摘 要：公共部門人事管理的制度安排總是與其所處時(shí)代的價(jià)值追求密切相關(guān)，而不同價(jià)值間的沖突和碰撞成為推動公共部門人事管理制度變遷的核心因素。回溯傳統(tǒng)公共部門的人事管理制度至當(dāng)代的公共部門人力資源管理制度的變遷史，可以看到不同時(shí)代的價(jià)值追求及沖突發(fā)揮著極其重要的作用。
　　關(guān)鍵詞：國家公務(wù)員制度；公共部門改革；公共部門人力資源管理
　　中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）14-0025-02
　　一個(gè)多世紀(jì)以來，國家公務(wù)員制度已經(jīng)成為各國公共部門主導(dǎo)性的人事行政管理制度。隨著社會進(jìn)步和學(xué)科發(fā)展，許多國家的公共部門引入了人力資源管理的相關(guān)概念，對本國的公務(wù)員制度進(jìn)行重構(gòu)。傳統(tǒng)公共部門的人事行政管理制度逐步走向了現(xiàn)代的組織人力資源管理制度，人事管理的理念、價(jià)值和方式都處在明顯的轉(zhuǎn)型之中[1]。
　　回溯公共部門人事制度的背景、延續(xù)和變革之路，可以發(fā)現(xiàn)不同時(shí)代的社會發(fā)展水平總有其相對應(yīng)的價(jià)值追求，而不同價(jià)值間的沖突和碰撞則成為推動公共部門人事管理制度變遷的核心因素。
　　一、傳統(tǒng)公共部門人事制度
　　傳統(tǒng)公共部門人事制度主要指的是以國家公務(wù)員制度為核心的公共部門人事行政制度。從背景來看，工業(yè)革命后面對蓬勃的市場經(jīng)濟(jì)和新興資產(chǎn)階級，政府必須建立一支職業(yè)化的文官隊(duì)伍來對公共事務(wù)進(jìn)行更加高效的管理。19世紀(jì)西方各主要國家的人事制度存在較大的弊端：如英國實(shí)行帶有濃重封建時(shí)代色彩的個(gè)人恩賜制，導(dǎo)致官員的任用以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移；美國建國初期的政府官員多半是受過良好教育的精英人士，故而稱作“紳士政府”。隨著兩黨或多黨政治格局的形成，政黨分贓制產(chǎn)生了周期性的人事大變動、政治動蕩、腐敗等問題，要求變革公共部門人事制度的呼聲愈發(fā)高漲[2]。
　　“政治—行政二分法”成為現(xiàn)代國家公務(wù)員制度建立的理論前提。其基本論點(diǎn)是，政府具有兩種天然的功能，即政治的功能和行政的功能。政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行；政治的作用在于國家對體現(xiàn)公共利益的公共政策進(jìn)行制定，行政的作用在于實(shí)施公共政策。因而，行政管理需要做到的是以最少的投入、最高的效率完成規(guī)定的任務(wù)，這就要求政府組建一支即能堅(jiān)持價(jià)值中立又具有知識、能力和技能的公職人員隊(duì)伍。其核心價(jià)值與基本制度可概括為：連續(xù)性和職業(yè)常任制度；中立性和兩官分途制度；功績性和注重實(shí)績的考評制度；對公眾的責(zé)任和法律規(guī)制約束；政治價(jià)值、經(jīng)濟(jì)效益及其管理制度；此外還有公開、平等、競爭、擇優(yōu)等價(jià)值[3]。
　　不同職位間及權(quán)利、義務(wù)間必然存在著諸多的矛盾和沖突，這便體現(xiàn)出價(jià)值觀的緊張與競爭：就政治回應(yīng)性而言，行政官僚對政治官員做出回應(yīng)，即政府能夠積極回應(yīng)選民通過政務(wù)官所表達(dá)出的公民意志。就組織效率而言，政府強(qiáng)調(diào)投入與產(chǎn)出的比例，“花最少的錢，辦最多的事”成為一種普遍的價(jià)值追求。在個(gè)人權(quán)利方面，強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人免受政府官員不公正行為的侵害；法律保護(hù)公務(wù)員不得因?yàn)檎�治原因被解雇，從而使其免受各政黨壓力；公務(wù)員個(gè)人可借由公務(wù)員工會來合法保護(hù)自身權(quán)利。在社會公平方面，公民基于先前的犧牲和社會歧視，可在公共職位選擇、錄用及晉升中享有法定的優(yōu)先對待的權(quán)利。這一價(jià)值觀體現(xiàn)了“公平”的社會性，政府向特定的社會群體（如婦女、少數(shù)種族、退伍軍人等）提供公平。綜上所述，公務(wù)員制度的各種價(jià)值追求均是為了防范前官僚制時(shí)代出現(xiàn)的諸如混亂、腐敗、低效、無能等問題，更多是為了滿足工業(yè)革命后經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的需要，因此這些價(jià)值觀都帶有其所處時(shí)代的鮮明烙印，也是推動構(gòu)建公務(wù)員制度的基本動力。
