[摘要]中國政府體制改革絕對不是一個單純的行政改革問題，無論是從中國政府體制改革的籌劃上講，還是從中國政府體制改革的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)看，抑或是從中國政府體制改革的舉措上分析，當(dāng)前中國政府體制改革都確確實實地是一個政治問題。就此而言，有必要翻轉(zhuǎn)原來從行政到政治的被動取向，轉(zhuǎn)向從政治到行政的主動改革取向。因為只有解決了制約改革成效的權(quán)力來源合法性問題，才能為一切權(quán)力運用困難的解決提供最為可靠的基本制度保障，從而為真正進入現(xiàn)代的中國改革提供當(dāng)下最為急缺的理論支持。

　　[關(guān)鍵詞]政府體制改革；
政治體制；
政治空間；
權(quán)力分割制衡；
政治博弈

　　在中國政治學(xué)和行政學(xué)界存在著一個普遍的誤讀是，中國政府體制改革是單純的行政改革問題，其實，中國政府體制改革絕對不是一個單純的行政改革問題。無論是從中國政府體制改革的籌劃上講，還是從中國政府體制改革的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)看，抑或是從中國政府體制改革的舉措上分析，當(dāng)前中國政府體制改革都確確實實地是一個政治問題。將中國政府體制改革坐實在政治體制改革的基點上，我們才足以分析中國政府體制改革的關(guān)鍵問題，并透析其中的政治癥結(jié)，從而為中國政府體制改革尋找到突破口。并且以政府體制的改革帶動政治體制的改革，進而為日益顯得滯脹的中國改革開放提供新的動力源，驅(qū)使中國改革繼續(xù)向縱深發(fā)展，最終使中國真正進入一個現(xiàn)代化國家的行列。

　　一、作為政治問題的中國政府體制改革

　　可以將分析中國政府體制改革的思路，區(qū)分為兩種：一是將中國政府體制改革作為單純的行政問題的思路。另一則是將中國政府體制改革作為政治體制改革的問題來處理。前者是一個“治道”優(yōu)化的問題，后者是一個“政道”安頓的問題。只有將政道問題與治道問題作為理論問題聯(lián)系起來思考、作為實踐問題聯(lián)系起來處理，才能將政治決策與行政執(zhí)行的問題關(guān)聯(lián)地處理好，不至于截然割裂政治與行政問題。這正是古德諾政治與行政關(guān)系論述真正具有啟示的地方。

　　人們之所以將中國政府體制改革進行單純行政化的處理，是因為這樣做有幾個有利的方面。一方面，這種處理回避了在中國目前政治狀況中難以處理的政治難題。對于目前中國來講，難以處理的政治問題既體現(xiàn)為政黨意識形態(tài)與社會運行狀況的直接對峙，又體現(xiàn)為國家權(quán)力的合法性重建與社會權(quán)利訴求的正面沖突，還體現(xiàn)為國家的倫理資源虧空與社會普遍的怨恨情緒集結(jié)相形而在。因此，提供給人們不談?wù)撨@些問題前提條件下的理論興奮點，就是國家與社會各方不謀而合的事情。另一方面，單純的行政視野中的中國政府體制改革，可以在簡單得多的技術(shù)范圍內(nèi)來談?wù)�。這是當(dāng)今中國理論界和官方談?wù)撝袊�政府體制改革的共同選擇。人們總是在諸如決策體制、行政程序、危機管理、政策制定、行政績效這些問題上闡釋中國政府體制存在的、需要改進的問題，而不是將這些問題得以解決的政治體制前提作為深入剖析問題的必須。舍棄政治前提談?wù)撜�策弊病，舍棄政治體制闕失討論行政過程問題，就此成為人們不約而同的方法取向。再一方面，把人們討論中國政府體制改革的思路約束在單純行政范圍內(nèi)，可以將人們約束在一個承諾現(xiàn)行政治體制正當(dāng)化的討論范圍內(nèi)，不至于因為討論中國政府體制改革而引導(dǎo)出現(xiàn)行體制內(nèi)無法消化的政治問題。毋庸太多考慮，人們就會發(fā)現(xiàn)，回避政治問題談?wù)撝袊�政府體制改革是從容談?wù)撝袊�政府體制改革的潛規(guī)則。于是，以維持某種不可挑戰(zhàn)的既定規(guī)則為條件談?wù)撝袊�政府體制改革， 就是一個不得不遵循的理論路徑。

　　因此，我們不得不從政治主導(dǎo)行政的視角重新審視中國政府體制改革問題。作為政治問題的中國政府體制改革，不僅需要我們在政治的視角觀察政府問題，還需要我們在政治的結(jié)構(gòu)要素上具體分析中國政府體制改革問題。從政治的角度觀察中國政府體制問題，意味著我們必須從政治體如何提供行政體以存在理由和運行機制的角度分析行政體制的問題；
從政治的結(jié)構(gòu)要素上分析中國政府體制改革問題，意味著我們必須清楚中國政府體制改革的諸政治要素對于行政體制改革的具體作用與實際影響。

