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全國主體功能區(qū)規(guī)劃_主體功能區(qū)規(guī)劃:重整河山?

發(fā)布時間:2020-03-17 來源: 美文摘抄 點擊:

  廣袤豐饒的中國西部迎來了最好的時代。7月5日,高規(guī)格的西部大開發(fā)工作會議無疑是最強的沖鋒號,而在這之前的6月12日,國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)則是猛烈的催化劑,生態(tài)補償機制、優(yōu)先財政轉(zhuǎn)移支付等配套政策會從制度上為西部開發(fā)“準(zhǔn)備充足的錢糧”。
  “這是國家在空間開發(fā)方面提出的一個新戰(zhàn)略,是中國的一個獨創(chuàng)!眹野l(fā)改委副秘書長楊偉民表示,規(guī)劃既指引中國發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的方向,又設(shè)定了一個保護(hù)國土及生態(tài)環(huán)境的底線,而這條底線是直接劃定到行政邊界的硬性規(guī)定,不給地方政府太多的模糊空間。
  中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心牛鳳瑞研究員認(rèn)為,《規(guī)劃》選在“十二五”規(guī)劃編制期通過,意味著《規(guī)劃》在“十二五”期間即將發(fā)揮重要作用,“彌補傳統(tǒng)國土管治模式的缺點、制約地方政府片面追求GDP的非理性政績觀,制定一個科學(xué)合理的新的整體規(guī)劃,為未來數(shù)十年內(nèi)中國各區(qū)域發(fā)展方向提供指引。”
  全國主體功能區(qū)將分層次推進(jìn),分為國家和省級兩個層面。國家層面將選取30%左右的國土,分為國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四類。其余的全部國土由省級劃定主體功能區(qū)。
  “這是對目前地方政績考評體系的一個有力糾正!眹倚姓䦟W(xué)院公共行政教研室主任竹立家分析,中國目前各級地方政府在政績考評上基本上是一個標(biāo)準(zhǔn),沒能充分考慮各個地區(qū)不同的資源環(huán)境人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊省情、市情、縣情。比如有些地區(qū)過度開發(fā),已經(jīng)到了難以為繼的程度。
  不過,竹立家特別注意到一些地方,把“限制開發(fā)”類改為“生態(tài)發(fā)展類”!斑@樣的一個改動,事實上意味著政策的松動,仍在強調(diào)發(fā)展,這是很危險的,多米諾骨牌一路松動下去,最后很可能回到不顧生態(tài),經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上的老路上來!
  
  重構(gòu)經(jīng)濟(jì)新地圖?
  
  其實。在《規(guī)劃》制訂過程中,就充斥著中央政府和地方政府,甚至中央部門之間的博弈。
  2006年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出主體功能區(qū)規(guī)劃的概念――“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作,為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)!2007年9月,《規(guī)劃》形成初稿,3年后獲通過。之所以經(jīng)過長時間醞釀慎重推出,除了涉及繁瑣的核算和制度因素外,還牽涉各個地區(qū)的發(fā)展利益,涉及各個部門政策的調(diào)整。
  牛風(fēng)瑞表示,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期,中央和地方的分稅制及事權(quán)的下放,導(dǎo)致了地方政府圍繞地區(qū)GDP的稅收增長推動經(jīng)濟(jì)增長的激勵和沖動,形成了一個較長時期內(nèi)由地方政府推動的經(jīng)濟(jì)增長格局!爸黧w功能區(qū)的劃分,就是給地方政府戴上繩索,不可以信馬由韁!
  最受關(guān)注和爭議的,是限制開發(fā)功能區(qū)域的劃定!坝捎谶@些地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低,所以對增長經(jīng)濟(jì)有著很強的欲望。但這個區(qū)域恰恰被定位為保護(hù)環(huán)境的重點地區(qū),對工業(yè)有著嚴(yán)格的控制,而這也就意味著至少在短期內(nèi)不能快速提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。有部分官員存在異議也可以理解!睆V東省社科院競爭力研究中心主任丁力分析。
  雖然四大主體功能區(qū)目前還沒有完全進(jìn)入操作層面――“這不是一年兩年之間就能完成的事。”但是,潛流之下,是否會使中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)勢力進(jìn)行重構(gòu)?
  此前,整體的國土管治模式將中國分為了東部、中部、西部和東北部四大板塊!艾F(xiàn)在提四大主體功能區(qū)也沒有否定原來的提法!眹野l(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土所副所長肖金成表示,四大主體功能區(qū)仍然少不了之前的東中西區(qū)域政策的支持。
  “四大主體功能區(qū)的劃分,可以推動地方管理經(jīng)濟(jì)理念的轉(zhuǎn)變,不應(yīng)單純以行政區(qū)劃來塑造地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)!迸xP瑞介紹,主體功能區(qū)的劃分,顯然比原有的區(qū)域劃分,更能打破行政區(qū)劃的界限,促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動。
  肖金成表示。從去年至今,國務(wù)院圍繞已形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域,密集批復(fù)了十幾個區(qū)域規(guī)劃。這些區(qū)域規(guī)劃中,缺少一個指導(dǎo)性的文件來指導(dǎo)各區(qū)域的發(fā)展!爸黧w功能區(qū)規(guī)劃顯然高于這些單一的區(qū)域規(guī)劃,地方政府不能不顧自身發(fā)展定位,忽視全國性、總體性的利益!
  “主體功能區(qū)規(guī)劃也并非一成不變,在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段,會做出相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整!睏顐ッ癖硎,但以縣為基本單位劃分主體功能區(qū)的原則不會改變。
  
