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胡星斗等:改革行政區(qū)劃,實(shí)行中央派出機(jī)構(gòu)制度

發(fā)布時(shí)間:2020-06-20 來(lái)源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:

  

  強(qiáng)化中央機(jī)構(gòu),縮小地方政府

  

  中國(guó)政府層級(jí)結(jié)構(gòu)呈金字塔型,不僅延續(xù)秦始皇的郡縣制,而且由古代的三級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的五級(jí)政府或六級(jí)政府(國(guó)家—省—市—縣—鄉(xiāng)—村),強(qiáng)化了郡縣制的中央集權(quán)體制。

  不過(guò),說(shuō)是中央集權(quán)制度也頗名不副實(shí)。在朱镕基時(shí)期,中央政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員人數(shù)就由3.2萬(wàn)人減為1.6萬(wàn)人,是世界上少有的小政府。但是,中國(guó)的地方政府卻極龐大,公務(wù)員總數(shù)是653.67萬(wàn)人,扣除中央機(jī)關(guān)1.6萬(wàn)人,地方政府有超過(guò)652萬(wàn)公務(wù)員;
如果加上由財(cái)政供養(yǎng)的政府部門(mén)事業(yè)編制人員、合同工、事業(yè)單位人員、國(guó)有企業(yè)及銀行中的干部、各協(xié)會(huì)管理人員、縣鄉(xiāng)村編外管理人員及財(cái)政不足額撥付經(jīng)費(fèi)、沒(méi)有列入公務(wù)員系列的政府監(jiān)管部門(mén)人員,事實(shí)上中國(guó)的公務(wù)員人數(shù)超過(guò)7000萬(wàn),其中,71%在縣鄉(xiāng)基層。

  而發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)卻是倒金字塔型。美國(guó)公務(wù)員有310萬(wàn),包括公共事業(yè)單位的工作人員、國(guó)營(yíng)企業(yè)的管理人員、郵政人員、軍人、法官、警察、醫(yī)生、工程師、清潔員、保管員等。如果郵政人員、軍人不算在內(nèi),則為170萬(wàn)到180萬(wàn)。他們絕大部分屬于中央(聯(lián)邦)一級(jí),派往各地執(zhí)行公務(wù),如其國(guó)土安全部擁有雇員17萬(wàn)人,農(nóng)業(yè)部11萬(wàn)多人,而其地方政府人數(shù)很少,州、市政府還有一些公務(wù)員,縣、鎮(zhèn)就基本上沒(méi)有了,縣只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)行自治。法國(guó)擁有國(guó)家公務(wù)員200萬(wàn)人,而地方公務(wù)員為100萬(wàn)人。

  中國(guó)弱干強(qiáng)枝的官員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不利于中央政令的貫通,更不利于國(guó)家的長(zhǎng)治久安,容易造成“上有政策,下有對(duì)策”,“政令不出中南!币约暗胤街髁x、諸侯割據(jù)的狀況。我們建議將之改變?yōu)閺?qiáng)干弱枝的中央-地方關(guān)系,強(qiáng)化中央機(jī)構(gòu),縮小地方政府,實(shí)行中央派出機(jī)構(gòu)制度。具體地說(shuō),就是虛省建州、設(shè)郡分縣,形成中央-省-郡三級(jí)監(jiān)督(省-郡兩級(jí)派出機(jī)構(gòu))制度、中央-州-縣三級(jí)政府制度。

  

  虛省建州,縮小地方行政轄區(qū)

  

  所謂虛省建州,就是虛化省級(jí)政權(quán),將之轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒偷闹醒肱沙鰴C(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)監(jiān)督與協(xié)調(diào),類(lèi)似于20世紀(jì)50年代的華北局、西南局等。成立中央駐各省專(zhuān)員公署,取締省級(jí)政府、省級(jí)財(cái)政、省人大、省政協(xié),撤銷(xiāo)絕大多數(shù)的省廳局,僅設(shè)立由中央部委直管的監(jiān)察局、發(fā)改委、統(tǒng)計(jì)局、環(huán)保局等少數(shù)需要宏觀協(xié)調(diào)的部門(mén),這些部門(mén)人員很少,掛牌為“中央政府監(jiān)察部駐某省辦公室”、“國(guó)家發(fā)改委駐某省辦公室”等等,同時(shí)設(shè)立省檢察院、法院及申訴專(zhuān)員(信訪)辦公室、審計(jì)辦公室、廉政辦公室(官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)辦公室、行政公開(kāi)辦公室、監(jiān)察辦公室)等,獨(dú)立司法、處理群眾信訪、腐敗投訴、財(cái)產(chǎn)申報(bào)等事宜;
全國(guó)的重要的河流、湖泊、鐵路、公路由中央政府直管,各省級(jí)派出機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)具體事務(wù)。省派出機(jī)構(gòu)的全部開(kāi)支由中央財(cái)政撥付。

  我國(guó)各省、自治區(qū)的轄區(qū)過(guò)大,平均人口在四到五千萬(wàn),一些轄區(qū)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)英國(guó)、法國(guó)或德國(guó)的全部國(guó)土,這很不利于實(shí)行高效的現(xiàn)代化的行政管理。美國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家,只有三億人口,卻分成了50個(gè)州,而且有些州是強(qiáng)行一分為二的,如南卡洛萊納州、北卡洛萊納州;
南達(dá)科他州、北達(dá)科他州。美國(guó)平均每州只有500多萬(wàn)人。即使考慮到中國(guó)人口眾多的特殊國(guó)情,地方政府的管理幅度以最多2000萬(wàn)人口(直轄市的平均人口)為宜。