　　二、意識形態(tài)問題

　　中國政府體制改革的最大、最難以逾越的政治問題是意識形態(tài)的問題。一個與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相伴隨的政府體制，必定是一個民主政治體制。但是，中國的政黨—國家意識形態(tài)與市場經(jīng)濟和民主政治處于一種顯在的緊張關(guān)系狀態(tài)。出現(xiàn)這樣的情形，是因為中國處在一個革命意識形態(tài)與建設(shè)意識形態(tài)的交錯關(guān)系結(jié)構(gòu)之中。

　　作為革命意識形態(tài)，馬克思主義對于中國革命的引導(dǎo)作用已經(jīng)被歷史所證明，這是無須辯論的問題。自上個世紀(jì)初期發(fā)源于西方的各種意識形態(tài)進入中國以來，馬克思主義終于戰(zhàn)勝其他意識形態(tài)成為主導(dǎo)中國的主流意識形態(tài)，這中間具有歷史的合理性。馬克思主義既解釋世界、更改造世界的理論結(jié)構(gòu)，在各種關(guān)于現(xiàn)代性的理論建構(gòu)中是最震撼人心，也最具有政治煽動力的宏大敘事。它在中國革命的艱難進程中獲得與中國社會實際相契合的廣闊空間，完全是那一段中國歷史所注定的。[1]

　　1978年啟動的中國改革開放進程，呈現(xiàn)出逐漸與革命意識形態(tài)疏離的趨勢。從這種疏離的理論與實踐狀態(tài)來看，曾經(jīng)為中國革命提供理論支持的革命意識形態(tài)與現(xiàn)實中的中國現(xiàn)代化進程需要的建設(shè)意識形態(tài)之間的距離，不是越來越小，而是越來越大。這種逐漸增大的距離顯現(xiàn)出兩種意識形態(tài)的復(fù)雜交錯關(guān)系和正面沖突狀態(tài)。一方面，政黨—國家意識形態(tài)的理論結(jié)構(gòu)試圖在原來的狀態(tài)上自我維持。但這種經(jīng)常以“堅持馬克思主義”為名的維護革命意識形態(tài)的努力，都走向了極端保守的馬克思主義原教旨主義一端，甚至經(jīng)常構(gòu)成執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨自身的政治障礙。鄧小平一再地強調(diào)重在反左就是對于這種意識形態(tài)努力的反擊。[2] ( P203)作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨逐漸發(fā)現(xiàn)，革命的意識形態(tài)邏輯與執(zhí)政的意識形態(tài)邏輯具有難以協(xié)調(diào)的對峙性。論證其一致，使得執(zhí)政黨無法更為有效地聚集改革的思想資源；
論證其對立，又無法為其執(zhí)政的合法性提供依據(jù)。近30年來中國意識形態(tài)的左右搖擺，顯現(xiàn)出國家意識形態(tài)的資源短缺。最終，不得不在國家核心價值的名義下探討超越于革命意識形態(tài)的國家價值理念。另一方面，國家的政治實踐與行政舉措則力求在回避意識形態(tài)問題的前提條件下展開，但革命意識形態(tài)的回流始終與改革開放相伴隨。因此，革命意識形態(tài)與改革開放的糾纏，逐漸凸顯為要么質(zhì)疑改革開放的正當(dāng)性并向左傾傳統(tǒng)回歸，要么為改革開放正當(dāng)性辯護而申述憲政民主主張的對立性思想局面。在1983年的反對精神污染事件中，人們就遭遇了意識形態(tài)對于改革思維的打擊。1986—1989年前后反對資產(chǎn)階級自由化的運動， 2004—2006年關(guān)于改革開放的第三次重大爭論，也都顯現(xiàn)出日益加強的革命意識形態(tài)對于建設(shè)意識形態(tài)的扼制力量。同時，由于革命意識形態(tài)與改革開放舉措失誤的對應(yīng)性呈現(xiàn)，甚至使人們感覺跛腳的改革開放不如革命意識形態(tài)維持的軍事化統(tǒng)治來得合理。20世紀(jì)90年代后期到21世紀(jì)初期的失敗了的產(chǎn)權(quán)改革，就更是在郎咸平那樣的以執(zhí)政黨意識形態(tài)攻擊執(zhí)政黨改革舉措的批評聲中草草收場，使得中國政府再也無法維持此前刻意回避意識形態(tài)問題而“摸著石頭過河”的改革模式。執(zhí)政黨首腦和中央政府領(lǐng)導(dǎo)不得不出來澄清改革意識形態(tài)立場，鮮明地體現(xiàn)出不談意識形態(tài)重建而致力改革開放的困窘處境。