  生態(tài)補償難題待解
  
  丁力認(rèn)為,要使得規(guī)劃真正落到實處,有兩個因素非常關(guān)鍵:一是財政轉(zhuǎn)移支付下的生態(tài)補償;二是地方政府的績效考核機制要突破。“而這兩點恰恰最難操作!
  限制開發(fā)和禁止開發(fā)給地方經(jīng)濟(jì)和財政增長帶來的影響不可避免!斑@些地方財政收入減少兩三年或許沒問題,但是十年八年的增長受限制,那影響就很大。一個關(guān)鍵的問題便是生態(tài)補償機制!倍×Ρ硎荆瑥哪壳皝砜,雖然也有一定的資金補償,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而要真正完善財政轉(zhuǎn)移支付,地方政府之間的博弈也不容易解決。
  由于生態(tài)補償發(fā)生在不同的地域和領(lǐng)域,其補償主體、補償渠道、補償方式和補償金的籌集、使用和監(jiān)管,也必須是多樣的。目前由國家發(fā)改委西部司牽頭起草的《生態(tài)補償條例》正試圖用制度的形式來厘清這些難題。西部地區(qū)或會是生態(tài)補償政策的最大受益方。
  不過,肖金成對于“東部補償西部”的說法并不贊同。在中國現(xiàn)有框架下,要想依靠各省諸侯去解決跨省補償問題,只會弄亂。一旦缺乏中央政府協(xié)調(diào)機制,許多重要跨界流域和生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制無法建立,一般是上游地區(qū)反映強烈,下游盡量回避,免除了治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。
  在目前的生態(tài)補償實踐中,地區(qū)間的補償是較弱的一項,“其中最難解決的,就是東西部之間跨省的流域補償。綜觀全國,到目前為止,凡是跨省的流域補償,沒有一個成功的案例!毙そ鸪杀硎,目前一些省內(nèi)的流域生態(tài)補償,并不能作為省際補償?shù)臉影濉?
  牛鳳瑞表示,一些東部發(fā)達(dá)地區(qū)認(rèn)為他們每年給中央上繳那么多稅收,里面應(yīng)該包含了生態(tài)補償金,最好由中央來反哺西部地區(qū)!吧鷳B(tài)補償已經(jīng)演化為中央與地方的利益關(guān)系協(xié)調(diào)!
  “在政府層面,打破行政邊界對財政橫向轉(zhuǎn)移的障礙,發(fā)揮市場機制在生態(tài)補償中的杠桿作用,建立國家生態(tài)補償專項基金。資金來源包括:現(xiàn)有中央財政每年投入的生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工程資金,全部納入基金中,通過碳匯交易、礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境恢復(fù)費、發(fā)行政府債券,將國家對林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、扶貧等專項補助金和相關(guān)收費收入按一定比例提留等!倍×ㄗh應(yīng)在國家層面設(shè)生態(tài)補償委員會之類的議事非常設(shè)機構(gòu),來協(xié)調(diào)管理,仲裁省際間的有關(guān)糾紛。
  牛鳳瑞認(rèn)為要改變財政轉(zhuǎn)移支付等政策的滯后問題需要對財政體制進(jìn)行“再改革”。使各地區(qū)財政支出的規(guī)模主要取決于人口的規(guī)模,而不是現(xiàn)在的主要取決于財政收入的規(guī)模,這樣地方推動發(fā)展的行為才能不被扭曲。針對限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)特 征,應(yīng)該增設(shè)相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付項目!爸鸩浇⒁跃庑载斦D(zhuǎn)移支付為主體的轉(zhuǎn)移支付體系,提高中央和省級財政對生態(tài)地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的均衡陛轉(zhuǎn)移支付系數(shù),最終實現(xiàn)地區(qū)間人均財政支出水平的均等化!
  
