摘要根據(jù)國(guó)家條件的不同，海外利益具有鮮明的層次性。本文通過(guò)對(duì)國(guó)外官方文件、智庫(kù)報(bào)告的解讀，對(duì)不同類(lèi)型國(guó)家海外利益界定的層級(jí)差異進(jìn)行了分析。這種差異，反映出各國(guó)對(duì)自身國(guó)家利益、國(guó)際定位的認(rèn)識(shí)不同，根源則在于國(guó)家實(shí)力、國(guó)際化程度和對(duì)國(guó)際事務(wù)參與的深度和廣度的級(jí)差。
　　關(guān)鍵詞　海外利益　國(guó)家差異　國(guó)家戰(zhàn)略
　　中圖分類(lèi)號(hào)：D81　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1005－4812(2009)02－0029－37
　　
　　在全球化的今天，海外利益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)是擺在幾乎任何一個(gè)國(guó)家面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。中國(guó)的國(guó)際聯(lián)系日益廣泛而深入，海外利益與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之間存在著不可分割的聯(lián)系。作為迅速崛起的發(fā)展中大國(guó)，如何有效促進(jìn)和保護(hù)不斷拓展的、巨大的海外利益，這是一個(gè)必須予以認(rèn)真探討的重大課題。
　　本文主要通過(guò)對(duì)國(guó)外各類(lèi)法律文本、政府文件、智庫(kù)報(bào)告的解讀，依據(jù)國(guó)家在國(guó)際體系中的不同位置作為界分國(guó)家對(duì)海外利益認(rèn)定以及實(shí)現(xiàn)海外利益手段選擇的標(biāo)準(zhǔn)，探究海外利益如何因國(guó)家實(shí)力地位的差別而具有不同的內(nèi)容，以及由此導(dǎo)致的國(guó)家維護(hù)海外利益的途徑與手段的差異。
　　
　　一、“海外利益”界定的國(guó)家差異
　　
　　海外利益問(wèn)題是全球化的產(chǎn)物，并隨著全球化的進(jìn)程不斷發(fā)展和變化。歷史上看，海外利益問(wèn)題源自海外商業(yè)拓展。對(duì)海外利益采取具有法律基礎(chǔ)的有組織的保護(hù)措施，可遠(yuǎn)溯至2500年前的古希臘時(shí)期。在經(jīng)濟(jì)、政治、文化逐漸實(shí)現(xiàn)跨國(guó)融合的漫長(zhǎng)歷史進(jìn)程中，隨著海外利益對(duì)整體國(guó)家利益的貢獻(xiàn)逐漸加大，對(duì)海外利益的認(rèn)識(shí)逐漸從局限于經(jīng)濟(jì)利益的“低政治”上升為國(guó)家核心利益的“高政治”，對(duì)海外利益保護(hù)的外交實(shí)踐也從最初的民間自治行為發(fā)展成為官方外交的重要工作內(nèi)容。今天的海外利益不再是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)、外交或政治的概念，而是被承認(rèn)為整體國(guó)家利益不可分割的重要部分，并納入了國(guó)家總體戰(zhàn)略的視野。至于海外利益的具體界定和在國(guó)家戰(zhàn)略中的地位，各國(guó)之間則存在著明顯差異。
　　對(duì)一些影響力基本限于地區(qū)內(nèi)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，除了把對(duì)海外公民的安全保障置于其核心利益之外，對(duì)其它方面海外利益的追求在國(guó)家整體利益中則被排定在不那么優(yōu)先的位置。在2007年的《波蘭共和國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》中，除海外公民保護(hù)之外的波蘭海外利益主要被界定為在重要國(guó)際組織中有效發(fā)揮作用，以及在多邊合作基礎(chǔ)上發(fā)展對(duì)外關(guān)系。在這份文件中，“保持較強(qiáng)的國(guó)際地位和有效推進(jìn)海外利益”僅處于按重要度排序的波蘭國(guó)家利益中的最低一個(gè)層次，屬于“其它較為重要的國(guó)家利益”。
　　對(duì)于影響力可以達(dá)到區(qū)域之外或在國(guó)際關(guān)系某些領(lǐng)域能發(fā)揮特別重要作用的一些中等強(qiáng)同而言，其對(duì)海外利益的追求顯得更有抱負(fù)和更為積極主動(dòng)。1994年2月，加拿大外交部受權(quán)建立一項(xiàng)支持加拿大海外利益的資助計(jì)劃。該計(jì)劃的目標(biāo)是對(duì)加拿大國(guó)內(nèi)外的特定機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人提供一定資助，使之能從事一些對(duì)加拿大的外交和對(duì)外貿(mào)易產(chǎn)生明確的、立竿見(jiàn)影收益的活動(dòng)。這主要指能使加拿大在其中發(fā)揮作用、影響甚至能改變其進(jìn)程的國(guó)際性活動(dòng)等。該計(jì)劃所界定的加拿大對(duì)海外利益的追求，主要是強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)際事務(wù)的積極參與和國(guó)家影響力的高效率發(fā)揮。