　　從現(xiàn)實體認(rèn)上看，馬克思主義及其延伸形態(tài)與中國當(dāng)代經(jīng)濟社會發(fā)展的正面沖突呈現(xiàn)為兩種狀態(tài)：一是原教旨主義的馬克思主義與新左派的馬克思主義嚴(yán)厲批評中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的政府長期以來的改革，這極為典型地反映了政黨—國家意識形態(tài)與中國政府改革處于悖反處境的尷尬局面。另一方面，后革命情形中馬克思主義的重新建構(gòu)處于一種缺失狀態(tài)，這使得馬克思主義執(zhí)政黨缺乏足夠的理論支持。這是一種社會主義國家普遍的國家意識形態(tài)理論貧乏癥。究竟如何有效地建立支持社會主義建設(shè)的馬克思主義，是一切聲稱馬克思主義者的理論家所必須完成而又尚未完成的工作。機會主義與功利主義的“理論”建構(gòu)，絕對不能承擔(dān)支持執(zhí)政的馬克思主義政黨的政府行為，因為它們既不能為其提供正當(dāng)化的理由，也不能為其提供連續(xù)性的政策進路。這是中國的改革之所以邁進在實用主義的軌道而疏離、貶低理論的不得已的進路。

　　三、國家權(quán)力的分割制衡

　　中國的國家權(quán)力體系本身也難以支持改革開放的政治需要。一方面，黨政不分的國家體系本身就是一個扭曲的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。另一方面，國家權(quán)力體系的軟化就更是注定了這一權(quán)力結(jié)構(gòu)運行的乏力處境。從表面上看，一個未能有效分割的國家權(quán)力體系似乎是足夠強大的體系，但是，這樣的國家權(quán)力體系在運行中必然遭遇分權(quán)不清、職責(zé)混亂的權(quán)力軟化問題。從國家結(jié)構(gòu)上分析，中國政府必須服從行政化的政黨意志，因此主導(dǎo)國家日常權(quán)力結(jié)構(gòu)運行的行政權(quán)事實上僅僅是第二層次的權(quán)力，它在權(quán)力的運用方面淪落為行政化的政黨的執(zhí)行權(quán)力。從國家三種權(quán)力分化不清晰的角度觀察，立法、行政與司法的職責(zé)被同一于“為人民服務(wù)”的抽象原則，而為人民服務(wù)的抽象原則必然將具體的公民服務(wù)需求隱匿起來，實際上就此注定為人民服務(wù)是一種不可能實現(xiàn)的道德姿態(tài)。因此國家對于公民的意義難以顯現(xiàn)出來。

　　從現(xiàn)代國家運行的歷史過程來觀察，分權(quán)制衡體系是國家權(quán)力得以有效控制并有效運作的前提。因此，限制國家權(quán)力就成為國家近代轉(zhuǎn)型時期的最為重大的主題。當(dāng)約翰·洛克與孟德斯鳩等思想家設(shè)計出三權(quán)分立制衡的政體，使得國家的權(quán)力再也不能夠壟斷性地占有權(quán)力資源，而分化為三種既更為專門、也更為精細(xì)的權(quán)力形態(tài)，并使得立法秉承民主的原則、行政遵照效率的準(zhǔn)則、司法謹(jǐn)守公平的信條，國家權(quán)力受到成功制約的現(xiàn)實才降臨人類社會。

　　在近30年的改革開放進程中，分權(quán)制衡長期被視為資產(chǎn)階級自由化思潮受到絕對排斥，直到執(zhí)政者自己終于發(fā)現(xiàn)不受控制的權(quán)力已經(jīng)不符合執(zhí)政者自身的長期利益的時候，分權(quán)制衡的政治理念才正式進入中國高層掌權(quán)者的視野，它的不可替代的政治價值也才獲得承認(rèn)。但是分權(quán)制衡的政治理念的正當(dāng)性被認(rèn)可，并不意味著分權(quán)制衡的政治結(jié)構(gòu)我們就輕而易舉地建立了起來。在今天中國的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，處于國家權(quán)力體系中的立法權(quán)軟化早已引起人們的關(guān)注。國家立法權(quán)之所以軟化，一方面與黨化立法有密切關(guān)系，另一方面則與國家立法權(quán)力的機構(gòu)組成、運行過程與效用評價緊密相關(guān)。中國的國家立法機關(guān)，事實上還不是獨立的權(quán)力機構(gòu)，它的機構(gòu)設(shè)置具有明顯的政治依附性。人大對于國家機構(gòu)人員的任用權(quán)也往往是形式性的，因此它無法限制國家機構(gòu)權(quán)力的運作。人大自身的領(lǐng)導(dǎo)成員不少是退居二線的前行政官員，他們的政治處境、為官心態(tài)和下降的行政能力都不足以保證人大權(quán)力之作為國家權(quán)力的權(quán)威性。[3] 人大長期被人們視為“橡皮圖章”就形象地顯示出這個軟化了的國家權(quán)力之不足以為中國政府體制提供可靠法律保障的狀態(tài)。

