[摘要]比較政府信息商業(yè)化與政府信息公開的聯(lián)系與區(qū)別，研究政府信息商業(yè)化產(chǎn)生的政治、技術和經(jīng)濟原因，從版權和開發(fā)者的角度將政府信息商業(yè)化分為4種模式，并從安全、公平和效率三個角度進行比較。最后，在分析國內(nèi)外政府信息商業(yè)化現(xiàn)狀的基礎上，建議我國對政府信息資源進行分類，并逐步改革政府信息管理體制，將可商業(yè)化的政府信息資源開發(fā)出來。
　　[關鍵詞]政府信息　商業(yè)化　信息公共獲取
　　[分類號]G203
　　
　　在任何一個國家，政府都是本國最大的信息資源生產(chǎn)者，因此政府信息開發(fā)利用一直是信息資源管理研究的重點和熱點。政府信息本身具有兩方面的功能，它不僅對于促進政治民主和保障民眾權益十分重要，而且具有十分重要的經(jīng)濟作用，是一種潛力巨大的經(jīng)濟資源。據(jù)有關機構評估，2002年歐盟各國政府擁有的信息資源的經(jīng)濟價值達到680億歐元以上，相當于歐盟經(jīng)濟總量的1％。因此，在研究政府信息管理時，既要研究政府信息公開，也要加強研究政府信息商業(yè)化問題。
　　
　　1　政府信息商業(yè)化與政府信息公開之區(qū)別
　　
　　政府信息資源商業(yè)化是政府為獲得額外財政收入，以超出邊際成本的價格向社會出售其擁有的信息，或將這些信息進行加工處理后為社會提供有償信息服務的經(jīng)濟性活動。
　　政府信息商業(yè)化與政府信息公開都屬于信息資源開發(fā)利用鏈中的信息分發(fā)環(huán)節(jié)，因此兩者在分發(fā)主體、分發(fā)對象、分發(fā)內(nèi)容等方面十分相似，但它們之間也存在著諸多區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下幾點：
　　
　　1.1　目的不一樣
　　目前政府信息公開主要是出于政治上的考慮，包括保障公民知情權、加強政府監(jiān)督、促進政治民主等。例如《上海市政府信息公開規(guī)定》第一條中說明了政府信息公開的目的是“為了建立公正透明的行政管理體制，保障公民、法人和其他組織的知情權，維護其自身合法權益，監(jiān)督政府機關依法履行職責”。
　　而政府信息商業(yè)化主要是出于經(jīng)濟目的，是為了獲取部分財政收入，以補貼政府機構的運作經(jīng)費。正如下節(jié)即將講到的，從信息開發(fā)中獲取經(jīng)費以改善政府預算是政府信息商業(yè)化產(chǎn)生的重要原因之一。
　　
　　1.2　信息內(nèi)容的重點不一樣
　　目的的不同，決定了信息公開與信息商業(yè)化所涉及信息的內(nèi)容重點有所區(qū)別：
　　政府信息公開的主要對象是那些涉及國計民生、政府運作等方面的信息。這些信息一般是宏觀層面上的，而微觀層面上的信息通常只在極小范圍內(nèi)(如只對當事人)公開。以《廣州市政府信息公開規(guī)定》為例，可以向社會廣泛公開的內(nèi)容主要是當?shù)氐暮暧^經(jīng)濟形勢、政策法規(guī)計劃、政府機構人員基本信息、重大突發(fā)事件等，其他信息只能依申請針對個人公開，而且這種公開“不得侵犯他人隱私、商業(yè)秘密、國家秘密或其他社會公共利益”，這意味著每個人可獲取的信息十分有限，缺乏深度開發(fā)價值。
