［摘要］本文從社會風險類型學角度，分析了我國社會轉(zhuǎn)型期主要社會風險——體制型風險，聚焦它的內(nèi)涵、成因和表現(xiàn)，最后提出在體制型風險治理路徑選擇上，應建立社會風險行政問責制度，推動體制重建來促進機制更新，從而實現(xiàn)風險的治理；
在體制型風險治理模式，應從“沖擊－回應”模式向“預防—主動”模式轉(zhuǎn)變。

　�。坳P(guān)鍵詞］轉(zhuǎn)型期；
體制型風險；
成因及其治理

　�。刍�金項目］國家社科基金重大項招標項目“建立健全社會預警機制和應急管理體系”（06&ZD025）。

　�。圩髡吆喗椋萃�文瑩，南京大學公共管理學院博士研究生；

　　林閩鋼，南京大學公共管理學院教授，博士生導師，江蘇南京，210093.

　　一、轉(zhuǎn)型期我國體制型風險的提出

　　中國正進入高風險時期，一是中國正處于人均GDP1000-3000美元的社會風險多發(fā)期，2008年我國人均GDP 可達3000美元，人均GDP 從3000美元到5000美元時，則要進入社會風險的高發(fā)期。二是從社會風險的特點來看，在我國社會轉(zhuǎn)型的特定階段出現(xiàn)的社會風險具有“風險共生”[1]現(xiàn)象。還有學者則是從全球化風險角度，提出了中國風險社會的“復合風險”[2]的可能等等。無論是“共生”還是“復合”的風險，都需進一步探討在全球本地化背景下，中國社會風險的主要類型、成因及其治理等等問題。

　　風險有多種形態(tài)和表現(xiàn)形式，從已有的研究來看，可以把它按出現(xiàn)的領(lǐng)域來分，可以分為政治風險、經(jīng)濟風險、社會風險。從來源上分，可以把社會風險劃分為：自然具有的風險、技術(shù)引發(fā)的風險、制度引發(fā)的風險、政策決策造成的風險以及個人造成的風險等。開啟社會風險類型學分析（typological analysis）的是吉登斯（Anthony Giddens ），他從風險來源的角度，區(qū)分現(xiàn)代風險的不確定性為“外部風險”（external risk ）和“被制造出來的風險”（manufacturedrisk）兩大類[3].

　　吉登斯認為，雖然風險社會的風險有多種多樣，諸如有來自外部的自然風險，如地震、洪水、瘟疫等，但風險社會主要是指來自被制造出來的風險，也就是來自人類自己制造的各種風險，與以往外部自然風險占主要地位不同，被制造出來的風險目前已經(jīng)是人類發(fā)展至今所面臨的主要風險[4]，它是由人類知識在有意或無意中創(chuàng)造出來的，是全球化的結(jié)果。例如，核戰(zhàn)爭的可能性、生態(tài)災難、人口爆炸、全球經(jīng)濟的崩潰、投資市場的動蕩等等。

　　因此，在現(xiàn)代意義上的“風險”主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是風險的“人化”，也就是說，隨著人類活動能力的增強，風險主要表現(xiàn)為自然風險轉(zhuǎn)變?yōu)槿藶榈牟淮_定性和未來的可能性；
另一方可以說是風險的“制度化”和“制度化”的風險。隨著近代工業(yè)社會的發(fā)展，在人類活動的主要領(lǐng)域（政治、經(jīng)濟和社會）中，人類都創(chuàng)造了一系列實現(xiàn)自身活動目標的環(huán)境和規(guī)范性框架，在特定社會運行中形成了特定的體制，這也帶來了另外一種風險，即整合失調(diào)、控制失靈的風險，從而使風險的“制度化”轉(zhuǎn)變成“制度化”風險。

　　在吉登斯依據(jù)風險來源劃分風險類別的基礎上，把社會風險類型學分析進一步推進學者當屬迪恩（Mitchell Dean ）和斯特萊登（Piet Strydom），其中斯特萊登以人類的認知程度為標準，把風險分為已知的、疑似的以及假定的。與風險可能出現(xiàn)的領(lǐng)域：生態(tài)、個人、社會、政治、道德，形成二維劃分體系，形成了15個風險類型[5].