　　同時，中國國家權(quán)力體系中行政權(quán)力的虛大一直是國家權(quán)力體系的軟肋。從表面看上去，這個行政權(quán)是最為巨大的權(quán)力體系，全能政府的定位也為行政權(quán)的獨大提供了基本理念支持。但是，行政權(quán)力其實缺乏可靠的權(quán)力支撐，因為在某種意義上，中國的行政權(quán)力既缺乏分權(quán)制衡基礎(chǔ)上的相對獨立的行政權(quán)領(lǐng)域，也缺乏明確劃分三種權(quán)力界限的行政權(quán)運行程序，更缺乏鑒定行政績效的中立機構(gòu)和評價指標(biāo)。表面上全能的政府其實在運行中常常處于無能的狀態(tài)。至于司法權(quán)，在中國國家權(quán)力體系中則帶有明顯的依附性。在中國司法權(quán)既不能限定立法權(quán)，也不能制約行政權(quán)，它只能在一般的刑事和民事司法糾紛上面發(fā)揮極為有限的作用。在三種權(quán)力缺乏有效分化的情況下，國家權(quán)力體系三者之間制衡機制的缺席就是順理成章的事情了。

　　四、政黨制度

　　中國政府體制改革的受限，還不僅是三種規(guī)范的現(xiàn)代國家權(quán)力形態(tài)的分割制衡問題，而且是一個國家體制自身的問題。中國的權(quán)力體系與成熟的民族—國家的權(quán)力體系不同，中國的國家形態(tài)不是可以在現(xiàn)代政治—行政學(xué)規(guī)范視角看待的民族—國家， 而是其轉(zhuǎn)變形態(tài)政黨—國家。政黨—國家之不同于民族—國家的最大特點就是它受一個政黨全方位的支配。

　　中國現(xiàn)代的政黨定位不同于發(fā)達國家。發(fā)達國家是在國家健康運行的前提條件下建立政黨組織并展開黨際競爭的，因此，按照規(guī)范的政黨定義，政黨就是政府和社會的中介組織，政黨是為了贏得治理國家的權(quán)力而組織起來的代表機構(gòu)和表達工具。[4]

　　但是在中國，政黨的性質(zhì)與此有重大的、結(jié)構(gòu)性的差異。(點擊此處閱讀下一頁)

　　立黨建國、以黨治國、黨政一體是理解中國政黨制度的三個關(guān)鍵點。由于中國從帝國形態(tài)的傳統(tǒng)國家演變?yōu)槊褡濉獓�家的現(xiàn)代國家形態(tài)非常晚近，因此，在西方發(fā)達國家完成自身的國家建構(gòu)任務(wù)之后的東向揮進過程中，落后的古典中國僅僅只有極少數(shù)人認(rèn)識到國家形態(tài)正在經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性變化。他們因此而組織起來，先于現(xiàn)代國家成立了政黨組織。這樣的政黨組織僅僅是為了建立國家，而不是在一個現(xiàn)存的國家內(nèi)部爭奪治理權(quán)力。孫中山的立黨建國思想就是這樣形成的。建立政黨之后，政黨的唯一宗旨就是建立其與政黨理念一致的國家。因此，當(dāng)這個國家建立起來之后，國家也就勢所必然地成為政黨的國家，而不是民族的國家。主宰中國20世紀(jì)上半葉命運的中國國民黨是這樣看待政黨功能的，主宰中國20世紀(jì)下半葉命運的中國共產(chǎn)黨同樣是這樣看待政黨使命的。這就逐漸促成了中國執(zhí)政黨的全能政黨性質(zhì)。

　　全能政黨具有它的獨特結(jié)構(gòu)。一方面，在意識形態(tài)上具有獨占性。另一方面，全能政黨具有天然的行政化傾向。再一方面，政黨生態(tài)就此處于非現(xiàn)代的狀況之中。政黨對于國家的全面滲透和強力介入，既表現(xiàn)為國家基本法律對政黨權(quán)力的超越性規(guī)定，也表現(xiàn)為政黨對于行政決策的全面替代，還表現(xiàn)為政黨對于國家資源的全面控制，對于國家精神生活的全面支配。但這造成政府體制空間的逼仄，并從根本上限定了政府改革。