　　對(duì)于具有全球影響力的世界性大國(guó)而言，由于其經(jīng)濟(jì)、政治等多方面的利益和影響遍及全球，其對(duì)海外利益的追求必然也是全方位、立體化的。大國(guó)為維護(hù)這種無(wú)處不在的海外利益，所采取的手段也不再局限于個(gè)案式的方法，而是強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)際體系、國(guó)際制度、國(guó)際規(guī)范的塑造、引導(dǎo)與維護(hù)。以英國(guó)為例，盡管帝國(guó)風(fēng)光不再，但其對(duì)海外利益的追求卻仍然是與其塑造、護(hù)持自己以前所創(chuàng)建的國(guó)際體系緊密聯(lián)系在一起的。如維持英國(guó)作為全球商人的地位，保持對(duì)海外殖民地和前殖民地的聯(lián)系及盡力承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，繼續(xù)通過(guò)媒體和提供貸款與援助的方式來(lái)追求軟實(shí)力，保持僅次于美、俄的強(qiáng)大國(guó)際情報(bào)搜集能力等。
　　當(dāng)然，要觀察一個(gè)真正全球性大國(guó)的海外利益界定，沒(méi)有比美國(guó)更為典型的樣本了。早在1996年，美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)會(huì)長(zhǎng)佛納(Edwin J.Feulner)即將保衛(wèi)美國(guó)國(guó)家安全、避免其它強(qiáng)國(guó)威脅美國(guó)存在有重大戰(zhàn)略利益的地區(qū)、堅(jiān)持自由貿(mào)易體系、保護(hù)本國(guó)公民的安全和利益不受恐怖主義和其它國(guó)際犯罪活動(dòng)之?dāng)_、保證對(duì)海外資源的自由獲取列為對(duì)美國(guó)而言最為重要的“生死攸關(guān)的”(Vital)利益。 1997年，時(shí)任美國(guó)國(guó)防情報(bào)局局長(zhǎng)的休斯(PatrickM，Hughes)中將在對(duì)參議院情報(bào)特別委員會(huì)所做的陳述中列舉了幾種對(duì)美國(guó)生死攸關(guān)(Vital)利益的主要外部威脅：對(duì)美國(guó)理念、價(jià)值觀的意識(shí)形態(tài)敵視；拒絕美國(guó)進(jìn)入重要的資源和市場(chǎng)；在美國(guó)有至關(guān)重要利益的地區(qū)出現(xiàn)不穩(wěn)定局勢(shì)；出現(xiàn)能損害美國(guó)超強(qiáng)軍事能力的外國(guó)軍事力量。2000年，賴斯(Condoleezza Rice)撰文指出：美國(guó)外交政策應(yīng)重新聚集于國(guó)家利益，其主要任務(wù)應(yīng)包括：確保美國(guó)軍事力量能充分展示威懾、阻止戰(zhàn)爭(zhēng)、贏得戰(zhàn)爭(zhēng)，以有力保衛(wèi)國(guó)家利益；通過(guò)自由貿(mào)易和穩(wěn)定的國(guó)際貨幣體系來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政治開(kāi)放；加強(qiáng)和那些與美國(guó)有共同價(jià)值觀的盟友的緊密關(guān)系，使之共同承擔(dān)促進(jìn)和平、繁榮與自由的責(zé)任；集中美國(guó)的外交資源全面發(fā)展與那些能塑造國(guó)際體系的大國(guó)的關(guān)系；應(yīng)對(duì)流氓國(guó)家和不友好國(guó)家的威脅。
　　通過(guò)對(duì)各國(guó)官方文件的考察可以發(fā)現(xiàn)，不同類(lèi)型國(guó)家對(duì)海外利益的界定呈現(xiàn)出一種類(lèi)似于“馬斯洛需求層次”的層級(jí)關(guān)系。這種差異，反映出各國(guó)對(duì)自身國(guó)家利益、國(guó)際定位的認(rèn)識(shí)不同，根源則在于國(guó)家實(shí)力、國(guó)際化程度和對(duì)國(guó)際事務(wù)參與深度和廣度的級(jí)差。保障海外公民、駐外機(jī)構(gòu)與組織等的安全與合法權(quán)益是各國(guó)都普遍認(rèn)同的最為基本和最重要的海外利益；促進(jìn)并保護(hù)對(duì)外貿(mào)易與投資，通過(guò)國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)推動(dòng)本國(guó)發(fā)展，是不可逆轉(zhuǎn)的全球化時(shí)代越來(lái)越多國(guó)家努力追求的海外利益；力圖塑造對(duì)本國(guó)有利的國(guó)際制度、國(guó)際體系并謀求其主導(dǎo)權(quán)，甚至追求在更大范圍內(nèi)的國(guó)際社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地位，則是只有大國(guó)才愿意并能夠競(jìng)逐的海外利益了。2007年《波蘭共和國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》中的一句話點(diǎn)中了海外利益與國(guó)家利益之間層次關(guān)系的要害：在國(guó)外行動(dòng)的效率依賴于國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的質(zhì)量。這可以理解為，各國(guó)對(duì)海外利益的界定和為之設(shè)定的國(guó)家戰(zhàn)略，根植于國(guó)家實(shí)力水平和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)發(fā)展的需要及與之相關(guān)的諸項(xiàng)制度的完善。