　　以上有關(guān)風險理論的研究，對認識中國當前的社會現(xiàn)實有較大的借鑒意義。但是，中國的發(fā)展軌跡是一個典型的后發(fā)國家追趕模式，其發(fā)展的起點是較為落后、封閉的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，而目前仍處于快速的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化過程之中，因此，不能簡單地套用作為后工業(yè)社會分析工具的風險理論來討論中國社會風險。

　　從目前中國正在經(jīng)歷的社會轉(zhuǎn)型過程來看，這其中不僅要完成從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，還要進行計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的制度轉(zhuǎn)軌。在經(jīng)濟目標成為社會運行的支配目標的同時，政治行政系統(tǒng)日益偏離原有的社會管制軌道，更多的是指向市場、服務社會。因此，中國的社會轉(zhuǎn)型從體制的意義上說，是在新舊體制轉(zhuǎn)換的過程中逐步推進的，在這一過程中，社會轉(zhuǎn)型時期不可避免地存在體制整合失調(diào)、控制失靈的現(xiàn)象，并成為引發(fā)諸多社會危機的一個重要原因。

　　為了較為全面地體現(xiàn)中國在轉(zhuǎn)型時期社會風險的主要特征，本文提出“體制型風險”這一概念。所謂體制型風險，就是指在社會轉(zhuǎn)型時期，由于社會治理能力的滯后于社會風險的變化，而產(chǎn)生社會損失的可能性。

　　體制型風險最直接的體現(xiàn)就是面對風險新舊體制或新舊機制的更替所帶來的不一致和不協(xié)調(diào)，更多時候會出現(xiàn)時間上的錯位和滯后，即舊體制或機制被取締或者不再發(fā)生作用了，但新舊體制或機制卻未能及時產(chǎn)生或發(fā)揮應有的作用，在大多數(shù)情況下，體制變遷是在由歷史所確定的特定的制度結(jié)構(gòu)中發(fā)生，并以這個現(xiàn)行的體制為條件的，它不可避免地造成了體制變遷的時序性差異。在這個意義上，套用貝克的話說，體制型風險“成為了政治動員的主要力量”[6]，成為一種造成傳統(tǒng)政治范疇過時的話語體系。

　　三、轉(zhuǎn)型期中國體制型風險的成因和表現(xiàn)

　　體制型風險是隨著社會發(fā)展積累的風險因素和人們對其感知的變化而不斷演變的社會性概念。在人類先后經(jīng)歷了主要關(guān)注自然風險威脅、技術(shù)風險威脅和社會風險威脅之后[7]，進入二十一世紀，體制型風險成為國際社會關(guān)注的主要對象。2003年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在其國際未來計劃中，進行了一項以面臨新型風險威脅的可能性為內(nèi)容的研究，并出版了名為《Emerging SystemicRisks in the 21st Century ：An Agenda for Action 》的報告。該報告在繼續(xù)著眼于傳統(tǒng)風險威脅的基礎上，重點考察了未來數(shù)十年間影響風險領(lǐng)域的諸多趨勢和致因，指出未來社會影響風險的因素，主要來自人口、環(huán)境、技術(shù)和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)四個方面，這些因素改造了傳統(tǒng)風險，卻導致了新型風險，使不同風險的致因之間和同一風險的不同致因之間發(fā)生互動效應，從而給社會造成遠甚于單一風險的綜合性影響。

