”。這種脫離實際的法規(guī)顯然使民辦教育者陷入尷尬境地。要么違法提取利潤,要么作假,轉(zhuǎn)移成本,抽逃資金,搞變相營利。更重要的是,由于投資及其收益沒有法律保障,機會主義盛行,民辦教育機構何以做大做強?為了擺脫立法的困境,其后頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法》又允許 “合理回報”,即從辦學剩余并扣除發(fā)展基金后可提取利潤!洞龠M法》及其實施條例雖解決了辦學者投資回報的合法性問題,但卻與上位法的《教育法》中的禁止 “以營利為目的辦學”規(guī)定相矛盾。換句話說,如果禁止民辦教育營利,則不應有什么投資回報之說,如果允許民辦教育營利,不僅有利潤回報,而且應明確投資者的產(chǎn)權。如果歸誰所有的產(chǎn)權不清,按什么方式進行分配不明,就會帶來民辦教育該不該收營業(yè)稅和所得稅?按什么規(guī)則定收稅?該不該給予財政補貼和支持?土地使用是否給予優(yōu)惠?終止后又如何清算等等一系列問題。

  2、監(jiān)管規(guī)則的混亂

  教育準入規(guī)則的不確定性和矛盾必然引起教育監(jiān)管的混亂,因為任何一個事業(yè)或企業(yè)單位,不論其提供的產(chǎn)品是服務類還是非服務類,都涉及出資人和該團體(事業(yè)、企業(yè)、社團)的法律地位,產(chǎn)權、產(chǎn)品的性質(zhì)及社會管理等法律、稅收和行政監(jiān)管問題。如果法律法規(guī)含混,產(chǎn)權管理、工商法人登記管理、稅收管理、教育行政管理等具體的部門規(guī)章就不可能無歧義性,甚至模糊不清,就可能與實際脫節(jié),導致一些民辦學校屢屢發(fā)生產(chǎn)權、稅收、行政等方面的糾紛以及違規(guī)違法和短期行為,如抽逃資金,虛增成本轉(zhuǎn)移利潤,變相亂收費,投入不足,克扣費用,教學質(zhì)量低劣等等。

  

  二、改革的方向

  

  如何解決上述問題?必須從法律和制度層面上進行解決。改革的方向是界定民辦教育的性質(zhì),放開管制,引導和規(guī)范多元資金投向教育領域,形成多元化辦學的發(fā)展格局和分類管理的教育體制。

  1、民辦教育(機構)的性質(zhì)

  民辦教育(機構)的性質(zhì)歷來眾說紛紜、爭論不休。我認為可以從以下幾個層面進行界定:

 。1)機構的性質(zhì)。民辦教育機構屬于什么性質(zhì)?具備什么樣的法律地位,按何種方式進行注冊登記?現(xiàn)有的民辦教育機構一律被定義為“民辦非企業(yè)組織”。比照我國民法通則的四類法人:國家機關法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團法人,“民辦非企業(yè)組織”處于“四不像”地位。在西方發(fā)達國家,“民辦”教育可分為企業(yè)法人和公益性的社團、財團法人兩大類。因此,我們的民辦學校(或機構)是否一定要登記為“民辦非企業(yè)”?換句話說,是否允許舉辦者(出資人)用“企業(yè)”的方式辦學校?我認為可以。我們國家過去有、外國也有過企業(yè)式的“私立”辦學。是按“企業(yè)”還是按“事業(yè)”來辦學,應由舉辦者自由選擇。關鍵在于:能否遵守辦學規(guī)則“按軌道行車”,“按規(guī)則出牌”。如果用“企業(yè)”的方式辦學,就要接受企業(yè)規(guī)則的監(jiān)管,比如照章納稅等等。如果按公益事業(yè)辦學則應當享受財政、土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策。

  (2)產(chǎn)品性質(zhì)。民辦學校是否一定要提供公共產(chǎn)品?我曾經(jīng)多次強調(diào),就其教育本身的技術性質(zhì)而言(如果量化到一個具體的學校),它不具備經(jīng)濟學意義上的公共產(chǎn)品性質(zhì),即不符合薩繆爾森判定公共品的兩基準:非排他性和非競爭性。教育只是一種外部性很強的特殊產(chǎn)品。當財力允許并且教育價值選擇優(yōu)先時,基礎教育才成為人工的公共品。大多數(shù)國家都是在工業(yè)化的起飛階段后才提供基礎教育的“公共品”的。公共產(chǎn)品的標準為是否收費,如果免費即公共產(chǎn)品。但是,應由國家提供免費的基礎教育,而不能強迫私立學校進行免費的基礎教育。因此,民辦教育及其舉辦者可以提供公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的教育,也可提供收費的私人產(chǎn)品的教育,應當允許其自由選擇。當然,國家提供免費的基礎教育,可采取市場的方式,如可采取委托協(xié)議,指標競價,由公辦學校和民辦學校等“供方”采購。也可采取補“需方”的辦法,比如,通過發(fā)教育券給義務教育者擇校入讀等等。免費基礎教育不一定由政府直接包辦和直接生產(chǎn)。