　　中國共產(chǎn)黨至今還定位于特點鮮明的革命黨，它的性質(zhì)注定它不能接受西方式執(zhí)政黨的政黨定位，也相應(yīng)注定了它不可能落定在派出政黨代表執(zhí)行性地行使政府權(quán)力的位置上面，因為這對于一個全能政黨是具有瓦解效應(yīng)的。革命黨是全能黨，它必須掌控一切國家資源，而西方執(zhí)政黨是功能黨，它僅僅在爭奪到政府權(quán)力資源后才能影響或制約國家命運，它必須與其他政黨甚至社會組織分享國家權(quán)力。只有執(zhí)政黨的而不是革命黨的政黨定位成為中國共產(chǎn)黨的政黨定位之后，中國政黨制度才具有支持中國政府體制改革的功能。換言之，中國共產(chǎn)黨自身的有效改革決定了中國政府體制改革的前途與命運。[5]中國共產(chǎn)黨自身的改革已經(jīng)開始啟動，從基層黨代會代表的直接選舉，到基層黨委書記的競爭性選舉，再到對政黨理念的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的探討，在顯示出一個轉(zhuǎn)變中的政黨對于轉(zhuǎn)變中的政府具有的順應(yīng)關(guān)系。

　　五、政府權(quán)限

　　落實到中國政府體制改革的直接載體——中國各級政府來看，中國政府體制改革其實也并沒有多大的政治空間。政府作為行政權(quán)的實際操控者，其自身的權(quán)力來源問題、權(quán)力分割問題、權(quán)力的無縫隙運轉(zhuǎn)問題等等，都還沒有得到解決。這就注定了中國政府體制改革問題得不到強有力的推進。

　　現(xiàn)代行政權(quán)的安頓基點，構(gòu)成為政府體制改革的起點。長期以來，我們簡單地將政府作為“人民的政府”看待，這一定位，也許從道德的視角看待問題并沒有什么錯誤，但是從政府實際掌控權(quán)力的角度看待政府，問題就出現(xiàn)了。

　　中國各級政府機構(gòu)，本質(zhì)上與其他現(xiàn)代國家的各級政府沒有任何區(qū)別，但人們對于政府部門的特性認(rèn)識上，還普遍徘徊在政府本質(zhì)上的公共性境地中，普遍認(rèn)同政府機構(gòu)與公共行政人員的道德化定位。這是一個扭曲了的現(xiàn)代政治認(rèn)知，那就是盧梭關(guān)于現(xiàn)代國家本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是公民發(fā)自內(nèi)心加以愛護的政治共同體，而不是自由人的聯(lián)合體。在這種政府理念中，人們自然放松了對于政府自利的警惕性，放松了對于公共行政人員的監(jiān)督。其實，政治理性告訴人們，政府部門以及公共行政人員并不是完全沒有私利、一心為著公共利益的超然存在。組織的存在邏輯與職業(yè)人員的生存邏輯，共同將它們推進到一個必須為自己的存在理由尋找支持的地步，因此，建立在清楚認(rèn)識政府部門與公共行政人員自私的基點之上的政府體制安排與公共行政人員從業(yè)規(guī)則，對于它們履行分工責(zé)任才具有保障。我們在對今天的中國政府的觀察中，會逐漸認(rèn)同后者的政治規(guī)定。發(fā)生在中國各級政府的自利行為，已經(jīng)足以警示人們對政府的自私自利懷抱高度的警惕性。以往人們單純可愛地認(rèn)為，地方政府在“山高皇帝遠(yuǎn)”的情況下容易陷入自私自利的境地，滑向公權(quán)私用謀取私利的危險地步。從鐵本案件我們印證了這一看法，也從民意調(diào)查中民眾普遍信任中央政府而不信任地方政府的結(jié)果上強化了這一看法。但中央政府是不是就是可靠的呢？ 事實證明并非如此。近期國家審計署對于中央政府的主要部門，包括對國家發(fā)改委、國資委、財政部、外交部、教育部等等部門的審計，發(fā)現(xiàn)均存在嚴(yán)重違反預(yù)算的行為。這種行為的存在表明中央政府部門也都在為自身的部門利益進行規(guī)則外操作�！疤兹∝斦�資金、挪用財政資金、轉(zhuǎn)移資金、國有資產(chǎn)流失、違規(guī)收費、超標(biāo)準(zhǔn)收費建設(shè)辦公樓等，是這些部門單位在預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支中存在的共性問題。[6]由此可見，必須以限定政府行政權(quán)為前提來設(shè)計政府體制，才足以從根本上保證各級公權(quán)公用。而這恰恰是一個政治問題，絕對不是一個單純的行政改革問題。