　　自從2002－2003年我國SASS事件后，導致政治、經(jīng)濟和社會等方面的體制型風險，開始受到人們的廣泛關(guān)注，體制在這里通常指體制制度，是制度形之于外的具體表現(xiàn)和實施形式，是管理經(jīng)濟、政治、文化等社會生活各個方面事務的規(guī)范體系。例如國家領(lǐng)導體制、經(jīng)濟體制、軍事體制、教育體制、科技體制等。制度決定體制內(nèi)容并由體制表現(xiàn)出來，體制的形成和發(fā)展要受制度的制約。一種制度可以通過不同的體制表現(xiàn)出來。例如，社會主義經(jīng)濟制度既可以采取計劃經(jīng)濟體制的做法，也可以采取市場經(jīng)濟體制的做法。機制通常指制度機制，機制通過制度系統(tǒng)內(nèi)部組成要素按照一定方式的相互作用實現(xiàn)其特定的功能。制度機制運行規(guī)則都是人為設定的，具有強烈的社會性。如競爭機制、市場機制、激勵機制等[8].體制型風險在我國社會發(fā)展過程中，表現(xiàn)形式多樣，有如下主要類型：

　�。ㄒ唬�體制真空風險。把體制引入風險研究中，從體制與風險的二維關(guān)系來看，體制真空風險的成因主要是社會對制度的供給不能滿足社會對制度的需求而引起的風險。這種風險在社會轉(zhuǎn)型時期表現(xiàn)得最為突出，因為在社會轉(zhuǎn)型時期，社會快速發(fā)展，對舊制度的拋棄速度很快，而新制度的供給又跟不上。社會就會處于一種無制度支撐的“真空”狀態(tài)，這種狀態(tài)會帶來極大的社會風險。如在中國當前，舊的城鄉(xiāng)二元管理模式已經(jīng)越來越不適合社會的發(fā)展，在這種情況下，沒有新制度支撐的社會“非均衡”狀態(tài)就出現(xiàn)了：“三農(nóng)”問題日益突出，城市治安日益嚴峻，城鄉(xiāng)差距不斷擴大等等問題。所有這些都是由于制度需求與供給的非均衡狀態(tài)而可能必然引發(fā)的社會風險。

　　從發(fā)生機理角度，體制真空風險的成因可以是：其一，舊的體制無法解決新的社會風險；
或其二，確立新的體制無法解決舊的風險。

　　（二）體制變遷風險。在對2002-2003年我國SASS事件回溯中，我們發(fā)現(xiàn)體制和風險之間還不是一一對應的關(guān)系，為了進一步說明體制和風險的關(guān)系，又需要引進體制和機制問題。體制的形成和確立具有即時性的特點；
而機制的形成和確立則有過程性的特點。體制和機制的不一致和矛盾也會造成社會風險的發(fā)生。

　　從發(fā)生機理角度，體制剛性風險的成因主要是：新體制和舊機制不一致的問題。從1984年我國實行體制改革起，就進行了許多體制層面上的改革，如社會保障體制的改革、法律體制的改革、文化體制的改革、醫(yī)療體制的改革、住房體制的改革、教育體制的改革、金融體制的改革等等，2008年春，國務院又推出大部制的改革，在這些體制改革后都不同程度都出現(xiàn)了機制匹配滯后的問題。

　　如在當前，中國經(jīng)濟體制正從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制全面轉(zhuǎn)變時期，中國政治體制正從權(quán)力集中的政治體制向更加公平、正義、民主的政治體制轉(zhuǎn)變。在這種重大變革的歷史時期，傳統(tǒng)的利益分配與協(xié)調(diào)機制被打破，但成熟的、公平合理的利益分配與協(xié)調(diào)機制并沒有迅速形成。新的社會主義市場經(jīng)濟體制與利益分配與協(xié)調(diào)機制形成過程之間的矛盾可以說是當前中國社會許多問題產(chǎn)生的重要原因。又如目前我國自主創(chuàng)新迫切需要解決的問題，一方面是體制問題，一方面是機制問題。過去在計劃經(jīng)濟條件下，沒有知識產(chǎn)權(quán)，企業(yè)缺乏研發(fā)系統(tǒng)，而現(xiàn)在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)成了市場的主體，要形成以企業(yè)為主體的產(chǎn)學研相結(jié)合的自主創(chuàng)新體系，這是有中國特色的體制。而機制問題歸根結(jié)底是尊重人才和保護知識產(chǎn)權(quán)的問題，從小學教育開始，一直到大學教育、研究生教育，都要注重培養(yǎng)學生的創(chuàng)新精神，在學術(shù)上要鼓勵創(chuàng)新，鼓勵不同見解，因此這樣的機制形成需要一定的時間和過程。