  我們建議:恢復(fù)中國(guó)古代“州”的建制,虛省后設(shè)立2-5個(gè)州,每州人口不超過(guò)2000萬(wàn)人;
各州以副省級(jí)城市、省會(huì)、區(qū)域性大城市為中心設(shè)立,以大城市名為州名,暫定州為副省級(jí),未來(lái)取消行政級(jí)別制度;
將原來(lái)的市政府職能擴(kuò)充為州政府,州政府所在城市不再另設(shè)市政府,以避免地方機(jī)構(gòu)的臃腫;
凡是省里已經(jīng)設(shè)置的監(jiān)督部門(mén),州不再設(shè)立,以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與行政的分置;
實(shí)行州管市、州直管縣的制度,這樣可解決市管縣妨礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、省管縣又遭遇行政距離太遠(yuǎn)行政事務(wù)太繁的尷尬。

  虛省建州、縮小地方行政轄區(qū)后,省一級(jí)地方勢(shì)力被分割(州一級(jí)不可能構(gòu)成對(duì)國(guó)家領(lǐng)土完整的威脅),地方分裂主義被遏制,政府層級(jí)被減少(沒(méi)有了龐大的省級(jí)政府),政府機(jī)構(gòu)被裁減(州政府與所在地的市政府是一個(gè)機(jī)構(gòu)),同時(shí),州的設(shè)立將起到類(lèi)似于設(shè)立直轄市或副省級(jí)直轄市的效果,將極大地調(diào)動(dòng)州級(jí)的地方積極性,形成全國(guó)大發(fā)展的熱潮。

  虛省建州的改革易于操作,可行性極大。較大的難題是,解散省級(jí)政府和大部分省級(jí)部門(mén),如何妥善安置相關(guān)人員——有的可以到中央駐。ㄗ灾螀^(qū))辦事處或行署就職,有的可以到州政府工作,有的可以買(mǎi)斷工齡、提前退休,有的可以經(jīng)過(guò)培訓(xùn)轉(zhuǎn)崗到目前我國(guó)比較薄弱的警察、司法等部門(mén)工作。

  

  設(shè)郡分縣,村級(jí)自治上升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

  

  行政區(qū)劃改革的總體目標(biāo)是形成中央-省-郡三級(jí)監(jiān)督(省-郡兩級(jí)派出機(jī)構(gòu))制度、中央-州-縣三級(jí)政府制度。為此,在現(xiàn)有的縣政府所在地設(shè)立中央及省的派出監(jiān)督機(jī)構(gòu)——郡,以加強(qiáng)對(duì)基層政權(quán)(縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村)的監(jiān)督?づc地級(jí)市平級(jí)(但設(shè)立在現(xiàn)有的縣政府所在地),掛中央政府駐某郡辦公室的牌子,代表中央政府處理基層事務(wù),監(jiān)督基層官員;
其經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政直接撥付,人員由中央政府通過(guò)省派出機(jī)構(gòu)任命;
與省派出機(jī)構(gòu)類(lèi)似,獨(dú)立處理群眾信訪、腐敗投訴、財(cái)產(chǎn)申報(bào)等事宜。

  同時(shí),建議將現(xiàn)有的縣分為二至五個(gè)部分,取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,繼續(xù)合并村組,將村級(jí)自治選舉上升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治選舉。

  只有將縣域拆分,才能改變目前縣域過(guò)大、人口過(guò)多、撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后縣級(jí)政權(quán)管理幅度過(guò)寬的局面;
每縣以直接管理約20萬(wàn)人為宜,為此可以將一些條件比較好、成規(guī)模的鎮(zhèn)改為縣,設(shè)立新的縣政府;
而郡級(jí)派出機(jī)構(gòu)只設(shè)在原縣政府所在地,負(fù)責(zé)對(duì)所在縣、新設(shè)立縣的統(tǒng)一監(jiān)督(新設(shè)立的縣一般不設(shè)郡級(jí)派出機(jī)構(gòu));
郡級(jí)區(qū)劃為原縣域,包括數(shù)個(gè)分拆后的新縣域;
凡是郡里已經(jīng)設(shè)置的監(jiān)督部門(mén),縣不再設(shè)立,以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與行政的分置。

  我們主張全部取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,改為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)(或者村組合并后)進(jìn)行選舉。只有這樣,才能突破原村組家族勢(shì)力甚至黑惡勢(shì)力對(duì)村民自治的干擾,搞好農(nóng)村自治。一般來(lái)說(shuō),家族勢(shì)力不可能控制多個(gè)村組和整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉比村級(jí)選舉更容易搞好;
也只有搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治,才能填補(bǔ)撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后遺留的治理問(wèn)題。而縮小縣域區(qū)劃、每個(gè)縣僅管轄兩三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),為撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、搞好農(nóng)村自治奠定了基礎(chǔ)。

  行政區(qū)劃改革的實(shí)施可以先經(jīng)全民充分而自由的討論,投票公決,然后修改憲法,以法制確認(rèn)、保障。最后國(guó)務(wù)院成立行政區(qū)劃改革委員會(huì),具體操作。

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