　　同時，中國政府體制改革的政府間關(guān)系籌劃也已經(jīng)成為關(guān)鍵的問題。中央與地方政府之間的關(guān)系，地方政府與地方政府之間的關(guān)系，并不是一個簡單的行政權(quán)限的技術(shù)劃分問題，而是一個建構(gòu)國家的行政權(quán)合理地劃分的政治問題。這里的問題包含兩個相互聯(lián)系的方面。一方面是中央政府與地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分，另一方面是中央與地方政府組織機構(gòu)之間的關(guān)系。就前一方面講，中央政府與地方政府權(quán)限的劃分是一個政體選擇的問題。一個地域廣袤、發(fā)展極為不平衡的大國，究竟是采取單一制還是聯(lián)邦制，這是一個政治選擇而不是一個行政分權(quán)問題。對于長期實行單一制的中國來說，當(dāng)然對于中央政府居高臨下地控制地方政府的行政套路非常熟絡(luò)，但是這種控制僅僅與簡單的農(nóng)業(yè)社會為條件。在復(fù)雜的工業(yè)社會，發(fā)達的社會分工與合作體系本身就是政府行政權(quán)力難以駕御的對象，而且地方差異不是一個毋庸考慮的簡單控制問題而是一個復(fù)雜的差別性政策決策問題。

　　對于今天的中國政府體制改革而言，還有一個嚴(yán)重的政治問題需要在籌劃政府體制改革中加以克制，那就是國家利益部門化、部門利益掠奪化、利益掠奪公開化造成的政府權(quán)威流失。這不是一個單純的道德號召和黨性教育就可以解決的問題，而是深層政治問題在部門和個人利益問題上的投射。在政府部門掠奪性地爭取自身利益的情況下，人們內(nèi)心對政府的信任感降低，政府就喪失了獲得社會支持和信任的基礎(chǔ)。因此，將政府控制的問題作為一個重要的政治問題對待，而不是簡單地作為一個行政問題對待，對于約束政府的掠奪性行為具有決定性意義。

　　六、政治博弈

　　中國政府體制的有效改革，必須在承諾納入這一改革范圍的諸因素可以進行合法的政治博弈的前提條件下才能有效地開展起來。今天中國政府體制的改革以及各級政府機構(gòu)運作，并不是沒有政治博弈，而是這種政治博弈是在臺底展開的，而不是公開進行的。一旦政府間的政治博弈公開了，則經(jīng)常顯示的是博弈失敗一方完全無法與勝利一方進行抗衡而徹底敗退的情形。因為這種博弈的決勝方式是中央權(quán)力的絕對權(quán)威性決無懸念地制勝地方權(quán)力，或者是下級權(quán)力絕對受到上級權(quán)力的主宰。這實質(zhì)上是一種單向的控制，而不是一種雙向的博弈。合法而健全的政治博弈，對于規(guī)范的現(xiàn)代國家來說，具有十分重要的價值。這一價值體現(xiàn)為進行政治博弈各方在政治權(quán)利上的平等，從而能夠最大程度地避免決策失誤，避免造成公開政治博弈被私下政治交易取代的可怕政治局面。再一方面，這一價值還體現(xiàn)為參與博弈的各方尋求制度創(chuàng)新，從而有效推進政府改革。

　　進行政府體制的改革，政治博弈是必不可少的。因此，簡單刻畫一下中國政府體制改革的政治博弈形式不無意義。圍繞中國政府體制改革展開的政治博弈，至少具有五種博弈結(jié)構(gòu)。

　　一是執(zhí)政黨與政府的政治博弈。在執(zhí)政黨的行政化取向沒有發(fā)生重大改變的情況下，政府部門的行政權(quán)實際上必須在政黨那里獲得，這使得執(zhí)政黨的機構(gòu)事實上發(fā)揮了政治決策的功用，而行政機構(gòu)成了執(zhí)政黨政治決策的執(zhí)行者。近年在各種行政執(zhí)行過程出現(xiàn)了行政責(zé)任的情況下，幾乎是決策者出來組織治理，而執(zhí)行者受到行政處分。這種責(zé)任歸咎模式導(dǎo)致黨權(quán)與行政權(quán)之間的糾紛。這種糾紛雖然不是公開的，但當(dāng)事者內(nèi)心對于糾紛的認(rèn)知勢必引發(fā)兩者之間的政治博弈，有必要將這種政治博弈擺上臺面，使之理性化。

　　二是國家權(quán)力與政府權(quán)力的博弈。人民代表大會及其常務(wù)委員會與各級執(zhí)政黨黨委之間，在政黨意志如何轉(zhuǎn)化為國家意志的問題上存在著兩個機構(gòu)、兩種選擇、兩種取向、兩種評價的可能，因此他們之間存在著政治博弈關(guān)系。國家權(quán)力機關(guān)對于政黨機關(guān)提出的規(guī)劃、方案的建議案，雖然不具有否定的權(quán)力，但以審議的名義擱置建議，是兩者之間展開政治博弈的客觀導(dǎo)因。當(dāng)國家權(quán)力機關(guān)將政黨意志成功地轉(zhuǎn)換為國家意志之后，就有一個政府機構(gòu)如何有效執(zhí)行的問題，于是，國家權(quán)力與政府權(quán)力之間就有了展開政治博弈的空間。從以往國家權(quán)力機構(gòu)對于一府兩院監(jiān)督的效用低下狀態(tài)來看，國家權(quán)力并不能直接有效地約束政府權(quán)力，這反證了權(quán)力機關(guān)與政府權(quán)力機關(guān)之間進行合法博弈的必要性與重要性。只有在政治決策機關(guān)與組織執(zhí)行機關(guān)之間達成理性博弈結(jié)果的基礎(chǔ)上，國家權(quán)力機關(guān)做出的政治決策才可能得到很好的行政執(zhí)行。