　　二、當(dāng)代公共部門的變革需求
　　二戰(zhàn)后，各主要資本主義國家奉行凱恩斯主義，強(qiáng)調(diào)政府調(diào)控下的市場經(jīng)濟(jì)，并取得巨大進(jìn)步。凱恩斯主義倡導(dǎo)的發(fā)展模式固然保證經(jīng)濟(jì)能夠在一個(gè)比較平穩(wěn)、快速的層面上發(fā)展，但也導(dǎo)致政府規(guī)模的高度膨脹，超出政府能力的承載范圍，因而政府失靈的現(xiàn)象愈演愈烈，主要表現(xiàn)在——信息的不完善和不對稱使得政府難以準(zhǔn)確把握政策受眾的真實(shí)情況，政策的失真、滯后效應(yīng)非常明顯；受利益集團(tuán)影響，政府的腐敗行為和尋租活動愈發(fā)嚴(yán)重；公共部門的權(quán)力高度壟斷且封閉，缺乏有效競爭，組織效率低下[4]。
　　國家公務(wù)員制度已經(jīng)不再完全適應(yīng)于新時(shí)代發(fā)展的需求，其核心價(jià)值受到了越來越多的批評和質(zhì)疑，主要集中在以下三個(gè)方面。
　　1.“政治中立”問題
　　由于經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和能力上的優(yōu)勢，事務(wù)官可輕易操控政務(wù)官的政策制定過程，公務(wù)員就有可能扭曲政策的公共性，以表達(dá)他們偏私的利益。另一方面，隨著國家公共事務(wù)日益繁多，行政管理活動勢必要依賴由行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)規(guī)章，公務(wù)員便擁有了合法授權(quán)的“準(zhǔn)立法”權(quán)力。此外，這種強(qiáng)調(diào)公務(wù)員工具理性的制度安排，客觀上大大降低了公務(wù)員對政策本身的關(guān)懷。
　　2.終身常任制問題
　　終身常任制使公務(wù)員可能更加趨于保守，缺乏創(chuàng)新和靈活性，降低了組織效率。公務(wù)員內(nèi)部趨于封閉，人員流動受到限制，阻礙了組織的競爭、激勵和更新。公務(wù)員隊(duì)伍過于穩(wěn)定，容易造成機(jī)構(gòu)僵化。公務(wù)員作為既得利益者，常常成為政府改革進(jìn)程中的阻力。因此，公共部門必須選擇一種相比之下更富有活力的、競爭性的、開放的人事管理制度。
　　3.職位管理問題
　　過分強(qiáng)調(diào)客觀、理性限制了公務(wù)員作為“一個(gè)人”的能力發(fā)揮。當(dāng)代公共部門應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)從人本主義出發(fā)，以人力資源發(fā)展為本位，積極發(fā)揮公職人員的積極性和創(chuàng)造性的人事管理制度。
　　三、新導(dǎo)向：公共部門人力資源管理
　　這一時(shí)期的變革趨勢可簡要概括為“從人事行政管理走向人力資源管理”。德魯克首次提出了人事行政管理與人力資源管理兩個(gè)概念，他把官僚制度下人事相互匹配的一套模式稱為人事行政管理，包括價(jià)值、制度、行為、技術(shù)等方面；將后官僚時(shí)代人、事相匹配的一套模式稱為人力資源管理。
　　在管理理念和價(jià)值觀上，二者具有明顯的不同。如果用一些短語來描述這種區(qū)別，那么對于傳統(tǒng)人事行政管理來說，它強(qiáng)調(diào)政治原則的、集權(quán)的、等級的、封閉的、單一的、專家導(dǎo)向的、非人格化的、短期的、著眼于現(xiàn)在的等概念；而對于公共部門人力資源管理來說，它強(qiáng)調(diào)市場（經(jīng)濟(jì)）作用的、分權(quán)的、平等（合作）的、開放的、多元的、顧客導(dǎo)向的、人性化的、長期的、放眼于未來的等概念。

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