摘要：武漢洪山廣場改建新聞引起市民一片強烈反對之聲，塵埃落定后洪山廣場已改建并正在建設地鐵站。梳理這個事件過程，本文嘗試從公共政策的角度對我國目前城市規(guī)劃建設中公眾參與現(xiàn)狀、效果、途徑進行探討，期待城市規(guī)劃這項大的公眾政策能夠更好體現(xiàn)公眾意識，重視、發(fā)揮、完善公眾參與在城市規(guī)劃中的作用。
　　關鍵詞：洪山廣場；公眾參與；公共政策；城市規(guī)劃
　　中圖分類號：TU984.18
　　文獻標識碼：A
　　
　　1　問題提出
　　
　　楚天都市報(2008.9.22，星期一)頭版頭條率先報道了一條新聞：“作為武漢市標志性符號的洪山廣場，年內將拆掉后重建――為給地鐵2號、4號線建設讓路�！贝搜砸怀隽⒓匆�起了武漢市民廣泛的關注與熱議。
　　洪山廣場始建于1991年，2000年總體改建完工�？偯娣e10.8萬m2，其中中心廣場面積6萬m2(董必武紀念廣場，下沉式廣場，音樂噴泉休閑廣場)(見圖1，圖2)，當時是華中最大的城市廣場，被喻為“城市的名片”和“武漢市十大環(huán)境創(chuàng)新工程”。八年間，洪山廣場也已發(fā)展成武昌人口最為密集、商業(yè)最為繁榮的地區(qū)，是毫無疑問的地標。廣場有著濃郁的荊楚文化氣息，明快的時代氣息，滿足不同層次不同人群的需要，是一座集科技園、體育園、中心廣場及文化廊、信息廊和觀景廊于一體的大型城市廣場(見圖3，圖4)。然而，這個集“市民的廣場”、“富有特色的廣場”、“城市的客廳，城市的名片”美譽于一體的洪山廣場將被城市地鐵規(guī)劃線的建設項目而改變……
　　
　　2　問題解析
　　
　　建地鐵是解決擁擠的市內交通，形成環(huán)保、快速、便捷的軌道交通的一個很好舉措，為何會引來一片嘩然?“花2、3個億把原來8000萬的工程廢掉，事先又沒有給市民打招呼”，“武漢的規(guī)劃就是一個字，亂!修了拆，拆了修�；�了好多冤枉錢不說，害得老百姓出門就堵，走哪哪堵，還是一個字，煩!”這就是網民嘩然的系列焦點問題。
　　總結網上諸多不贊同改建的言論，認為：①輕易改建投資巨大的洪山廣場是一種莫大的浪費行徑。武漢市2000年耗資8000萬建設的洪山廣場，至今才使用8年，洪山廣場前期建設投資的8000萬元會因此次重建工程完全損失，違背“兩型社會”建設宗旨，納稅人的錢財被白白浪費。②這是政府對市民公共權益的剝奪。洪山廣場建成后起到了良好的社會效益，成為了社會、文化、經濟融一體的地標場所，在很多人心中已經形成了良好的場所認同。然而其數億元的重大市政項目竟然事前未征集民意，全部為政府說了算，剝奪了關心城市建設的市民們公共參與的話語權，以前留下的城市美好記憶被無情抹殺。③武漢城市建設中太多的“拆了建，建了拆”事件，這是城市規(guī)劃部門缺乏前瞻性，短視規(guī)劃的結果。④對改建、新建等城市規(guī)劃行為缺乏相關法律保障效應，拆建項目似乎與領導政績有關。
　　武漢市規(guī)劃局專家說設置洪山站是地鐵建設的必要條件，規(guī)劃部門反復論證結果認為選址洪山廣場具有科學性、合理性、唯一性、經濟性。2008年09月28日長江商報“武漢市市長首次公開回應‘開挖洪山廣場’事件”網上討論中，市長阮成發(fā)說：“因為這是關系到幾百萬市民生活的大事，大家真正關心才會這么關注。現(xiàn)在缺少的是政府與市民的較為全面的溝通，期待市民提出更經濟更安全的方案”，最終將會“擇其上而從之”。盡管很多網友呼吁：“市政工程是為市民服務的”，“政府不要單方面做出決定，應多聽一下民眾的聲音，讓更廣大的民意參與決策”，
　　“反對洪山廣場的改建”等等，最終結果是，2008年12月8號，洪山廣場正式開始改建。
　　
　　3　問題研究
　　
　　從洪山廣場改建事情我們不難看出，人們對公共事件有著日益增長的參與熱情，然而，我國城市規(guī)劃建設中，大多不能做到更有效的公眾參與城市規(guī)劃，到底是何原因導致?
