人民監(jiān)督員“突圍”:人民監(jiān)督員
發(fā)布時(shí)間:2020-03-17 來(lái)源: 美文摘抄 點(diǎn)擊:
檢察機(jī)關(guān)從今年10月起全面推行人民監(jiān)督員制度,這是建立司法權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制的又一次嘗試。但它能走出“自己監(jiān)督自己”的困境嗎? 在經(jīng)過7年試行與爭(zhēng)議之后,人民監(jiān)督員制度10月1日起將在全國(guó)推行。中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康希望藉此“加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督”,回應(yīng)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)的質(zhì)疑。
按照最高人民檢察院(下稱“最高檢”)2003年推行此制度之初的設(shè)計(jì),“人民監(jiān)督員由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦,征得本人同意,由檢察長(zhǎng)頒發(fā)證書”,并對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的三類職務(wù)犯罪案件以及檢察機(jī)關(guān)或檢察人員在辦案中發(fā)生的“五種情形”進(jìn)行監(jiān)督,提出監(jiān)督意見。
但這項(xiàng)制度與它需要解決的問題一樣,一直面臨諸多批評(píng)。在法學(xué)界頗具影響力的年輕訴訟法學(xué)者徐昕教授認(rèn)為,“它是人民檢察院主動(dòng)引入的,希望‘人民’來(lái)監(jiān)督自己的制度。從直覺而言,主動(dòng)要求他人來(lái)監(jiān)督自己是一種反邏輯的行為!
自2003年最高人民檢察院推出人民監(jiān)督員制度之后,對(duì)此制度的質(zhì)疑聲音一直不斷。但最為猛烈的集體批評(píng)行為是在2005年底,這場(chǎng)批評(píng)正是由徐昕主導(dǎo)的:“在當(dāng)代中國(guó),人民監(jiān)督員制度又能夠在多大的程度上以‘人民’的名義發(fā)揮監(jiān)督作用呢?”
這一批判得到了其學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)的支持,形成批評(píng)人民監(jiān)督員制度的多篇論文,最終專題刊發(fā)于《香港社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006年秋冬季號(hào)。令人吃驚的卻是,此后四川省檢察院與西南政法大學(xué)合作共建檢察改革實(shí)證研究基地。第一期項(xiàng)目《人民監(jiān)督員制度實(shí)證研究:廣安模式》即由徐昕擔(dān)任主持人。
事實(shí)證明,集體的學(xué)術(shù)批判產(chǎn)生了較大的影響。據(jù)了解,這一次專題批評(píng)在檢察系統(tǒng)內(nèi)部引起高度關(guān)注。檢察系統(tǒng)的做法是,主動(dòng)進(jìn)行溝通,并邀請(qǐng)其參與課題研究,頗有“招安”的味道。
徐昕確實(shí)被“招安”了。
在主持“廣安模式”試點(diǎn)研究的幾年中,他的研究從“人民監(jiān)督員制度批判”轉(zhuǎn)向了“司法改革中的合作主義――人民監(jiān)督員調(diào)查札記”,此后在學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表的專題也變成了“通過試點(diǎn)推進(jìn)司法改革”和“人民監(jiān)督員制度的案例研究”。
如今,批判與質(zhì)疑依舊存在。但人民監(jiān)督員制度將作為“檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身監(jiān)督的一項(xiàng)重要舉措”,并承載“人民群眾參與司法實(shí)踐的一項(xiàng)制度創(chuàng)新”現(xiàn)實(shí)理想在全國(guó)鋪開,并探索“法制化”。
