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[制度溯源話“改非”] 醫(yī)療器械追蹤溯源制度

發(fā)布時間:2020-03-06 來源: 美文摘抄 點擊:

  說起“改非”,必定繞不開非領導職務設置這個話題。   1993年我國建立和推行國家公務員制度后,職務分類分為領導職務和非領導職務兩類,非領導職務在廳局級以下設置。因此,一些未到退休年齡的廳、處、科三級領導干部,因年齡、身體、能力和機構改革等因素,便提前離崗改任非領導職務。這樣的干部,被稱為“改非”干部。
  
  一種獨特的職務分類
  
  1993年8月14日,國務院頒布《國家公務員暫行條例》,將我國公務員職務劃分領導職務和非領導職務兩類。2006年1月1日施行的《中華人民共和國公務員法》,又在更高的法律層面上,明確了這一職務分類。
  應該說,這種職務分類具有明顯的中國特色。政務類和事務類是世界上多數(shù)國家對公務員的一種最基本的分類。據(jù)說在《條例》的歷次草案中,也討論過分政務類和業(yè)務類,但是,最終還以領導職務和非領導職務出臺。從感覺上來說,這是一種“官本位”的制度設計思路。這種分類既參照了現(xiàn)代文官制度,又遷就了解放以來傳統(tǒng)的干部人事制度,細細咀嚼,甚至還隱約有些古代官吏制度的味道。
  我國古代官員職務與品秩包括五方面內(nèi)容,即職務和品、爵、勛、階。這五方面內(nèi)容中最常見也是最重要的就是職務,宰相、尚書、巡撫、知州、知縣等都屬于職務范疇,表示一個人實際工作權責的范圍,與現(xiàn)在的省長、廳長、縣長、局長一樣。與職務相配套的就是品秩,有品、爵、勛、階四種。品指的是官員的等級,是官員品秩中最核心的部分,相應的職務對應相應的品,與現(xiàn)在的職級基本原理相同。此外還有一種叫“階”,又稱散階、散官。階也和品掛鉤,但僅表示一種待遇,并無實職,類似于今天的“正處級待遇”、“副科級待遇”,與非領導職務似曾相識。
  
  誰動了非領導職務的奶酪
  
  總的來說,設置非領導職務,對中國廣大的公務員來說是一個福音:從此不再華山一條道。此前,對絕大多數(shù)公務員來說,僅靠職務晉升來提高待遇是不現(xiàn)實的。因為中國只有8%的公務員是處級以上,92%的公務員都在科級以下。而非領導職務的出現(xiàn),在仕途艱險奇窄的小道外另辟蹊徑,提供了一條較為平坦開闊的上升路徑――在領導職數(shù)有限的情況下,解決相當部分沒有擔任領導職務的公務員(特別是專業(yè)技術人員)的職級待遇。
  “地方公務員對于這種改變命運的新制度翹首期待!眳⑴c起草《公務員法》的國家行政學院教授宋世明博士,這樣表述其多次到地方調(diào)研的感受。
  然而,從實施十幾年的情況看來,這一制度設計的初衷并沒有很好實現(xiàn),F(xiàn)實中,一般公務員能夠沿著非領導職務向上攀升的寥寥無幾;但是當初設置的另一項功能――安撫功能卻效果甚佳,成為了歷次精簡機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、減少職數(shù)減下來的領導干部安置場所。“如今助理調(diào)研員以上的非領導職務大都由退二線的領導干部轉(zhuǎn)任或改任,成為其退休前的棲息地!币晃谎芯扛刹咳耸轮贫鹊膶<艺f。
  制度功能的異化,自然而然使這項制度的受益者發(fā)生變化,本來為一般公務員開辟的職業(yè)發(fā)展新路的非領導職務,被“挪用”成為了給減下來或?qū)⑼说念I導干部的一種待遇,而事實上,這兩類干部也構成了當前非領導職務干部的主體。
  由于承擔了過多的“安置辦”和“干休所”功能,導致現(xiàn)實中非領導職務的設置過多過濫。本來,在1993年頒布的《國家公務員制度實施方案》中,提出“非領導職務根據(jù)工作需要,不搞平衡設置”,對職數(shù)是有嚴格的比例限額的。但當前在地方、尤其在市縣兩級,調(diào)研員和助理調(diào)研員職數(shù),不得超過處級領導職務職數(shù)的三分之一;主任科員和副主任科員職數(shù),不得超過科級領導職務職數(shù)50%的職數(shù)限額,被屢屢突破。
  