　　
　　3.1
　　從城市規(guī)劃角度看
　　3.1.1受原《城市規(guī)劃法》影響，規(guī)劃失效
　　制定于1989年的《城市規(guī)劃法》在確立城市規(guī)劃的目的上，偏重于經濟建設、國家利益，沒有指出城市規(guī)劃的獨特目的。這樣容易導致實踐上對城市規(guī)劃立法目的的歪曲、背離，在經濟建設的口號下犧牲了“應當注意或貫徹”的東西，如城市傳統(tǒng)風貌、地方特色和自然景觀等公共利益，甚至是公民的基本權利。
　　洪山廣場事件中，軌道交通規(guī)劃選線與洪山廣場建設選址存在矛盾。八年前修建洪山廣場之時，武漢地鐵已經開始規(guī)劃。兩者并沒有協(xié)調好，地鐵建設的巨大商機帶來的所謂“投入產出”優(yōu)勢戰(zhàn)勝了一切。在經濟利益驅動下，或許還有政府“政績工程”的主使，同時還由于在城市這一層次的規(guī)劃設計成果并不是法定規(guī)劃，政府是真正決定規(guī)劃結果的決策者，一旦當公共利益與經濟利益發(fā)生矛盾時，往往就是產生以經濟利益為中心的結果。
　　原《城市規(guī)劃法》沒有能明確規(guī)定公眾參與的重要性及其在城市規(guī)劃中的作用。第28條規(guī)定：“城市規(guī)劃經批準后，城市人民政府應當公布�！钡�10條規(guī)定：“任何單位和個人都有遵守城市規(guī)劃的義務，有權對違反城市規(guī)劃的行為進行檢舉和控告。”可見，法律有關城市規(guī)劃的公眾參與基本上是事后參與。第34條規(guī)定：“任何單位和個人必須服從城市人民政府根據城市規(guī)劃作出的調整用地決定。”這樣，公眾往往是被動參與到城市規(guī)劃中。
　　不注重城市規(guī)劃中的公眾參與，公民的財產權益在城市規(guī)劃中就容易受到侵害，政府在城市規(guī)劃中的權力得不到制約。一個城市編制的城市規(guī)劃往往淪為“圖上畫畫、墻上掛掛”的藍圖。本案中修建8年之后洪山廣場的重建，不僅耗費巨資，而且影響了市民公共游憩空間的正常使用，公共利益正在受到損害。從本質上講，城市建設由經濟操縱，城市經濟騰飛是各個城市發(fā)展的重中之重，但城市經濟目標一旦被放大，城市的社會、環(huán)境效益就面臨被吞噬的危機。
　　3.1.2規(guī)劃部門的影響
　　現(xiàn)實環(huán)節(jié)中，一些規(guī)劃部門屈從于政府的意志，或滿足一些官員好大喜功的需求，不能體現(xiàn)城市規(guī)劃的嚴肅性和科學性，也不能代表廣大人民群眾的意志。市政規(guī)劃局的規(guī)劃往往反映的是行政領導的規(guī)劃思想，而不是這個城市應該有的規(guī)劃藍圖，這也導致了有些規(guī)劃不順民意。
　　3.1.3新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》缺乏對公眾參與可行性措施的指導