　　三是政府機構(gòu)之間的政治博弈。這種博弈以兩種形式出現(xiàn)，一是不同政府層級之間的博弈，二是同級政府機構(gòu)之間的博弈。前者在中央政府與地方政府之間“貓捉老鼠”的游戲中得到印證。而目前看來以中央的取勝顯現(xiàn)出階段性的博弈結(jié)果，公眾對于政府信任的調(diào)查顯示人們更傾向于信任中央政府而不是地方政府就表明了這一點。后者在不同的政府機構(gòu)之間競爭社會資源的博弈中獲得證明。當(dāng)年國家供銷合作總社與國家旅游局對于評估星級酒店權(quán)力的爭奪，很好地體現(xiàn)了政府機構(gòu)之間對于權(quán)力和行使權(quán)力的資源的爭奪情形。從規(guī)范的角度講，對政府層級與政府機構(gòu)之間關(guān)系的法治化約束，是將這類博弈關(guān)系正�；�的唯一出路。

　　四是政府機構(gòu)與司法部門的政治博弈。隨著《行政許可法》、《行政程序法》等等控制行政權(quán)運作的法規(guī)的出臺，司法權(quán)力對于行政權(quán)的控制空間越來越大，相應(yīng)地行政權(quán)對于司法權(quán)的規(guī)避、利用的必要性與重要性也就日益凸顯。但這并不意味著司法權(quán)就足以將自己自覺地限定在法規(guī)的范圍內(nèi)，司法腐敗證明了這一點；
當(dāng)然，也不能斷定行政權(quán)就此安分守己。在司法權(quán)與行政權(quán)日益處于相互制衡的關(guān)系結(jié)構(gòu)之中的時候，如何有效避免司法權(quán)對于行政權(quán)的袒護，又如何避免司法權(quán)對于行政權(quán)資源的利用，成為他們公開的政治博弈要解決的問題。

　　五是政府部門與社會之間的政治博弈。政府并不是在政黨、國家與政府層級的權(quán)力之間進行封閉的博弈，政府與社會的關(guān)聯(lián)性結(jié)構(gòu)，使得政府與社會的博弈更為經(jīng)常、更為普遍。政府為實施其行政舉措，必然與市場、公眾組織、新聞媒體發(fā)生關(guān)系。政府要想有效實施其行政措施，必須獲得這些社會機構(gòu)的支持。但很顯然它們之間不是一種基于親密無間關(guān)系的友善合作，因為它們各自具有自己的權(quán)力與利益訴求。為此，在一個合法、合理與合情的制度安排之下展開合作博弈，就是政府必須修煉出來的政治工夫。需要指出的是， 若缺乏長期的國家—社會理性博弈，政府與社會的合作關(guān)系是不會自己浮現(xiàn)出來的。

　　七、中國政府體制改革：從政治到行政

　　從中國政府體制改革的完整布局上來看，中國政治體制改革構(gòu)成了中國政府體制改革的前提條件。因此，從中國政治體制的角度講，政治權(quán)力如何有效約束行政權(quán)力，是中國建構(gòu)起一個現(xiàn)代行政體制的基礎(chǔ)性問題。而對行政體制進行有效的政治約束，依賴于從政治體制的總體布局上對行政體制進行制度化安排。

　　中國政府體制的制度化、規(guī)范化、精細(xì)化和功效化安排，是中國政府體制改革足以收效的先在性條件。眾所周知，“政道”妥善安頓是“治道”有效安排的前提條件，這是在中國政府體制改革之前要處理好中國政治體制改革的基本理由。不能將“治道”的安頓混同于“政道”的安頓，這是今天中國談?wù)撜�府體制改革的一個巨大陷阱。反過來講，“治道”安頓為“政道”安排的效用發(fā)揮提供條件，缺乏治道支持的政道安排，具有政治懸空的危險性。兩者之間是一個相輔相成的關(guān)系，而這種關(guān)系在中國政府體制改革中沒有得到很好解決。從已經(jīng)進行的中國政府體制改革實踐來看，此前的相應(yīng)改革沿循的是一條從行政到政治的被動軌道。換言之，中國政府體制改革是在治道意義上進行的改革，而不是在政道意義上展開的結(jié)構(gòu)調(diào)整。由于人們習(xí)慣于將行政層面的種種問題視為中國政府體制改革的全部問題，因此，限定在單純的行政權(quán)范圍內(nèi)的中國政府體制改革，(點擊此處閱讀下一頁)