  GDP崇拜是最大攔路虎
  
  竹立家分析,在中國現(xiàn)行政治體制下,倘若不改變“GDP崇拜”的官員考核機制,《規(guī)劃》仍無法落實。這也是國家發(fā)改委2007年開始推動以來,全國范圍內(nèi)遲遲沒有進(jìn)展的原因所在。
  “績效評價是科學(xué)開發(fā)國土空間的評價導(dǎo)向,應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位,實行各有側(cè)重的績效評價和政績考核,而不應(yīng)對所有地區(qū)實行同樣內(nèi)容的考核。”楊偉民表示,對于地區(qū)發(fā)展的評價,應(yīng)該突出民眾是否得到實惠,基本民生是否得到改善,資源節(jié)約、社會穩(wěn)定程度等方面。
  很長一段時間以來,一些地方政府出現(xiàn)無序開發(fā)、不當(dāng)競爭、盲目攀比GDP等現(xiàn)象,其中一個重要原因就是現(xiàn)行的對地方政府政績考核或者說評價機制不合理、不科學(xué)、不規(guī)范,從而誘導(dǎo)許多地方領(lǐng)導(dǎo)的短期行為,熱衷于政績工程和面子工程!皩τ诘胤焦賳T來說,更關(guān)心的還是自身的政績考核問題。原來的考核機制不改,官員依然會把GDP作為首要的追求!敝窳⒓曳治稣f。
  雖然《規(guī)劃》中根據(jù)不同功能區(qū)域的分類,提出了不同的績效考核體系。比如,針對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域,將強化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價,弱化對經(jīng)濟(jì)增長的評價;針對重點開發(fā)區(qū)域?qū)嵭泄I(yè)化和城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績效評價,突出承接產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移方面的考核;對于限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū),強化對提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評價,不評價工業(yè)、財政收入和工業(yè)化、城市化等;對于禁止開發(fā)區(qū)域,主要評價保護(hù)自然文化資源的完整性。
  “實際上,這只是確定了一個方向,要考慮的應(yīng)該是具體銜接的問題,這方面一定要出臺相關(guān)文件才行!敝窳⒓冶硎,這涉及整個干部考評體系的再造,“即使組織部門都沒有那么大魄力去推翻舊有的體系,幾年內(nèi)打造出一套行之有效的新考評體系,更遑論具體執(zhí)行的政府部門!
  
  “二次轉(zhuǎn)型”之難
  
  事實上,摒棄GDP導(dǎo)向的指標(biāo)體系,取消GDP政績評價的問題,國內(nèi)已喊了多年,為什么就沒有大的改觀?“GDP政績導(dǎo)向現(xiàn)在可能只是表象,隨著利益集團(tuán)的分化,地方政府的很多投資發(fā)展計劃已不是為了一個整體性的GDP目標(biāo),而是為了其中的集團(tuán)利益!迸oL(fēng)瑞表示,部分地方官員越來越膨脹的對個人財富極大化的追尋隱藏在GDP幌子之下,“對于一個完全世俗化的官員階層來說,真正崇拜的是藏在GDP背后的個人利益!
  部分中國官員的利益極大化追尋對中國經(jīng)濟(jì)、社會、政治的影響程度之深,影響范圍之廣,無論怎樣估計都不過分。“分權(quán)改革一定程度上已經(jīng)變成了對核心官員個人的分權(quán)!敝窳⒓艺J(rèn)為,要解開現(xiàn)有改革問題的癥結(jié),必須從政府改革來著手。
  “制定一個好的規(guī)劃并不困難,關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型能否突破!痹谥窳⒓铱磥,2003年,政府已經(jīng)提出了政府轉(zhuǎn)型,但政府自身利益傾向加深了轉(zhuǎn)型的難度。
  丁力認(rèn)為,中國社會面臨著自1978年改革開放以來的第二次轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型與第一次轉(zhuǎn)型有著本質(zhì)的不同,30多年以來的第一次轉(zhuǎn)型主要完成從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,而這次是需要政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會心理等緊密配合、全面平衡的變革,其難度比第一次要大得多!凹纫3諫DP的穩(wěn)定增長,又要想辦法改善民生,減輕社會集體性焦慮,遏制貧富差距加劇的勢頭,平衡如此復(fù)雜的利益關(guān)系,尤其是要打破被固化的利益結(jié)構(gòu),可以想見其中的阻力!
  然而中國經(jīng)濟(jì)增長的空間,已經(jīng)非常需要果斷地推進(jìn)改革與轉(zhuǎn)型!盎蛟S中國過于擔(dān)憂經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來的增長速度減緩,從而慣性依賴,使得轉(zhuǎn)型從根本上缺乏動力。主體功能區(qū)規(guī)劃或許是一次很好的契機!倍×φJ(rèn)為現(xiàn)在教育、醫(yī)療、房價等民生和社會問題集中爆發(fā),實際上觸及了改革開放以來累積下來的矛盾和糾結(jié),已經(jīng)到了不得不解決的階段。

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