　　2008年1月1日開始公布實施的新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，被眾人稱為大亮點的就是其中強調了公眾參與制度，它將采取聽證會、論證會和其他方式聽取公眾意見作為規(guī)劃的必要程序。從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，從忽略公眾角色到重視公眾聲音，這是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃民主化、科學化的重大進步，也是我國公眾參與民主形式法制化、程序化的重要進展。
　　但新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對如何真正有效的保證和執(zhí)行公眾參與還沒有進行詳細的規(guī)定。從嚴格意義上說，公眾參與規(guī)劃管理仍然是原則性的，缺乏 可操作性。公眾參與規(guī)劃的對象、機構、內容、程序、深度、職責、權利、義務和監(jiān)督保障等體制和機制均無明文規(guī)定，這就使得公眾參與規(guī)劃只能停留在形式主義的宣傳上，公眾參與城市規(guī)劃的權力仍無法保證，這樣導致在實施起來存在一個缺乏可操作、可執(zhí)行性的問題。這也是我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》系列子法中需要加強和彌補的內容。
　　
　　3.2從我國公眾參與城市規(guī)劃的狀況和效果來看
　　目前，我國公眾參與城市規(guī)劃還存在很大的不足：
　　(1)公眾參與規(guī)劃意識淡薄。我國雖然在體制上制定并保證公眾參與的權益，但由于根深蒂固的傳統(tǒng)觀念作用，公眾對參與決策的意識仍很淡薄。在公眾心中，城鄉(xiāng)規(guī)劃是國家、政府的事，多數公民抱著“多一事不如少一事”的觀念，加之相關部門出于各種原因而忽略對公眾參與意識的培養(yǎng)，媒體宣傳力度不夠等原因，直到今天，居民真正做到暢所欲言地與規(guī)劃設計人員和領導對話的并不多見，很多公眾對事關每個公民，甚至子孫后代發(fā)展的城市規(guī)劃大事熟視無睹、漠不關心。
　　(2)公眾參與規(guī)劃受到限制。目前，政府部門向公眾進行公告，形式多是通過報紙、電視、政府部門網絡等媒體進行宣傳，這種渠道在城市地區(qū)社會的接受面較廣，但宣傳形式的局限，使得公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃內容的了解很少，規(guī)劃的議題也并非由公民所界定、提出，所以很多議題公眾并不熟悉。對于陌生的規(guī)劃，公眾參與度當然也不會高。目前的行政制度也沒有為公民提供適當的參與空間與渠道，即使在參與過程中，公眾也往往處于被動接受、了解的境地，其參與意見往往是“有參與無反饋”，或者反饋周期太長，導致公眾喪失參與熱情與信心。
　　(3)聽證效果欠佳。目前，參與聽證的代表的基本知識和技術常識缺乏，也是制約當前我國聽證會公眾參與效果的薄弱環(huán)節(jié)。為此，可以為聽證能力缺乏的利益關系人建立利益代表機制，以真正實現(xiàn)公眾“參與”，即在聽證過程中引入聽證代理人(類似代理律師)的角色。
　　(4)沒有形成成熟的公眾參與機制。比如預期固定的時間、地點，相應的專業(yè)場所、設備設施，管理、組織部門和機構。
　　
　　4
　　解決途徑
　　
　　如何才能更好的讓公眾參與城市規(guī)劃?