　　常常只是在關(guān)于政府機構(gòu)設(shè)置、職能的部門間轉(zhuǎn)移這類問題上做文章。但這些改革都是治道意義上的改革，都僅僅具有優(yōu)化權(quán)力運用的次要價值。因為沒有解決權(quán)力來源的正當(dāng)性問題，這些改革終究無法徹底將國家權(quán)力體系妥善地安置在合法制度框架之中。限定在國家行政權(quán)力如何運用的范圍內(nèi)進行的中國政府體制改革，逃不掉枝節(jié)性改良的命運，而這種枝節(jié)性的改良總是受到權(quán)力來源問題的限制�？梢韵胂蟮玫降氖�，一種沒有受到法律有效限制的國家行政權(quán)力，絕對不可能從體制到實際運行的進程中具有足夠大的改革空間，這是從治道的角度對待政府體制改革必然得出的結(jié)論。這個時候，就需要明確提出支持政府體制改革的政治條件問題，那就是以中國政治體制的改革來維持和深化中國政府體制的改革。

　　當(dāng)中國政府體制改革從行政到政治過渡的軌跡顯現(xiàn)出來之后，我們就必須承認(rèn)為中國政府體制改革提供政治空間所具有的重要意義。只有在解決基本的政治制度安排問題的前提條件下，即安頓好“政道”問題的前提條件下，中國政府體制改革的治道問題的解決才具有厚實的政治基礎(chǔ)。就此而言，將政黨制度解決好，使國家與政黨的關(guān)系問題不再困擾人們，我們才可以從容地籌劃國家權(quán)力形態(tài)的有效分割制衡問題，否則一切關(guān)于權(quán)力分割制衡的設(shè)想與改革舉措，都會在一個獨大的權(quán)力面前敗下陣來。近年中國人逐漸承認(rèn)“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，但懲治腐敗的效果并不是特別明顯，原因就在于獨大的權(quán)力問題還沒有得到有效的控制。這一獨大的權(quán)力不是國家權(quán)力，也不是政府權(quán)力，更不是司法權(quán)力，而是執(zhí)政黨的黨權(quán)。在“以黨內(nèi)民主推進人民民主”的政治體制改革思路中， [7]人們設(shè)想了一種改造全能政黨的思路。在灌注給全能政黨以現(xiàn)代民主活性因素的時候，人們期待全能政黨放棄其革命黨的定位，真正進入一個執(zhí)政黨的定位，從而為國家體系中的三種權(quán)力的分割制衡運轉(zhuǎn)提供政治空間。

　　總之，從單純行政權(quán)范圍的低效度改革到政治體制宏觀改革籌劃基礎(chǔ)上具有高效度的關(guān)聯(lián)性政府體制改革，是中國政府體制改革真正收到成效的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變。就此而言，有必要翻轉(zhuǎn)原來從行政到政治的被動取向，轉(zhuǎn)向從政治到行政的主動改革取向。斷言前一種改革的被動性，是因為它始終沒有觸及到中國改革的關(guān)鍵問題，那就是權(quán)力的合法來源問題。申述后一種改革的主動性，是因為它解決了制約改革成效的權(quán)力來源合法性問題，因此足以為一切權(quán)力運用困難的解決提供最為可靠的基本制度保障。這是中國改革真正的深度問題，即所謂中國改革的深水區(qū)存在于制約改革前景的政治領(lǐng)域之中，而不存在于呈現(xiàn)間歇性繁榮的權(quán)力運用的領(lǐng)域之中。為此，我們必須改變沿循了近30年的所謂漸進改良的改革路線，勇敢地邁進到對于中國政治體制進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的區(qū)域，從而為真正進入現(xiàn)代的中國改革提供當(dāng)下最為急缺的理論支持。

　　參考文獻：

　　[1]林代昭等. 馬克思主義在中國：從影響的傳入到傳播[M]. 北京：清華大學(xué)出版社， 1983.

　　[2]袁永松等編著. 左傾二十年1957——1976 [M]. 北京：農(nóng)村讀物出版社， 1993，

　　[3]蔡定劍. 中國人大制度[M]. 北京：社會科學(xué)文獻出版社， 1992.

　　[4]薩托利. 政黨與政黨體制[M]. 王明進譯，北京：商務(wù)印書館， 2006.

　　[5]王邦佐等著. 中國政黨制度的社會生態(tài)分析[M].上海：上海人民出版社， 2000.

　　[6]新華社報道. 審計署公布2006年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計結(jié)果：
49部門存在6大共性問題[N]. 羊城晚報， 2007209220.

　　[7]甄小英，李清華. 以黨內(nèi)民主推進人民民主[J]. 求是， 2003， (12).

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