“監(jiān)督自己”的體制外突圍
徐昕的研究顯然不是簡(jiǎn)單的“招安”或政治論證能夠描述。在他看來(lái),四川廣安的人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)確實(shí)有一定的成效。
按照最初的制度設(shè)計(jì),人民監(jiān)督員由檢察機(jī)關(guān)自行選任和管理。社會(huì)上的質(zhì)疑也很明白:“檢察機(jī)關(guān)自己請(qǐng)人監(jiān)督自己”,這不符合監(jiān)督的常識(shí)。甚至在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部,對(duì)此也表示“不好說(shuō)”。東部某地級(jí)市檢察院一負(fù)責(zé)人告訴記者,他們最早就參與試點(diǎn),現(xiàn)在已經(jīng)是第三屆人民監(jiān)督員,但私下卻對(duì)這個(gè)做法不甚看好。
據(jù)內(nèi)部人士介紹,按照制度設(shè)計(jì),誰(shuí)來(lái)監(jiān)督,在監(jiān)督范圍內(nèi)監(jiān)督哪些案件,監(jiān)督結(jié)果如何都仍然由檢察機(jī)關(guān)說(shuō)了算。
而另一方面,這個(gè)制度只是時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)力推,雖然名字和法院系統(tǒng)的“人民陪審員”一樣,但身份卻不止矮半截:人民監(jiān)督員仍然沒有法律地位。
但廣安檢察院硬是希望走出一條不一樣的路子來(lái)。全國(guó)首例人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的案件便發(fā)生在廣安市鄰水縣。
2006年,經(jīng)過最高人民檢察院同意,廣安市及其所屬五個(gè)區(qū)市縣獲準(zhǔn)進(jìn)行體制外試點(diǎn),徐昕主持的課題正是對(duì)這一體制外試點(diǎn)進(jìn)行研究。
據(jù)西南政法大學(xué)博士生盧榮榮介紹,“廣安模式的核心是人民監(jiān)督員由人大選任、管理,在體制設(shè)置和機(jī)制運(yùn)行上發(fā)展和完善人民監(jiān)督員制度,促進(jìn)人民監(jiān)督員制度外部化發(fā)展。”廣安市人大常委會(huì)為此制定了《廣安市人民監(jiān)督員職務(wù)確認(rèn)及解除辦法(試行)》等四個(gè)制度實(shí)施辦法。據(jù)廣安市人大常委會(huì)人民監(jiān)督員辦公室陳稀介紹,這個(gè)試點(diǎn),得到了廣安市市委和人大高層的支持,并成立了領(lǐng)導(dǎo)小組。
作為課題組成員,盧榮榮曾先后掛職擔(dān)任廣安岳池縣人民檢察院檢察長(zhǎng)助理,廣安市檢察院人民監(jiān)督員辦公室副主任,協(xié)助試點(diǎn)開展。令人饒有興趣的是,這位專門協(xié)助開展試點(diǎn)工作的人民監(jiān)督員辦公室副主任竟然不知道人民監(jiān)督員的聯(lián)系方式。
主任唐曉林給記者釋疑:“廣安的人民監(jiān)督員實(shí)際上都由廣安市人大常委會(huì)人民監(jiān)督員辦公室選任、管理,和檢察院并無(wú)直接聯(lián)系。”他和盧榮榮負(fù)責(zé)的這個(gè)辦公室只是負(fù)責(zé)向人大提供相關(guān)信息。
廣安市人民監(jiān)督員雷曉琴證實(shí)了這一點(diǎn),“人大通知我們參與案件監(jiān)督,在開會(huì)前將案件材料發(fā)給我們,檢察院的辦案人員介紹案情,我們與會(huì)的監(jiān)督員圍繞案件發(fā)表意見。”
這位監(jiān)督員表示,自己不是學(xué)法律的,監(jiān)督起來(lái)發(fā)現(xiàn)法律知識(shí)非常重要!霸谝黄鹕婕岸悇(wù)的案件中,有位監(jiān)督員好像是稅務(wù)局的,對(duì)稅務(wù)方面的問題分析起來(lái)頭頭是道。”
在那起案件中,人民監(jiān)督員們最終認(rèn)為監(jiān)督的證據(jù)不足,應(yīng)不予起訴。雷曉琴的觀點(diǎn)很樸實(shí):“我自己雖然不是學(xué)法律的,但客觀公正去看問題還是會(huì),不能冤枉一個(gè)好人,也不能放走一個(gè)壞人!