　　二、海外利益及其保護(hù)的主要內(nèi)容
　　
　　第一，保護(hù)海外公民安全與合法權(quán)益。
　　對(duì)海外公民(包括法人，下同)提供保護(hù)，使其免受各種不法侵害并在其合法權(quán)益受到威脅時(shí)提供幫助，是政府不容推辭的基本責(zé)任。這種責(zé)任不僅源于公民與政府之間的社會(huì)契約關(guān)系，而且也在于公民安全本身即屬于在國(guó)家利益中位于最高層次的安全利益。實(shí)際上，在各國(guó)有關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家利益或海外利益的表述中，公民包括海外公民的安全總是處于最重要位置。如，波蘭政府明確把保護(hù)海外波蘭人的安全和提供必要幫助納入國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)之中；法國(guó)國(guó)防部把全體公民也包括海外公民的安全列為需要保衛(wèi)的最重要的國(guó)家利益之一；各國(guó)的 外交部門(mén)通常也都是把對(duì)海外公民的保護(hù)規(guī)定為自己最重要的工作內(nèi)容。
　　在當(dāng)代，對(duì)于海外公民安全的最嚴(yán)重威脅，無(wú)疑來(lái)自于全球無(wú)處不在的恐怖主義襲擊。早在“9?1 l”事件發(fā)生之前的2001年3月，時(shí)任美國(guó)國(guó)防情報(bào)局局長(zhǎng)的威爾遜(Thomas Wilson，)海軍中將即在對(duì)美國(guó)參議院軍事委員會(huì)所做的陳述中說(shuō)：恐怖主義是未來(lái)對(duì)美國(guó)全球利益最直接的長(zhǎng)期威脅之一。同為大國(guó)的英國(guó)也把恐怖主義視為對(duì)其海外公民和海外利益的重大威脅。在通常的認(rèn)識(shí)中，恐怖主義勃興似乎是冷戰(zhàn)結(jié)束的伴生物。但對(duì)大國(guó)而言，則未必如此。2001年蘭德公司提交給美國(guó)眾議院小組委員會(huì)的一份題為《保衛(wèi)美國(guó)海外利益：公民、商業(yè)和非政府組織》的報(bào)告稱，三十余年來(lái)針對(duì)美國(guó)及其公民的恐怖襲擊總是大大高于對(duì)其它國(guó)家。時(shí)任中央情報(bào)局局長(zhǎng)特尼特的證詞也指出，美國(guó)在國(guó)際恐怖主義襲擊目標(biāo)排行榜上總是遙遙領(lǐng)先。海外美國(guó)人成為恐怖襲擊主要目標(biāo)，這種現(xiàn)象很大程度上是由于美國(guó)作為一個(gè)僅存的超級(jí)大國(guó)，其商業(yè)利益和大量軍事基地在全球的廣泛分布造成的。但僅停留在這個(gè)層面來(lái)解釋是不夠的，因?yàn)檫@在邏輯上只是把美國(guó)人易受襲擊歸結(jié)為小概率事件在大樣本條件下的顯性表示。蘭德公司的這份報(bào)告進(jìn)一步指出，恐怖襲擊活動(dòng)的頻發(fā)，根本原因在于身為大國(guó)對(duì)國(guó)際事務(wù)的牽涉不可避免地會(huì)招致“憎恨與恐懼”。這是作為自由世界領(lǐng)袖的美國(guó)所必須付出的代價(jià)。2008年11月中國(guó)人質(zhì)在蘇丹遇害事件發(fā)生后，英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志發(fā)表文章稱“隨著中國(guó)的崛起，它對(duì)伴隨著超級(jí)大國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)的理解可能尚有待提高”，實(shí)際也同樣表達(dá)了類(lèi)似的觀點(diǎn)。
　　近年來(lái)，大量沒(méi)有政治背景、到海外旅行、定居和工作的平民越來(lái)越多地成為恐怖分子襲擊的目標(biāo)。有研究認(rèn)為，這是由于反恐力度和手段的強(qiáng)化使政治和軍事色彩較濃的“硬目標(biāo)”越來(lái)越不易下手，而平民等“軟目標(biāo)”對(duì)恐怖分子而言則更為可得。這揭示了一個(gè)巨大危險(xiǎn)：恐怖主義襲擊的目標(biāo)將會(huì)愈加非政治化，恐怖威脅正向著毫無(wú)防護(hù)能力的平民在更大范圍地?cái)U(kuò)散。這也意味著政府更需要加強(qiáng)對(duì)海外公民安全保護(hù)的責(zé)任意識(shí)和有效措施。
　　第二，海外經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)及其國(guó)家差異。
　　全球化時(shí)代的到來(lái)，使得相互依賴有了實(shí)在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。所謂國(guó)界，已超出地理意義上的國(guó)境線，存在于資本、生產(chǎn)、技術(shù)、原材料和市場(chǎng)能對(duì)其經(jīng)濟(jì)福利有所貢獻(xiàn)之處，從而使海外經(jīng)濟(jì)利益實(shí)實(shí)在在地成為國(guó)家發(fā)展中不可分割的重要部分。