　　如果把風險、體制和機制放到管理運行模式來考察，我們可以看到，在風險的沖擊下，我國社會風險管理的運行模型主要表現(xiàn)為：

　　在風險沖擊下，舊的體制和機制無法解決新的社會風險（第一種狀態(tài)）；
在風險沖擊下，體制發(fā)生了變化，但機制變化滯后，形成新的體制無法解決新的社會風險（第二種狀態(tài)）；
在風險沖擊下，體制和機制都發(fā)生了變化，但新的體制和機制可能無法解決新的社會風險（第三種狀態(tài)）。兩個或兩個以上因數(shù)的相互作用導致社會風險進一步加劇，其中一種體制型風險在另一種體制型風險的作用下發(fā)生演化，后者反過來影響前者的變化，從而改變整個態(tài)勢的發(fā)展。（第四種狀態(tài)，可稱體制型風險的耦合），因此，本文把這種在外來風險對體制和機制的作用所引發(fā)的體制和機制變遷的我國社會風險管理的運行模型稱為“沖擊－回應”模式（impact-response model ）。

　　三、轉(zhuǎn)型期我國體制型風險的治理方略

　�。ㄒ唬�體制型風險治理路徑選擇：建立社會風險行政問責制度，推動體制重建來促進機制更新，從而實現(xiàn)風險的治理

　�。�1）要從風險責任的“有組織地不負責任”入手。正如貝克所說，風險一旦出現(xiàn)就會自然而然地產(chǎn)生責任問題，而人們在處理這些風險的過程中總是想法設法回避責任�！懊詫m式的公共機構(gòu)都是這樣安排的，即恰恰是那些必須承擔責任的人可以獲準離職以逃避責任。我認為，這是這種風險判斷中最引人注意的方面之一，即有組織地不負責任。其含義在于，第一次現(xiàn)代化所提出的用以明確責任和分攤費用的一切方法手段，如今在風險全球化的情況將會導致完全相反的結(jié)果，即人們可以向一個又一個主管機構(gòu)求助并要求它們負責，而這些機構(gòu)則會為自己開脫，并說‘我們與此毫無關(guān)系’；
或者說‘我們在這個過程中只是一個次要的參與者’。在這種過程中，是根本無法查明誰該負責的”。[9]

　　在風險社會中，科層制的弱點就充分暴露出來，因為它所面對的風險在來源上是多樣的，在影響上是發(fā)散性的。如果單個組織及其成員只對本組織或部門負責，那么就可能造成風險影響范圍的擴散、影響后果的擴大，出現(xiàn)所謂的“有組織的不負責任”或“組織性無政府”狀態(tài)。

　　違反法定義務而追究行政責任是傳統(tǒng)的責任追究依據(jù)，風險社會則把政府責任從機關(guān)轉(zhuǎn)移到社會，從向上負責轉(zhuǎn)向社會負責從上級的追究轉(zhuǎn)向由上級與社會共同對政府責任的追究。在風險社會里，行政責任追究制發(fā)生了變遷。因此，科層制的單向或縱向責任機制必須被多層次、多維度的復合公共責任所替代。

　�。�2）要從建立社會風險行政問責制度入手。社會風險行政問責是指行政機關(guān)的負責人在所管轄的部門或工作范圍內(nèi)在社會風險出現(xiàn)不履行或不正確履行職責，(點擊此處閱讀下一頁)