　　黨的十六大報告明確指出：“正確決策是各項工作成功的重要前提。要完善深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力的決策機制，推進決策的科學化、民主化。各級決策機關都要完善重大決策的規(guī)則和程序”。
　　公眾參與城市規(guī)劃有利于促進城鄉(xiāng)管理決策的科學化、民主化，有利于協(xié)調多元化主體的利益沖突，有利于促進依法行政，防止腐敗行為。公眾參與通常包括三個要素：公民獲取信息的權利，公民參與政府決策的權利，以及通過獨立審查程序保證公平的權利。
　　公眾參與是城市規(guī)劃合法性的基礎。城市規(guī)劃是政府為解決城市社會問題而制定的行動規(guī)劃，是政府用來調控城市社會利益的基本工具之一，在本質上是一項公共政策。城市規(guī)劃作為一項公共政策，就其本質來看，具有權威性的特點。政策的合法性是政策制定和執(zhí)行的一個必要環(huán)節(jié)。美國學者戴維?伊斯頓認為，公共政策是政治系統(tǒng)權威性決定的輸出。沒有公眾的參與和支持，公共政策的執(zhí)行會存在困難。沒有公眾有意識地約束自己的行為，公共權力的強制性有時也會失去效力。換句話說，沒有公眾的參與和支持，公共政策就會失去其合法性的基礎。公眾參與必須作為規(guī)劃合法程序之一，是公眾參與城市規(guī)劃的合法化的制度保障。
　　
　　4.1法律保證
　　從維護公共利益的需要出發(fā)，從實現(xiàn)發(fā)展的公正需要出發(fā)，必須將城市規(guī)劃變成國家重要的公共政策，用法律的形式明確公眾在城市規(guī)劃中的主體地位。對公民參與的內容、方式、途徑作出明確的規(guī)定。
　　除了少數涉及國家機密的規(guī)劃外，走民主參與之路，是政府在做城市規(guī)劃時最正確的選擇。參與規(guī)劃是公眾固有的權利，是知情權、言論權、監(jiān)督權等民主權利的落實，是“一切權力屬于人民”的憲法精神的貫徹。公眾參與機制在西方國家的城市規(guī)劃中早就被廣泛應用，其核心理念就是“以人為本”。通過各種不同的方法去獲取來自公眾的需求信息，從而實現(xiàn)規(guī)劃建設的目標。
　　黨和政府必須制定相關法規(guī)，詳細規(guī)定城市規(guī)劃中公眾參與的形式、渠道、權利、義務、上訴通道、監(jiān)督機制和獎懲制度，以法律形式規(guī)范公眾參與，使公眾參與做到有法可依，同時要加大執(zhí)法力度，做到執(zhí)法必嚴，違法必究，以法律方式保證公眾參與的各項權益。完善新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對公眾參與可操作性的詳細規(guī)定，使公眾參與得到切實的保障。
　　
　　4.2將公民公共決策權落到實處
　　(1)切忌名不符實，走公眾參與的形式，行集權決策的實質。應在城市規(guī)劃過程中的關鍵環(huán)節(jié)舉行聽證會，在各個環(huán)節(jié)都要設計好公眾參與的綠色通道，注重反饋，真正做到尊重市民的意見和建議。
　　(2)給公眾一個透明化的信息平臺。要讓更多的公眾參與到城市規(guī)劃中來，一個基礎性的工作就是要解決信息對稱問題，即要有一個透明化的、對公眾開放的信息平臺。這就要求提供給公眾的信息應是全面、真實、通俗易懂的。
　　洪山廣場改建事件在政府網站上做過專題的問卷調查，這個舉措本身也反應了武漢市政府在城市規(guī)劃聽取公眾意見的行動所在。但是后續(xù)的整理、反饋及解答等環(huán)節(jié)就沒有了交代，期待以后能先論證，先參與，有效參與，讓公眾真正擁有公共決策權。
　　
　　4.3提高公眾素質，激發(fā)公民參與城市規(guī)劃的意識和能力
　　(1)首先政府要轉換職能，成為服務型政府。政府官員要真正樹立“全心全意為人民服務”的執(zhí)政理念，為公眾參與城市規(guī)劃鋪平道路。