　　海外經(jīng)濟(jì)利益的重要性突出表現(xiàn)在對(duì)外貿(mào)易與對(duì)外直接投資對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)。特別在戰(zhàn)后貿(mào)易自由化與保護(hù)主義交織斗爭(zhēng)的背景下，對(duì)外直接投資對(duì)海外商業(yè)拓展發(fā)揮出了獨(dú)特作用。也正是由于這樣的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使得在國(guó)際經(jīng)濟(jì)不斷融合的過(guò)程中，對(duì)外貿(mào)易與直接投資的不斷發(fā)展所引致的海外經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)問(wèn)題日益復(fù)雜化。首先，對(duì)外貿(mào)易與直接投資可能遭受東道國(guó)國(guó)內(nèi)各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的威脅。戰(zhàn)后以來(lái)的對(duì)外直接投資與貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)，常見(jiàn)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展比較落后的發(fā)展中國(guó)家。通常而言，這些國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，政府管理不完善，社會(huì)安全性較低。其次，貿(mào)易與投資起到了要素流動(dòng)的效果，會(huì)改變東道國(guó)國(guó)內(nèi)的要素價(jià)格對(duì)比，從而改變其國(guó)內(nèi)利益分配格局，其結(jié)果往往引起東道國(guó)某些利益集團(tuán)推動(dòng)本國(guó)政府采用扭曲資源最優(yōu)配置的惡性競(jìng)爭(zhēng)或不公平競(jìng)爭(zhēng)手段，來(lái)直接或間接地?fù)p害跨國(guó)公司的經(jīng)濟(jì)利益和投資國(guó)的國(guó)家利益。更為嚴(yán)重的是，在當(dāng)代，對(duì)外投資與貿(mào)易往往并不是單純的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。由于海外經(jīng)濟(jì)利益如此重大，使得政府有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)給予高度關(guān)注，并予以保護(hù)和促進(jìn)，甚至越來(lái)越深地介入到企業(yè)海外商業(yè)活動(dòng)的決策中去。國(guó)際商業(yè)活動(dòng)中的政治影響和政治考量逐漸加大，其行為和目的被逐漸嚴(yán)重政治化。當(dāng)跨國(guó)經(jīng)濟(jì)交易越來(lái)越被當(dāng)作是發(fā)展其它關(guān)系或?qū)崿F(xiàn)其它目的的一個(gè)杠桿時(shí)，國(guó)內(nèi)政策與對(duì)外政策目標(biāo)就可能形成尖銳沖突，東道國(guó)和投資國(guó)之間也就容易發(fā)生外交糾紛。
　　對(duì)政府而言，對(duì)海外經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)通常都抱有極大的興趣與熱情，但不同類(lèi)型的國(guó)家對(duì)于海外經(jīng)濟(jì)利益的定義和所采取的保護(hù)手段也是有很大差異的。大體來(lái)看，對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)參與程度相對(duì)有限、經(jīng)驗(yàn)也不夠成熟的國(guó)家，通常會(huì)采取較微觀、較直接、面向企業(yè)的手段來(lái)促進(jìn)其海外經(jīng)濟(jì)利益。如2004年俄羅斯副外長(zhǎng)杰尼索夫(Andrei Denisov)就極為直白地聲稱“俄羅斯外交部和經(jīng)濟(jì)發(fā)展部的任務(wù)就是要充當(dāng)推進(jìn)俄羅斯海外經(jīng)濟(jì)利益的急先鋒”，甚至說(shuō)，俄羅斯政府在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上要奉行自由競(jìng)爭(zhēng)原則，而在國(guó)外市場(chǎng)上，則要表現(xiàn)得像個(gè)忠實(shí)的中央集權(quán)統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)主義者，以堅(jiān)決手段維護(hù)俄羅斯企業(yè)和出口商的利益。對(duì)于海外經(jīng)濟(jì)利益在國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)中占有更重要地位、對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)參與更多、處理也更為成熟的國(guó)家(通常也大多是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家)，通常避免政府對(duì)促進(jìn)海外經(jīng)濟(jì)利益的微觀活動(dòng)的直接介入，而是一方面強(qiáng)調(diào)保護(hù)責(zé)任、避免損害，如瑞士聯(lián)邦憲法賦予的五項(xiàng)外交政策目標(biāo)之一僅是“保護(hù)”海外經(jīng)濟(jì)利益，而不是“促進(jìn)”；另一方面則強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的塑造與維護(hù)，如德國(guó)外交部對(duì)于海外經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)與促進(jìn)著眼于“改善對(duì)外貿(mào)易的框架條件”。