　　以致使社會風險擴大化，給社會和行政機關(guān)造成不良影響或后果的行為，進行內(nèi)部監(jiān)督和責任追究的一種制度。行政問責是一種內(nèi)部監(jiān)督程序，一般的啟動程序是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的故意或過失、不正確履行或不履行職務的行為追究責任。行政問責是伴隨著現(xiàn)代責任政府而產(chǎn)生，來源于西方。2002年爆發(fā)“非典”之后逐漸在全國形成的行政問責制正反應了治理發(fā)展的趨勢。建立一套適宜的行政問責機制，將會極大地推動體制和機制的重建。

　�。ǘ�）體制型風險治理模式：從“沖擊－回應”模式向“預防—主動”模式轉(zhuǎn)變

　　國外社會風險治理的主流趨勢是更加注重風險管理的上游機制，即把風險管理的關(guān)口前移到：風險分析、風險評估和風險應對計劃[10]，特別是發(fā)達國家的風險管理在當前的發(fā)展趨勢更越來越注重預防，突出“未雨綢繆，防患未然”的風險治理理念，針對薄弱環(huán)節(jié)采取相應的預防措施，減少社會風險演化成社會危機的可能性，降低風險可能帶來的損失。

　　體制型風險治理一個基本出發(fā)點在于：政府只有在政策、規(guī)劃、資源的管理方面有效地實施了風險的防范與管理，才能有效地預防、疏緩和降低風險所帶來的損失。因此，針對我國體制型風險“沖擊－回應”模式，本文提出要向“預防—主動”模式轉(zhuǎn)變。

　　“預防—主動”核心在于提高政府和社會應對體制型風險的預防和應對的能力�！邦A防—主動”的風險治理模式是指運用系統(tǒng)的方式，確認、分析、評價、處理、監(jiān)控風險的過程。即把風險的管理與政府政策管理、計劃和項目管理、資源的管理有機的整合在一起，并在政府管理的過程中，突出風險的分析和風險的管理，這包括建立風險管理的能動環(huán)境；
確認主要的風險；
分析和評價風險；
確認風險管理的能力和資源；
發(fā)展有效的方法以降低風險；
設計和建立有效的管理進行風險的控制，有以下幾個關(guān)鍵方面：

　�。�1）完善社會安全閥。社會安全閥是一種“預防—主動”的安全設置，完善和建設各種社會安全閥的渠道可以包括如下方面：第一，定期召開各種協(xié)商會議，聽取各個階層的代表對政府重大決策的意見，讓政府可以協(xié)調(diào)各個階層的利益。第二，允許公民在法律程序內(nèi)進行游行、集會、示威活動，表達他們的不滿，維護他們的權(quán)利。第三，輿情調(diào)查機構(gòu)定期進行國情調(diào)查和民情民意調(diào)查，并將信息準確傳遞到管理層。第四，允許傳播媒介進行輿論監(jiān)督，歡迎廣大群眾通過媒體的社會輿論發(fā)表見解和提出批評。第五，開展定期的或不定期的各種形式的領(lǐng)導與群眾的對話活動，溝通管理層與社會基層的信息，把可能引發(fā)社會風險的重點地區(qū)、重點領(lǐng)域、重點行業(yè)搞清楚，把可能引發(fā)社會風險的重點人群搞清楚，把可能引發(fā)社會風險的重點問題搞清楚。第六，做好上訪與信訪工作，開展機關(guān)干部“大接訪”、“大下訪”等活動，通過下到社區(qū)解決問題，化解基層社會的矛盾與沖突，消除各種社會風險的導火索。第七，發(fā)揮社會團體的橋梁作用，發(fā)揮民間組織在調(diào)解社會矛盾與沖突中的作用。安全閥制度一方面通過阻止其它方面可能的沖突或通過減輕其破壞性的影響，而有助于維護社會穩(wěn)定；
另一方面社會安全閥顯露社會風險的信號，為社會風險預警提供幫助。