  既是成果,也是代價
  
  可以說,未到退休年齡領導干部改任非領導職務,是我國干部人事制度改革的相關,這個政策就是退二線。
  改革開放以來,我國干部人事領域改革的最大成就,就是廢除了領導干部終身制,實行退休制度和任期制。任期制的基本特點是任用有期,到期就下,領導職務成為干部一定時期的工作崗位,而不再是干部的終身待遇。隨著干部人事制度改革的深入和一系列規(guī)范性文件的出臺,領導干部任期制日益完善。
  去年出臺的《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》中,明確規(guī)定“黨政領導干部每個任期為5年”,“黨政領導干部在同一職位上連續(xù)任期達到兩個任期,不再推薦、提名或者任命擔任同一領導職務”,“黨政領導干部擔任同一層次領導職務累計達到15年的,不再推薦、提名或者任命擔任第二條所列范圍內(nèi)的同一層次領導職務”,進一步從制度上解決了“不到退休不退位、不犯錯誤不下臺”的“終職制”問題。
  非領導職務的設置,為“下”來的領導干部提供了一個比較平穩(wěn)的“出口”。這個“出口”緩解了組織部門的壓力,也使完善干部任期制度有了更有利的實施環(huán)境,推動了干部年輕化的進程。而今,廳以下領導干部到達任職年齡后,改任非領導職務已經(jīng)深入人心并成為一種常態(tài)。
  領導干部隊伍年輕化建設,是我國干部制度改革的又一重大成果。在去年開始啟動的全國省級黨委大換屆中,一批50歲上下年富力強的領導干部走上省委書記、省長的重要崗位。省級黨委書記中,生于上世紀50年代的達到12人,占省級黨委書記總數(shù)的39%。擔任陜西省委書記的趙樂際今年只有50歲,是目前最年輕的省委書記;從團中央書記處第一書記到湖南省委副書記、省長的周強今年47歲,是目前最年輕的省長。
  但是,領導干部隊伍年輕化步伐的加快,客觀上又使干部向“上”的空間收窄。一次,與一個官場朋友聊天,對方調(diào)侃說,張愛玲有句話叫出名要趁早,現(xiàn)在是當官要趁早。關鍵年齡提不上去,就沒有前途,等著“改非”了。
  在一些地方干部年輕化的具體操作中,年齡是硬杠杠,實行“一刀切”,并且切的年齡與級別成正比,F(xiàn)在普遍是超過45歲原則上不晉升縣處級,超過40歲原則上不晉升科級。如此相當數(shù)量的干部便因為年齡問題滯留,升不上去,又必須為年輕干部騰崗讓位,改任非領導職務便成為別無選擇的出路。
  在各方面待遇嚴重向領導職務傾斜的中國公務員世界,如果非領導職務對基層普通公務員尚算是大餐的話,對嘗過“當官”滋味的人來說,實屬雞肋,食之無味。山東濟南市委組織部2003年的抽樣調(diào)查顯示,80.6%的被調(diào)查者認為職務晉升是對公務員最有激勵效果的因素。長春市委組織部提供的數(shù)據(jù)表明,某單位達到條件的干部中有70%不愿意從副職領導職務改任正職非領導職務。從這個意義上來說,領導干部“改非”是為大局犧牲個人利益,是承擔改革的代價。
  
  “改非”=退二線?
  
  現(xiàn)實中“改非”出現(xiàn)的種種問題,應該說與我們實行的一個特殊的政策密切相關,這個政策就是退二線。
  在領導崗位,叫一線;退下來,稱作到二線。退二線是領導干部正式退休前的一個緩沖地帶,也是中國國情下干部制度的特殊產(chǎn)物,解甲不歸田,無官還在崗。
  上世紀50年代末,毛澤東提出中央分設一線、二線,他自己退二線,以集中精力研究、考慮一些重大理論問題。上個世紀八十年代初期,鄧小平倡導打破干部終身制,實行老干部退二線,自己也以身作則。應該說,當時這種退二線的政策,作為一種過渡,對打破干部職務終身制是發(fā)揮了積極作用的,退二線的也大多是過了退休年齡的老革命干部。而一旦離開了當時特殊的時代背景,退二線也就逐漸失去了原來存在的意義。
  但在干部職務終身制成為歷史后的新時期,退二線的政策卻沒有隨之消失,而以“改非”的面目繼續(xù)延續(xù)著生命力。當然,非領導職務的干部不都是退二線來的,但現(xiàn)在退二線的都“改非”卻是事實。并且,作為干部年輕化絕對化所產(chǎn)生的副產(chǎn)品,現(xiàn)在退二線干部數(shù)量越來越多,級別越低,退二線的年齡就越靠前。在基層,甚至出現(xiàn)了40多歲的科級干部就開始放馬南山的情況。
  在國家公務員制度中,只有在職和退休之分,并沒有退二線這一中間地帶;并且從制度設計的初衷來說,設置非領導職務也絕非是為了安置退二線人員。根據(jù)我國公務員法的規(guī)定,非領導職務是不具有行政領導職責的實職,非領導職務干部應該有明確的崗位職責和工作任務,并且正常履職。并且,絕大多數(shù)“改非”干部,從年齡經(jīng)驗身體精力各方面來說,也足以承擔相當?shù)墓ぷ髫熑巍5捎诋斍暗姆ㄒ?guī)等對非領導職務的工作職責和任務沒有作明確的規(guī)定,一些地方的黨委及其組織部門便沿用退二線政策對待“改非”干部,沒有把發(fā)揮“改非”干部作用視為必要,從而作出合理的工作安排。
  工作崗位有一線二線之分,但對在職干部分一線二線,就會帶來紊亂,也造成部分干部心態(tài)的變化,客觀上造成行政成本的增加和人才資源的浪費,由此產(chǎn)生了不利于整個干部隊伍建設的負面影響?梢哉f,當前“改非”干部隊伍管理中的很多問題,的確有必要進行認真地審視。

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