　　美國(guó)對(duì)于海外經(jīng)濟(jì)利益的維護(hù)和促進(jìn)，基本不表現(xiàn)為對(duì)具體利益目標(biāo)的追求，而是鮮明體現(xiàn)在其對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系的推行和維護(hù)，并謀求取得在其中的領(lǐng)導(dǎo)地位。如在權(quán)威的2000年《美國(guó)的國(guó)家利益》報(bào)告中，把“保證全球主要體系(貿(mào)易、金融市場(chǎng)、能源供應(yīng)和環(huán)境]的活力和穩(wěn)定”視為對(duì)美國(guó)最重要的“生死攸關(guān)”(Vital)利益之一。戰(zhàn)后以來(lái)，美國(guó)一直充當(dāng)多邊貿(mào)易體系的領(lǐng)袖。美國(guó)主導(dǎo)下的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系，為美國(guó)企業(yè)、勞動(dòng)力進(jìn)人新興市場(chǎng)“平整了競(jìng)技場(chǎng)”，在GATT和WTO談判中建立了可靠同盟以抗衡其它外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者。
　　更具戰(zhàn)略意義的是，美國(guó)通常利用其所掌握的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系推行其政治與外交目標(biāo)。小布什2003年在南加州大學(xué)的一次演講中稱：自由市場(chǎng)和貿(mào)易將幫助各國(guó)人民戰(zhàn)勝貧窮，教會(huì)人民習(xí)慣于自由。在恐怖主義肆虐的背景下，推行自由貿(mào)易也被賦予了反恐的重任。美國(guó)學(xué)者邁爾斯(MarcA，Miles)撰文稱：自由貿(mào)易可使商品在全球市場(chǎng)上最有競(jìng)爭(zhēng)力的地方生產(chǎn)，該國(guó)人民的生產(chǎn)率就會(huì)提高，隨之生活水平相應(yīng)提升。這就導(dǎo)致出現(xiàn)了新的外國(guó)利益相關(guān)者，減少了恐怖主義滋生的溫床，也可以減少對(duì)美國(guó)的非法移民。無(wú)怪乎2002年《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告稱：自由市場(chǎng)和自由貿(mào)易在國(guó)家安全戰(zhàn)略考慮中處于優(yōu)先地位。在更為深遠(yuǎn)的作用上，“自由貿(mào)易政策是保持美國(guó)在世界上領(lǐng)導(dǎo)地位的關(guān)鍵部分”。通過(guò)建立和掌握推行自由貿(mào)易、自由市場(chǎng)制度和觀念的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系，美國(guó)在向世界經(jīng)濟(jì)提供保障穩(wěn)定與增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品的同時(shí)，自身的“世界領(lǐng)袖”的地位和作用也通過(guò)體系得到強(qiáng)化。
　　第三，謀求和保護(hù)對(duì)本國(guó)有利的國(guó)際制度、國(guó)際規(guī)范并爭(zhēng)取在其中的主導(dǎo)權(quán)。
　　對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系主導(dǎo)權(quán)的追求，表明國(guó)際規(guī)范、國(guó)際制度是一種對(duì)一國(guó)特別是大國(guó)而言具有特殊重要意義的海外利益。
　　二戰(zhàn)之后，國(guó)際規(guī)范、國(guó)際制度對(duì)于國(guó)家間關(guān)系的塑造作用愈為重要，外交行動(dòng)要更多 地考慮多邊或日全球集體行動(dòng)框架可能產(chǎn)生的約束。無(wú)論對(duì)自由國(guó)際主義之類(lèi)有多少批評(píng)，以雙邊、多邊協(xié)商及參與國(guó)際組織的形式來(lái)開(kāi)展外交活動(dòng)、謀求海外利益已成為國(guó)際關(guān)系中不易逆轉(zhuǎn)的潮流。即便對(duì)實(shí)力強(qiáng)勁的大國(guó)，也不能罔顧國(guó)際制度的力量。如有研究指出，二戰(zhàn)以后，英國(guó)的許多帝國(guó)利益是在新的、國(guó)際化程度更高的國(guó)際組織旗號(hào)下來(lái)追求的，如英聯(lián)邦、主要的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、北約、聯(lián)合國(guó)，以及近年來(lái)的歐盟。