　�。�2）做好社會風險預警。社會風險的爆發(fā)，往往是突然的，但它的發(fā)生和發(fā)展都會有一個過程。通過社會風險的監(jiān)測機制和報警機制，使社會能做好應對的可能，在一定意義上，能減少社會的損失。第一，需要建立一套社會風險預警指標體系。通過這套指標系統(tǒng)，可以全面監(jiān)測社會風險警源、評價警情程度、預警社會危害。第二，建立社會風險信息管理系統(tǒng)。圍繞社會風險預警指標體系的內(nèi)容，開展社會調(diào)查，廣泛收集相關(guān)數(shù)據(jù)。建立依靠計算機輔助管理的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，完成數(shù)據(jù)的錄入、分類、匯總、儲存、更新及數(shù)據(jù)計算工作。第三，進行社會風險預警的專家評估。在充分掌握信息的基礎上，需要專家對社會風險進行評估，確定警情和警限。

　�。�3）注重防范社會風險能力建設。在全球化的背景下，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)都發(fā)生了很大變化，特別是全球化下人們所面臨的風險將會愈來愈大且多樣，而且更重要的是，體制型風險會以各種風險相疊加，以各種形式表現(xiàn)出來。正是在這種背景下，防范社會風險能力建設不僅僅是關(guān)注對個人提供物品或服務，而是關(guān)注社區(qū)和社會以及更廣闊的社會進步和社會結(jié)構(gòu)，所以，防范社會風險能力建設重點也不再是關(guān)于緩和個體需求或?qū)で蠹�體利益。相反，它是關(guān)于風險的防范和風險管理責任的配置。

　　第一，建構(gòu)共責風險治理機制�，F(xiàn)今人們已不再生活在兩極世界里，國家沒有了（傳統(tǒng)安全意義上的）敵人，卻不得不面對各種各樣的風險。體制型風險已經(jīng)超出了工業(yè)社會的控制力，風險也因此成為進行政治和社會動員的最強符號，因此，應該在政府、企業(yè)、社區(qū)、非營利組織之間構(gòu)筑起共同治理風險的網(wǎng)絡聯(lián)系和信任關(guān)系，充分動員一切社會力量，共同應對未來可能發(fā)生的風險�，F(xiàn)代社會，政府、市場和市民社會（或社群）之間應該保持某種平衡，全社會都應參與到對風險的界定、討論和決策中，而參與的擴大和深入使公眾了解可行的方案。

　　第二，要加強政府的適應性。體制型風險的空間擴張性和時間延展性，使得這類風險的應對必須從時時處處入手，避免風險的擴散，由可能性風險轉(zhuǎn)化成后果嚴重的風險。政府的適應性的目標是就地及時解決問題，政府首先要明確自己的職能范圍，在社會事務管理上重新界定目標函數(shù)，重視應對政策的積極性和預防性，針對可能出現(xiàn)的社會風險采取靈活的治理，使政府精力更多地用在防患于未然。

　　第三，發(fā)揮政府在治理體系中的領(lǐng)航作用。在社會轉(zhuǎn)型期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的矛盾和問題可能更復雜、更突出，經(jīng)濟成分、利益主體、組織形式、分配方式、價值取向等日趨多元化。多元化本身可能使社會充滿了生機和活力，也可能使社會充滿了風險。而我國社會從某種程度上來說正處于一個高風險時期，教育、衛(wèi)生、就業(yè)、分配、社會保障、社會管理等方面存在的各種問題和矛盾成為不和諧的主要因素。如何將多元力量整合凝聚起來抵御社會風險，一個關(guān)鍵的因素就是強有力的政府。沒有政府的主導，沒有一個獲得社會認同的統(tǒng)一力量，難以實現(xiàn)社會的和諧。同樣，抵御社會風險是一個系統(tǒng)工程，需要政府、市場、公民等都在其中發(fā)揮作用。但是，只有政府才能通過公共政策對全社會進行有效的利益協(xié)調(diào)，使各利益主體各盡其能、各享其成、各得其所。

　　　�。蹍⒖嘉墨I］

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　　　　[4]吉登斯。失控的世界[M].南昌：江西人民出版社，2001.22；
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　　來源：《社會科學研究》2009年第5期

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