　　而政府信息商業(yè)化的主要對象是那些經(jīng)濟價值高、商業(yè)潛力大的信息，它們往往是原始的細粒度信息，通常會涉及到隱私和秘密問題。目前國內(nèi)外政府信息商業(yè)化開發(fā)大多集中在地理、金融、消費、資信等經(jīng)濟價值含量高的信息領域。
　　
　　1.3　獲取價格不一樣
　　政府信息公開中涉及的信息一般是免費或以邊際成本提供(兩者本質相同)，政府是不能營利的，因此在此過程中政府往往需要補貼部分費用，例如上海和廣州等地出臺的相關法規(guī)中都明確將政府信息公開的經(jīng)費納入年度預算。而政府信息商業(yè)化中所涉及的信息資源則是按其市場價格來提供，政府部門可以從中獲利。從目前國內(nèi)外的實際來看，這種獲利有時是十分可觀的。
　　
　　2　政府信息商業(yè)化的原因
　　
　　政府信息商業(yè)化一直都是一個備受爭議的話題，其之所以能被許多人接受，并在一些國家開始實施，有著以下幾方面原因：
　　
　　2.1　對政府信息公共獲取權的認識變化
　　許多人出于政治上的考慮，認為保證公民充分獲取政府信息是民主與人權的基礎，有利于保障民眾對政府的監(jiān)督，有利于提高社會效率，因此政府信息應該免費公開。
　　但近年來也有些學者提出，任何人權都是以公共資源的數(shù)量為基礎來進行配給的，而不是根據(jù)人的需求來供給。正如醫(yī)療服務是一項基本人權，但即使是在社會福利很完善的國家，面向普通公眾的免費醫(yī)療一般也是有許多限制的，公眾如要獲得更好的醫(yī)療服務則需要付費。同樣地，政府信息獲取固然是一項基本人權，但信息公開是有成本的，因此民眾獲取政府信息的多少以及獲取的方式也要根據(jù)政府財政能力而定。
　　
　　2.2　對信息資源收益權的理解存在分歧
　　許多人認為，政府是代表公共利益、提供公共服務的機構，因此政府信息資源是全民戰(zhàn)略資產(chǎn)，應當免費公開。
　　但在現(xiàn)實中，許多政府信息公開之后通常只會讓少數(shù)人受益(至少是直接受益)，但信息的創(chuàng)造成本卻由全體納稅人來承擔，這顯然有失公平。例如政府在管理國民經(jīng)濟過程中會形成金融運行數(shù)據(jù)庫，但如果政府將這個數(shù)據(jù)庫免費公開的話，一般公眾并沒有興趣和能力來利用這些海量的金融數(shù)據(jù)，而那些專業(yè)機構可以深度挖掘這些信息并從中獲取巨額商業(yè)利益。這樣使用公共資金建立的數(shù)據(jù)庫并沒有直接為全體民眾帶來利益，而成了少數(shù)機構謀利的源泉。
　　為此有人提出，政府信息資源應當有條件地向社會公開，鼓勵政府認識和開發(fā)這些信息資源的經(jīng)濟價值，鼓勵政府機構進行增值開發(fā)，以公平的市場價格提供數(shù)據(jù)，減少納稅人負擔。
　　
　　2.3　政府財政預算赤字的壓力
　　上世紀末，幾乎所有西方國家的政府都面臨著預算赤字。信息生產(chǎn)和處理是政府工作的重要組成部分。面對赤字問題，政府一方面要降低信息生產(chǎn)和處理的成本；另一方面也開始關注信息所蘊含的潛在經(jīng)濟價值。為此，政府不僅通過外包來降低成本，而且也通過對政府信息進行商業(yè)化來獲得額外經(jīng)費。
　　
　　2.4　信息處理技術的進步
　　在信息技術不發(fā)達的時代，信息的加工處理需要很高的技術和人力成本，政府機構無力承擔。于是政府通常提供免費但水平低下的原始信息服務，商業(yè)機構對這些原始信息進行加工處理后，提供高質量但收費的信息服務。