　　事實(shí)上，多數(shù)國(guó)際制度的確立及重要的國(guó)際組織正是大國(guó)競(jìng)逐和謀求實(shí)現(xiàn)自身海外利益的產(chǎn)物。戰(zhàn)后以來(lái)，美國(guó)在外交方面的突出特色之一是通過(guò)一系列多邊安排、國(guó)際體系以及主要國(guó)際組織并努力謀求在其中的主導(dǎo)權(quán)、即注重利用國(guó)際制度來(lái)維護(hù)自身利益。奧爾布賴特(Madeleine K.Albright)曾說(shuō)：多邊行動(dòng)不會(huì)以任何方式損害美國(guó)采取單邊行動(dòng)以維護(hù)自身利益的能力�！跋喾矗�在這個(gè)相互依存的世界上，多邊行動(dòng)是我們滿足自身利益的有效補(bǔ)充手段。”在美國(guó)看來(lái)，通過(guò)建立某種國(guó)際制度來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的外交目標(biāo)是非常有效率的。1996年美國(guó)重要外交智庫(kù)對(duì)外關(guān)系委員會(huì)(Council on Foreign Relations)的一份研究報(bào)告指出，作為僅存的超級(jí)大國(guó)，美國(guó)擁有其它國(guó)家都不可能有的機(jī)會(huì)(用前國(guó)務(wù)卿克里斯托弗的話說(shuō)：是“前所未有的重塑世界的機(jī)會(huì)”。)，但國(guó)際制度、國(guó)際組織的作用仍不可或缺。該報(bào)告極力強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)對(duì)維護(hù)美國(guó)利益的重要性。特別指出：冷戰(zhàn)的結(jié)束，使聯(lián)合國(guó)能更好地為美國(guó)利益服務(wù)。通過(guò)聯(lián)合國(guó)框架，提供了外交磋商的機(jī)會(huì)，可形成一個(gè)各國(guó)共同遵守的規(guī)范，通過(guò)安理會(huì)的決議獲得其它國(guó)家的服從，加強(qiáng)美國(guó)行動(dòng)的合法性，這些對(duì)于美國(guó)利益都至為重要。雖然并非聯(lián)合國(guó)的每個(gè)決定都是美國(guó)喜歡的，但總體上，所得大于所失。時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)克林頓于1996年在否決《1995年美國(guó)海外利益法案》(American Overseas InterestsActofl995，編號(hào)H，R，1561)的信中亦稱，該法案限制了美國(guó)參與國(guó)際組織、特別是參與聯(lián)合國(guó)的能力，從而構(gòu)成該法案不可接受的重要理由之一。
　　不僅是聯(lián)合國(guó)、北約這些主要的政治類(lèi)國(guó)際組織，戰(zhàn)后以來(lái)美國(guó)塑造國(guó)際體系并試圖對(duì)之取得控制力的努力全面覆蓋了各類(lèi)重要國(guó)際組織，以為自身謀取利益。如對(duì)重要的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織――國(guó)際貨幣基金組織(IMF)，美國(guó)通過(guò)對(duì)IMF決策程序的控制和利用對(duì)IMF的影響來(lái)追求美國(guó)的金融與外交目標(biāo)。IMF經(jīng)常提供大筆貸款給作為美國(guó)商業(yè)銀行老客戶的國(guó)家，以及與美國(guó)有緊密伙伴關(guān)系的國(guó)家，從而直接或間接地為美國(guó)外交利益服務(wù)。至于國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系“三駕馬車(chē)”中的另一國(guó)際組織――世界銀行，1982年美國(guó)財(cái)政部的一份報(bào)告說(shuō)，該組織通常都會(huì)對(duì)美國(guó)的友好國(guó)家發(fā)放條件優(yōu)惠的貸款，以服務(wù)于美國(guó)的外交和經(jīng)濟(jì)利益。
　　如果美國(guó)不能有效地控制某種國(guó)際機(jī)制以實(shí)現(xiàn)自身目的，它將對(duì)之予以堅(jiān)決抵制。如美國(guó)曾在1984－2003年間退出了聯(lián)合國(guó)教科文組織，以抗議其“預(yù)算管理不善和激進(jìn)政策”，真實(shí)原因則是因?yàn)樵摻M織沒(méi)有如美國(guó)所愿在其它國(guó)家積極推行“民主與媒體自由化”。正如奧爾布賴特聲稱，美國(guó)應(yīng)當(dāng)積極參與到全球化進(jìn)程中，但底線是要由美國(guó)引導(dǎo)全球化而不是讓全球化引導(dǎo)美國(guó)。更為直白的表述則是：“美國(guó)參與國(guó)際談判和國(guó)際機(jī)構(gòu)不是目的，而是達(dá)到目的的手段。諸如聯(lián)合國(guó)、世界衛(wèi)生組織、北約等都是保持全球穩(wěn)定與合作的重要工具……，美國(guó)絕不會(huì)采取使其國(guó)家利益屈從于國(guó)際組織或其它國(guó)家的政策�！�
　　
　　三、維護(hù)與實(shí)現(xiàn)海外利益的途徑、手段
　　
　　第一，國(guó)際法賦予的外交工具。
　　一國(guó)政府在本國(guó)海外公民的合法權(quán)益受到不公正待遇時(shí)，理應(yīng)行使給予保護(hù)的責(zé)任。這種責(zé)任觀念早在18世紀(jì)即為法學(xué)家瓦泰爾(Emerich de Vattel)在其經(jīng)典著作中提出，并一直被后來(lái)的國(guó)際法慣例所堅(jiān)持。在當(dāng)代國(guó)際關(guān)系中，一國(guó)以外交行動(dòng)和其它和平方式對(duì)本國(guó)自然人和法人提供外交保護(hù)，是被聯(lián)合國(guó)文件所肯定的符合國(guó)際法的權(quán)力。