　　(2)其次要提高公眾知識水平，特別是要提高一些弱勢群體參與公共事務管理的能力和愿望。在引導公眾參與的萌芽階段，工作重點應放在對城鄉(xiāng)規(guī)劃知識的普及和傳播上，讓公眾、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門和政府官員真正了解城鄉(xiāng)規(guī)劃的實質�？梢試L試通過城市規(guī)劃協(xié)會向基層組織(如社區(qū))和政治性社團派駐規(guī)劃師，推動與城市規(guī)劃有關的政治性社團的發(fā)展。
　　公眾參與的主體首先應以專業(yè)人士為主，尤其是高校和研究機構的相關專業(yè)教師、研究人員和學生，他們作為學者，能用比較理性的眼光分析規(guī)劃的利弊，同時注重調動媒體輿論的力量進行宣傳，提高普通市民公眾參與的積極性和判斷力。同時注意規(guī)劃地段所轄范圍內民眾的心聲，聽取他們的意見，他們才是當地真正的第一主人。
　　
　　4.4提高參與的操作性，真正把制度落實在行動
　　我國目前的公眾參與也正是一種“流于形式”的狀態(tài)。如本案，兩個規(guī)劃方案都是經過“公示”的，例如通過報紙、網絡和聽證會形式，但還是出現(xiàn)了“公眾參與”程度不夠的現(xiàn)象，導致公眾對本案的結果出現(xiàn)不滿，這正說明了我國目前的“公眾參與”還只是初級階段，是“形式的參與”。當然，這與我國目前所出的社會轉型階段有關。但是，我們仍然可以在通過程序和方法來協(xié)調制度上的不完善。例如：首先要緩解公民的知情權、參與權和監(jiān)督權的“虛置”的狀態(tài)，通過技術手段落實公眾對規(guī)劃信息的知情權，這在目前的信息和傳媒技術是可操作的；其次，考慮公眾對“參與城市規(guī)劃”這一行為的成本，降低公眾參與成本。
　　多種形式地參與城市規(guī)劃，間接的有公告、公眾意見調研；直接的有聽證會、居民代表、社會志愿者、城市公眾參與協(xié)會等形式。
　　
　　4.5大膽借鑒國外優(yōu)秀的公眾參與城市規(guī)劃經驗
　　紐約世貿大廈重建“傾聽城市”公眾審議的行動，讓市民積極參與城市規(guī)劃；波士頓“大隧道”都經歷了10多年的公眾參與才形成。例如法國的《城市規(guī)劃法》規(guī)定，地方當局在進行城市規(guī)劃時，向議會提交建議草案，其中必須有市民意見，議會才能討論。大型城市基礎設施建設項目必須先做幾個方案，表明性質和工程，在新聞媒體公布，讓公眾發(fā)表意見，并備有替代方案。申報重要建設工程和開發(fā)區(qū)的項目需附有供公眾查詢的有關環(huán)境、社會、經濟利害沖突報告，建設許可文件必須張貼公布，城市規(guī)劃設計的方案必須反復采用公眾參與方式。在城市規(guī)劃中為了體現(xiàn)多數人的意志和利益，公眾可以自發(fā)成立協(xié)會，派駐代表參與監(jiān)督城市規(guī)劃工作。個人、企業(yè)和協(xié)會對政府有關規(guī)劃工作的決定持有異議時，可向行政法官起訴，并且不需要付費。英國公眾參與已經作為了一項法定的制度，其非政府組織在監(jiān)督和執(zhí)行公眾參與方面起到了良好的作用。美國和新加坡在公眾參與城市規(guī)劃方面都做出了相當多的積極行動，取得了良好的效果。
　　
　　5　結語
　　
　　各方面專家反復論證的結果從技術和經濟角度有力地支持了洪山廣場的改建和地鐵站的修建，這本是一件服務于民的好事，本文旨在通過對這個改建事件的探討，挖掘一些公眾參與對城市規(guī)劃帶來的思考，希望3年后新建的洪山廣場會讓人們看到新的驚喜，也期待城市規(guī)劃這項大的公眾政策帶來公眾參與的新景象和良好的效果。城市規(guī)劃、城市土地建設的存廢興建都應該由生活在這個城市的市民們來發(fā)言，來獻策，來共同參與。

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