　　信息技術的不斷進步使得信息處理變得簡單。政府機構可以很便捷地對信息進行集成和加工，形成更有價值的信息產(chǎn)品，這樣原始信息和“成品”信息之間的界線已變得十分模糊。在這種情況下，以前商業(yè)機構在政府和用戶之間所扮演的“中間角色”變得可有可無了，政府完全可以繞開這些機構，將其擁有的原始信息進行加工處理，向社會提供與商業(yè)機構相同的服務。
　　
　　3　政府信息商業(yè)化的模式
　　
　　3.1　4種政府信息商業(yè)化模式
　　政府信息商業(yè)化可采取多種模式。有學者指出，政府信息資源管理體制的類型取決于兩個關鍵問題：一是市民是否享有獲取公共信息的權力；二是政府是否具有對信息的版權。根據(jù)這個思路，本文按政府是否具有版權以及是否參與信息資源的開發(fā)，將政府信息商業(yè)化歸納為4種模式。 　　3.1.1　完全市場化開發(fā)模式　在采取完全市場化開發(fā)模式的情況下，政府既不具有對信息的版權和受益權，也不參與信息的開發(fā)；相反地，政府將其掌握的信息向社會免費公開，由市場來決定這些信息由誰開發(fā)、如何開發(fā)以及定價幾何。
　　3.1.2　半市場化模式　在這種模式下，政府擁有對信息的版權和收益權，但在信息開發(fā)的某些環(huán)節(jié)上引入商業(yè)機構力量，以提高效率。如政府將信息開發(fā)工作外包、政府將信息出售給商業(yè)機構或者建立公私合營機構。
　　3.1.3　政府壟斷模式　目前我國許多政府部門的信息資源開發(fā)利用中，實際上采取的是這種模式：政府部門具有對信息資源的版權，并且不對外提供信息，而是由政府部門(或委托給依附于該部門的事業(yè)單位)來進行信息開發(fā)，實行壟斷經(jīng)營。
　　3.1.4　平等競爭模式　從理論上講，還存在一種平等競爭模式：政府不具有對信息資源的版權和收益權，將信息資源免費向社會開放，但政府也參與信息資源的開發(fā)，和社會機構進行平等的競爭。但一般來說，政府的經(jīng)濟活動總是低效率的，在平等掌握信息的情況下，政府往往無法與社會機構競爭。因此這種模式在現(xiàn)實中并不存在。
　　
　　3.2　幾種模式的比較
　　以上幾種模式各有優(yōu)缺點。下面將從3個方面對前3種模式作一簡單比較。
　　3.2.1　效率　從效率角度上講，完全市場化模式顯然最具優(yōu)勢，它能夠充分發(fā)揮市場機制的資源配置功能，使信息資源能根據(jù)市場需求以最低成本進行最優(yōu)化的開發(fā)。相比之下，半市場化模式的效率次之，而政府壟斷模式再次之。
　　3.2.2　安全性　政府信息廣泛涉及隱私、機密和安全問題，是政府信息商業(yè)化所必須考慮的。在政府壟斷模式中，由于信息的開發(fā)過程完全在政府部門內(nèi)部完成，更有利于保障信息安全。相對而言，半市場化模式和完全市場化模式中可能出現(xiàn)的信息安全問題會更多一些，必須建立嚴格的配套法規(guī)。
　　3.2.3　公平性　由于政府代表公共利益，因此在政府信息商業(yè)化過程中，必須考慮公平性。但公平問題比較復雜，從不同的角度思考常常會得出完全相反的結論，這也是政府信息商業(yè)化中最容易引起爭議的方面。從長遠來看，市場化模式將信息資源交由市場進行分配，更能保證其成為全民資產(chǎn)。
　　
　　4　國外政府信息資源商業(yè)化現(xiàn)狀
　　
　　在電子政務建設方面，歐美國家位居世界領先水平，其政府信息資源的開發(fā)利用也走在了全球前列。為此，本文將著重分析比較歐洲國家和美國的聯(lián)邦政府信息資源商業(yè)化現(xiàn)狀。
　　
　　4.1　美國