　　需指明的是，對(duì)海外公民保護(hù)的主要工作內(nèi)容絕不僅是應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅，事實(shí)上更多的內(nèi)容是日常性、民事性的，如向因疾病和法律問(wèn)題遭遇麻煩的海外公民提供及時(shí)幫助。并且，當(dāng)代外交服務(wù)的特點(diǎn)表現(xiàn)為全程服務(wù)，即不僅是在出境后，而且延伸為在出境前即對(duì)公民提供詳細(xì)的指導(dǎo)，如對(duì)將出境公民進(jìn)行在規(guī)避沖突、自我保護(hù)、尋求領(lǐng)事保護(hù)等方面的教育。除應(yīng)對(duì)個(gè)案外，還要在海外公民遭遇自然災(zāi)害和政治動(dòng)亂時(shí)提供面向群體的緊急援助。如英國(guó)外交部在倫敦、香港和美國(guó)部署了快速反應(yīng)小組，以便在危機(jī)發(fā)生時(shí)提供支持。
　　第二，通過(guò)運(yùn)用國(guó)際制度工具來(lái)維護(hù)自身海外利益。
　　國(guó)際社會(huì)中的國(guó)家間互動(dòng)是信息高度不對(duì)稱的過(guò)程，極易引發(fā)各種“道德風(fēng)險(xiǎn)”行為。國(guó)際制度的作用就在于通過(guò)建立明確的行為規(guī)范，減少對(duì)預(yù)期的不確定性，降低國(guó)家間博弈的交易成本。同時(shí)，被普遍接受的國(guó)際制度具有明顯的公共產(chǎn)品性質(zhì)，其外部性對(duì)參與其中的國(guó)家的收益有直接作用。如，“9?11”之后，美國(guó)一直鼓勵(lì)中亞各國(guó)成為“國(guó)際社會(huì)負(fù)責(zé)任的成員”，支持它們參與歐安組織、北約和其它西方組織。美國(guó)政府強(qiáng)調(diào)，把這些國(guó)家拉進(jìn)國(guó)際社會(huì)，可使他們遵從負(fù)責(zé)任的安全和其它政策，以阻止仇外情緒、原教旨主義和反西方主義等威脅和平與穩(wěn)定的情緒的增長(zhǎng)，這些都直接有利于美國(guó)國(guó)家利益。
　　對(duì)國(guó)際制度、國(guó)際規(guī)范的理解，不限于器物層面的國(guó)際組織，還包括結(jié)構(gòu)意義上的國(guó)際體系，以及觀念層面的國(guó)際認(rèn)同等。英國(guó)政府2006年《打擊國(guó)際恐怖主義》報(bào)告指出：“反恐需要國(guó)際組織的合作，如歐盟和聯(lián)合國(guó)”，此外， “英國(guó)政府相信對(duì)國(guó)際法和人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的尊重是反恐行動(dòng)成功不可分割的一部分。在國(guó)際上設(shè)法改善各國(guó)政府治理和提高人權(quán)水平是打擊恐怖主義和極端主義努力的關(guān)鍵因素”。價(jià)值觀的成功推行需要國(guó)家具有某種意識(shí)形態(tài)輸出力量，以實(shí)現(xiàn)按自己的面貌塑造別國(guó)、形成認(rèn)同。2003年，小布什在一次演講中稱：“我們將運(yùn)用我們的影響和理想來(lái)取代中東地區(qū)舊的怨恨，使之產(chǎn)生新希望”，“中東地區(qū)自由與和平的進(jìn)展將舒緩困難并使我們更安全”，“我們支持中東地區(qū)的自由和進(jìn)步，因?yàn)樗�是我們的既有原則，符合我們的國(guó)家利益”。本質(zhì)的問(wèn)題正如美國(guó)外交政策專(zhuān)家赫爾姆斯(Kim R.Holmes)所揭示的：意識(shí)形態(tài)輸出并不能完全覆蓋美國(guó)利益。關(guān)鍵是要把推行輸出民主放在整個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略的大背景下來(lái)考慮，支持向海外推行民主應(yīng)該是美國(guó)外交戰(zhàn)略的一部分，其本身并不是終極目標(biāo)。“把民主當(dāng)作美國(guó)外交政策裝飾品的看法普遍存在于美國(guó)政界人士中，無(wú)分左右”，“簡(jiǎn)單地說(shuō)，我們應(yīng)該在符合我們利益的時(shí)候才支持民主�！�
　　第三，承擔(dān)和履行必要的國(guó)際責(zé)任，換取海外利益的實(shí)現(xiàn)。
　　美國(guó)爭(zhēng)取盟友的手段絕不僅是推行國(guó)際規(guī)范、輸出價(jià)值觀，它同時(shí)也要使用更為實(shí)惠的手段，如大力給予各種物質(zhì)援助。1992－2004財(cái)年，美國(guó)對(duì)中亞國(guó)家的援助總計(jì)占到對(duì)整個(gè)歐亞國(guó)家援助的13％，反映了該地區(qū)在“9?11”之前不那么重要的地位。而在阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng) 期間，2002財(cái)年內(nèi)對(duì)該地區(qū)國(guó)家給予的援助即飆升至對(duì)整個(gè)歐亞國(guó)家援助的25％。實(shí)際上，美國(guó)一直是通過(guò)雙邊和多邊援助項(xiàng)目，來(lái)支持使中亞國(guó)家“融入國(guó)際社會(huì)”和加入國(guó)際組織的目標(biāo)的。進(jìn)入新千年后，西方國(guó)家對(duì)非洲的外交拓展也是以外援為開(kāi)路先鋒的。