  (3)出資的性質(zhì)。出資的性質(zhì)分為公益性和私益性。所謂公益性指無償資助或贊助他人(社會)的行為,而不是指產(chǎn)品(服務)的社會性(使用價值)。任何產(chǎn)品(服務)都是為社會而“生產(chǎn)”的,都具有使用價值,不能以使用價值的“社會性”來劃分公益性和私益性的界限。那么,民辦教育是否一定要非營利性或公益性?我認為不一定。判定舉辦者(出資人)及其教育機構是否公益性的主要標準為是否屬于營利性質(zhì)。公益性的核心就是非營利性,即出資人不追求投資回報,不要求投資所有權,相當于免費出資,如各種無償?shù)木柚、贊助等等。如果出資人追求非營利性,其辦學機構就表現(xiàn)為公共事業(yè)的性質(zhì)即公益性,在法律上則應享受財團(社團)法人或公共事業(yè)法人地位;
相反,如果追求投資回報和營利性,與通常的企業(yè)沒有什么兩樣,在法律上就應視為企業(yè),其出資的性質(zhì)則是商業(yè)性即私益性的。

  綜上所述,民辦教育的性質(zhì)應由其出資的性質(zhì)決定。出資可以分為兩大類:一是公益性(非營利性),二是私益性(營利性)。民辦學校改制的方向就是要重新劃分兩類不同性質(zhì)的辦學,并按照不同性質(zhì)進行分類管理,既要杜絕“掛羊頭賣狗肉”的假公益性,又要確保出資人的合法的商業(yè)權益。在當前,既要提倡非營利性的公益性質(zhì)的辦學,也要鼓勵營利性辦學,以吸收大量資金辦教育,解決教育供給不足和教育活力(競爭)不夠的問題。

  2、改革的建議

 。1)“修法”“修規(guī)”。從法律上重新界定民辦教育的兩類性質(zhì),允許營利性辦學,允許多元辦學;
修改和完善產(chǎn)權、稅收、財補、行政等一系列的政府法規(guī)和部門規(guī)章。做到“有法可依”“有規(guī)可循”。即能使民辦教育改革具有合法性,又能保護民辦出資人的權益。

  (2)進行民辦教育體制改革試點。在一些條件成熟的地區(qū),開展民辦教育機構的改制、轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)軌試驗。一是制定和頒布民辦教育分類管理的法規(guī)和政策,即公益性(非營利性)和私益性(營利性)教育機構的登記、管理、稅收、財補、土地優(yōu)惠等法規(guī)和政策。二是由民辦教育機構的舉辦者自愿選擇申請改制和轉(zhuǎn)制?煞秩惿暾垼恨D(zhuǎn)為自營性的教育機構;
轉(zhuǎn)為公益性(非自營性)的教育團體;
轉(zhuǎn)為地方國有的,自收自支的事業(yè)單位。不論屬于哪一類別,不論民辦和公辦,都可以接受財政性的委托和招標形式的“政府采購”以及其它財政性資助等等。但要實行“封閉性運行和管理”,不準挪作他用。三是對改制為公益性(非營利性)的辦學者給予獎勵。比如,根據(jù)其貢獻大小,給予一次性物質(zhì)獎勵和精神獎勵。四是對轉(zhuǎn)為營利性的民辦教育機構,要根據(jù)公司法,參照當年“集體企業(yè)”改制的辦法,重新評估、確認和界定國家、學校、個人的有形和無形財產(chǎn),進行教職人員的身份轉(zhuǎn)換或補償以及土地變性的補稅等等,要給予企業(yè)法人地位。

  我們相信,只有通過改制,真正確立民辦教育的不同法人主體地位,民辦教育的舉辦者、投資者和捐助者才可能有長遠的利益預期和戰(zhàn)略謀劃,才可能吸引各類資金,如各種投資基金、各種捐助基金等境內(nèi)外資金大規(guī)模的投向教育事業(yè)和產(chǎn)業(yè),民辦教育大發(fā)展的春天才可能真正到來。

  

 。ㄗ髡哂2009年5月15日在“如何振興中國民辦教育”研討會上的主題發(fā)言)

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