　　美國政府信息商業(yè)化采取了完全市場化的模式，聯(lián)邦政府信息(除極少數(shù)外)完全向外開放，由社會力量進行信息開發(fā)。這種模式有三個主要特色：
　　?在政府信息的公共獲取權利上，美國憲法第一修正案禁止政府限制信息自由，為民眾獲取信息提供了憲法依據(jù)。從上世紀60年代開始，美國又先后出臺了《信息自由法》、《文書削減法》等法律，使民眾能便捷地獲取幾乎所有政府信息。
　　?在政府信息版權上，1976年的《版權法》明確禁止聯(lián)邦政府對其掌握的任何文檔擁有版權，更不可從中謀取經(jīng)濟和法律利益。這使得所有政府信息都成為一種公共資源。
　　?在市場競爭上，嚴格限制政府機構進入商業(yè)信息開發(fā)領域，防止它們與私營機構進行競爭，與民爭利。例如在1980年美國鹽湖城冬奧會期間，美國國會就規(guī)定美國國家氣象中心不得為奧運會提供天氣預報信息服務，因為國會認為這屬于商業(yè)性氣象信息服務領域。
　　
　　4.2　歐洲
　　與美國不同，大部分歐洲國家采取一種政府與市場相結合的模式。這種模式主要有以下特點：
　　?近幾年大部分歐洲國家也都出臺了《信息自由法》，允許民眾獲取政府信息，但也允許政府機構擁有對信息的版權。因此如無政府授權，任何社會機構都不得利用政府信息進行商業(yè)性開發(fā)。
　　?許多歐洲國家都允許政府部門通過提供有償信息服務來盈利，以彌補政府經(jīng)費的不足，甚至有些國家還詳細規(guī)定了各部門的“創(chuàng)收”比例(即信息盈利占部門支出的比例)。例如：葡萄牙政府在官方出版、統(tǒng)計等部門，設立了2/3的創(chuàng)收目標；瑞典地圖部門的創(chuàng)收比例是68％，氣象服務部門是42％；法國國家地圖機構的創(chuàng)收比例是43％。
　　?在政府信息商業(yè)化領域，政府與商業(yè)機構開展了多種形式的合作，如政府信息工作外包、公私合營進行信息開發(fā)、政府向商業(yè)機構出售信息專營權等。
　　目前美國的政府信息資源開發(fā)利用水平遠遠高于包括歐洲國家在內(nèi)的其他國家，這與美國采取的完全市場化模式是分不開的。因此從實際效果的角度來看，完全市場化模式更有利于促進政府信息資源的開發(fā)利用。
　　
　　5　我國政府信息商業(yè)化現(xiàn)狀以及對策建議
　　
　　雖然以美國為代表的完全市場化模式是一種更有效率的政府信息商業(yè)化方案，但從上文也可以看出，許多社會經(jīng)濟制度跟美國相同的歐洲國家目前也并沒有完全采用這種模式。這說明美國模式需要特定的背景與條件，其他國家未必能完全照搬，我們要根據(jù)中國的特點，逐漸建立符合我國國情的政府信息商業(yè)化體制。
　　
　　5.1　我國政府信息資源商業(yè)化開發(fā)狀況
　　總體而言，我國的政府信息商業(yè)化仍處于較低水平，這主要表現(xiàn)在兩方面：一是政府壟斷信息資源的商業(yè)化開發(fā)；二是信息資源的開發(fā)利用水平低。
　　5.1.1　政府壟斷式的商業(yè)化模式　我國的這種政府壟斷模式具有以下特點：
　　?政府壟斷大部分信息資源。雖然近幾年我國的政府信息公開取得了許多進展，但那些具有較大經(jīng)濟價值的信息，常常被認為與所謂安全和機密問題相關，未被公開。
　　?政府擁有對信息資源的版權。與美國等國家不同，我國的版權法中并未將政府排除在外。
　　?政府壟斷信息經(jīng)營。目前我國政府信息資源的開發(fā)工作主要是由政府部門(及其下屬事業(yè)單位)來完成的，形成了政府壟斷經(jīng)營的局面。