　　在一個(gè)國(guó)際關(guān)系體系中，即便是在一個(gè)小型的多國(guó)體系中，領(lǐng)袖國(guó)家不能推卸的責(zé)任是要對(duì)整個(gè)體系和其它成員國(guó)提供公共產(chǎn)品和直接物質(zhì)支持，以此才能維持其領(lǐng)導(dǎo)力。最為常見(jiàn)的國(guó)際責(zé)任就是提供對(duì)外援助，如克林頓政府就聲稱外援有助于支持美國(guó)海外利益，使美國(guó)在全球范圍內(nèi)獲得對(duì)受援國(guó)家的影響力，這些國(guó)家因而會(huì)支持美國(guó)的外交政策目標(biāo)。對(duì)世界上最大的對(duì)外援助國(guó)美國(guó)而言，其對(duì)外援助要實(shí)現(xiàn)5個(gè)目標(biāo)：和平與安全；公正、民主的政府治理；改善民生；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；人道主義援助。雖未明言，但毫無(wú)疑問(wèn)，美國(guó)對(duì)外援助就是要換取外國(guó)對(duì)美國(guó)的政治支持。在外援內(nèi)容上，與推行國(guó)際規(guī)范的目標(biāo)相一致，近年來(lái)美國(guó)越來(lái)越重視發(fā)展援助，利用援助鼓勵(lì)受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)自由和法制建設(shè)，促使受援國(guó)建立起自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度以期最終使美國(guó)收到經(jīng)濟(jì)和安全利益�？偠�言之，美國(guó)的對(duì)外援助致力于使自身收到政治上得到支持、經(jīng)濟(jì)上有所回報(bào)、安全上加強(qiáng)保障的效果。
　　第四，以軍事手段為保護(hù)海外利益的堅(jiān)強(qiáng)后盾。
　　既然承認(rèn)安全是國(guó)家利益和海外利益最重要、最基本的目標(biāo)，諸多手段也為之服務(wù)，則在安全保障方面最為有力的亦非軍事手段莫數(shù)。事實(shí)上，無(wú)論何種海外利益，其實(shí)現(xiàn)與保護(hù)都需要強(qiáng)有力的軍事手段擔(dān)當(dāng)最后保障。
　　即使如波蘭這樣的地區(qū)性國(guó)家，為應(yīng)對(duì)各種對(duì)其國(guó)家和公民安全的威脅，也提出其軍隊(duì)?wèi)?yīng)該具有海外行動(dòng)的能力，包括直接向海外派兵提供保護(hù)。對(duì)海外利益更為豐富和復(fù)雜的大國(guó)而言，軍事手段更是不可缺少的。英國(guó)《2007年度政府改革報(bào)告》把國(guó)防部的工作和軍事開(kāi)支視為維護(hù)其全球利益的重要支柱。對(duì)于更為上層的海外經(jīng)濟(jì)利益，海外軍事力量的存在對(duì)當(dāng)?shù)赝顿Y和商人而言更是起到了“隱形保險(xiǎn)”的作用。《紐約時(shí)報(bào)》專(zhuān)欄作家托馬斯?弗里德曼曾寫(xiě)到：“離開(kāi)了看不見(jiàn)的拳頭，市場(chǎng)那只看不見(jiàn)的手就不會(huì)起作用了�？床灰�(jiàn)的拳頭可以使美國(guó)硅谷技術(shù)得以發(fā)揮作用的世界更加安全，而這只拳頭就是美國(guó)軍隊(duì)�！眾W爾布賴特在其提交給美國(guó)國(guó)會(huì)的文件中明確指出，作為全球性大國(guó)，美國(guó)應(yīng)使用軍事力量來(lái)保衛(wèi)和推進(jìn)其在世界各地的利益和外交政策。更進(jìn)一步，在美國(guó)看來(lái)，維持強(qiáng)大軍事力量與其承擔(dān)世界領(lǐng)袖的責(zé)任是密不可分的關(guān)系。
　　大國(guó)由于深涉國(guó)際事務(wù)，其海外利益所受到的各種威脅也是遍及全球的，且在許多時(shí)候這些威脅的復(fù)雜與嚴(yán)重程度是很難用非軍事手段解決的，或即使可解決也需付出極大成本。在某些情況下軍事手段的有條件使用，不僅能夠以相對(duì)較低代價(jià)解決危機(jī)，而且其產(chǎn)生的威懾作用經(jīng)常抑制了更多威脅的出現(xiàn)。更深入地思考，采用軍事手段保衛(wèi)海外利益的必要性與可能性，與國(guó)家實(shí)力和外交成熟是互為表里的關(guān)系。對(duì)大國(guó)而言，這最終是難以回避的問(wèn)題。
　　
　　結(jié)語(yǔ)
　　
　　對(duì)于海外利益內(nèi)涵以及實(shí)現(xiàn)與保護(hù)海外利益的途徑與手段的界定，始終受到一個(gè)國(guó)家在國(guó)際體系中的位置的制約，同時(shí)也不可能脫離該國(guó)家的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。全球化浪潮推動(dòng)世界融合的后果之一就是模糊了國(guó)內(nèi)國(guó)外問(wèn)題的界限，這就使得大國(guó)對(duì)海外利益的觀察也必須放在國(guó)家整體戰(zhàn)略的視野之內(nèi)。對(duì)于中國(guó)這樣處于轉(zhuǎn)型期的崛起中的發(fā)展中大國(guó)，海外利益的重要意義正在于它對(duì)于整體國(guó)家利益而言，已成為分量上舉足輕重、結(jié)構(gòu)上無(wú)法切割的部分。如何制定與調(diào)整有針對(duì)性的國(guó)家戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)和保護(hù)處于不斷動(dòng)態(tài)變化中的海外利益，滿足中國(guó)國(guó)際地位變遷的需要，已是一個(gè)迫在眉睫并將使我們?yōu)橹�付出長(zhǎng)期努力的重要問(wèn)題。

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