　　5.1.2　信息資源的開發(fā)利用水平低　壟斷式的政府信息商業(yè)化模式，必然導致信息開發(fā)的低水平：
　　?只有少數(shù)信息被開發(fā)，許多有巨大價值的信息資源都被閑置起來。因為在政府壟斷模式下，哪些信息可以被開發(fā)完全由政府決定。而在我國目前的體制下，政府機構在選擇開發(fā)哪些信息時，考慮更多的是政治風險，而不是社會需求。
　　?信息的價值未得到充分發(fā)揮。要進行高質量的信息開發(fā)，既需要專業(yè)的信息挖掘技術，還需要行業(yè)背景知識以及市場把握能力，而目前我國的絕大多數(shù)政府機構既缺乏這方面的能力，也缺乏足夠的動力。
　　
　　5.2　促進我國政府信息資源商業(yè)化開發(fā)利用的對策建議
　　從上述分析中可以看出，我國目前的這種政府壟斷模式雖然有利于信息安全，但同時也導致了大量的信息閑置。這些閑置信息的價值將隨著時間流逝迅速降低，造成巨大的社會經(jīng)濟浪費。
　　要避免這種浪費，我國應加快信息資源管理體制改革，建立一種既能保證信息安全又能發(fā)掘其經(jīng)濟潛力的新型機制，促進政府信息商業(yè)化。筆者認為，要實現(xiàn)這個目標，可以從兩個方面著手：
　　5.2.1　對政府信息進行重新評估　要使以前封閉管理的政府信息資源變成一種經(jīng)濟資源，促進政府信息商業(yè)化，首先需要對政府信息資源進行評估，區(qū)分出可以公開的、可以商業(yè)化開發(fā)的和完全不能公開的內(nèi)容，并分類進行處理：
　　?對于可以公開的信息，要切實按政府信息公開法規(guī)的要求向社會進行公開。
　　?對于必須完全保密的信息，政府要按《保密法》要求做好保密工作，并禁止任何部門和個人拿這些信息去謀利。
　　?對于介于上述兩者之間、不能公開但可以商業(yè)化開發(fā)的信息，政府要建立能適應市場需求的新信息管理與運營體制，加快進行商業(yè)化開發(fā)，以挖掘其經(jīng)濟價值，滿足社會需求。
　　5.2.2　逐步建立新的信息資源管理體制　建立信息資源管理體制有關多方的職責與利益，并不是一件容易的事情。從我國目前的實際情況來看，還不宜一下子放開，而宜采取一種漸進模式，逐步實現(xiàn)政府信息資源從封閉式管理到社會化運作的轉型：
　　第一步，由隸屬于各政府部門的信息機構(如信息中心)來承擔該部門掌握的信息資源的開發(fā)。在機構運作之初，政府可投入一部分資金作為啟動資金，以后該機構通過信息資源經(jīng)營來獲取后續(xù)發(fā)展資金。
　　第二步，在經(jīng)營發(fā)展到一定階段后，該機構應逐步轉向市場化運作。信息機構與政府部門的關系也從以前的行政隸屬關系轉到商業(yè)合作關系，在政府部門提供的信息資源基礎上，通過市場化運作方式，獲取更大范圍的信息。在這階段，由于信息機構實質上是壟斷經(jīng)營，因此政府又必須對其經(jīng)營活動(尤其是價格)進行適當?shù)墓苤啤?
　　最終，待時機成熟之后，要逐步開放市場，引入競爭。通過建立政府信息運營機構的資質認定機制，實施適當?shù)氖袌鰷嗜�，以保證政府信息的安全并性，具有此資質的信息機構都可以從相應的政府部門獲取信息資源，對其進行加工處理后為社會提供商業(yè)性服務；促進各機構之間的相互競爭，改變以前單個信息機構壟斷經(jīng)營的狀況，為社會提供價廉質優(yōu)的信息服務。

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