這種參與熱情正是徐昕所贊揚(yáng)的。在他看來(lái),“這個(gè)制度總算給一般的公眾開啟了一條參與監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的路子,不管口子有多大,但有總比沒有好!彼矊⑦@看成是自己“轉(zhuǎn)向合作”的重要原因。
廣安市也確實(shí)給這種熱情以實(shí)際的支持。據(jù)盧榮榮介紹,最初選任的人民監(jiān)督員主要由各部門推薦。但試點(diǎn)負(fù)責(zé)人亦發(fā)現(xiàn)這種“產(chǎn)生方式容易導(dǎo)致監(jiān)督員代表性不廣、積極性不高”的弊病,隨即在試點(diǎn)深化過程中倡導(dǎo)一種以“自薦為主,推薦為輔”為原則,以縣級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)為載體的人民監(jiān)督員選任管理模式。
事實(shí)證明,公眾給予了熱情回應(yīng)。以岳池為例,2008年1月8日至1月18日,65人報(bào)名申請(qǐng)擔(dān)任人民監(jiān)督員,其中自薦者53人,還包括原岳池縣糧食局下崗職工曾勇、林尚孝。徐昕認(rèn)為,現(xiàn)在的問題不是公眾愿不愿意參與,而是給不給這種參與的機(jī)會(huì)。
廣安試點(diǎn)的一個(gè)特點(diǎn)是在人民監(jiān)督員的職務(wù)解除過程中,取消了檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán),直接由市人大常委會(huì)人代工委提請(qǐng)常委會(huì)解除人民監(jiān)督員職務(wù),避免人民監(jiān)督員受到檢察機(jī)關(guān)的不當(dāng)制約,影響履職的獨(dú)立性。
這種安排的好處是,人民監(jiān)督員有膽量說(shuō)不。據(jù)盧榮榮介紹,在廣安市武勝縣檢察院羅某收受賄賂一案中,檢察院對(duì)案件擬作不起訴決定。但人民監(jiān)督員通過對(duì)案件情節(jié)一一分析之后,以全票否決了檢察機(jī)關(guān)的擬不起訴意見。
武勝縣檢察院檢委會(huì)討論后則維持了原不起訴決定。事后,武勝縣人民檢察院將檢委會(huì)決定通知了人民監(jiān)督員,但沒有 向人民監(jiān)督員解釋維持原決定的理由。針鋒相對(duì)的是,人民監(jiān)督員則希望檢察院做出說(shuō)明。
該案一方面說(shuō)明人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督的勇氣和能力,但其效力令人擔(dān)憂。據(jù)廣安市檢察院內(nèi)部資料顯示,試點(diǎn)主導(dǎo)者也發(fā)現(xiàn),“武勝縣檢察院對(duì)監(jiān)督意見的處理及反饋也暴露出人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)中的重大問題:監(jiān)督效力不足,不能有效約束檢察機(jī)關(guān)的行為。”
仍是“一項(xiàng)奇怪的制度”?
但廣安市人民監(jiān)督員曹優(yōu)知仍對(duì)能有這樣的制度安排感到滿意。在他看來(lái),“檢察院有膽量把案件拿出來(lái)讓人民監(jiān)督員監(jiān)督,是檢察公開的成功產(chǎn)物。”他也認(rèn)為,“經(jīng)過人民監(jiān)督員的評(píng)議,案件的公信力能夠上升,對(duì)檢察院來(lái)說(shuō)是件好事!
他期待的是,“檢察院能夠多拿一些出來(lái)進(jìn)行監(jiān)督!边@個(gè)問題正是公眾質(zhì)疑的焦點(diǎn)之一:如果檢察院只撿辦得過硬的案件讓監(jiān)督員監(jiān)督,監(jiān)督就成了走過場(chǎng)。
唐曉林主任給出的答案是,“廣安市檢察院自偵的所有案件都會(huì)進(jìn)行統(tǒng)計(jì),每個(gè)月、每季度往省檢察院報(bào),同時(shí)送人大常委會(huì)人民監(jiān)督員辦公室!碧聘嬖V記者,“在廣安檢察院,沒有經(jīng)過人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件就不能最后決定,這是剛性的規(guī)定!
陳稀也告訴記者,凡屬于監(jiān)督范圍的案件,檢察院都要送交人大常委會(huì)人民監(jiān)督員辦公室。而每個(gè)案件的監(jiān)督情況也必須以文件形式做出反饋。
但顯然,這種安排僅僅在廣安檢察院。由于這種做法的基礎(chǔ)是廣安檢察院的配合,在其他檢察院是否能夠做到這一點(diǎn),似乎并不樂觀。唐曉林也承認(rèn),這種做法給檢察院的壓力非常大,每個(gè)案子都要保證質(zhì)量,否則就可能通不過。
而由于廣安是體制外試點(diǎn),從一開始,就與最高人民檢察院“檢察院自己選任人民監(jiān)督員”的制度設(shè)計(jì)與初衷相去甚遠(yuǎn)。截至發(fā)稿,最高人民檢察院將采取何種方案推進(jìn)該制度,仍未見公開布置此項(xiàng)改革的具體文件。
基層檢察院亦表示,仍未接到相關(guān)文件!鞍凑找酝膽T例,文件會(huì)發(fā)到省市一級(jí),再轉(zhuǎn)發(fā)到基層院。目前海淀檢察院并未得到這方面的文件。”北京市海淀區(qū)檢察院相關(guān)人員告訴記者,“海淀區(qū)檢察院此前還未施行人民監(jiān)督員制度,準(zhǔn)備工作還未開始!
記者了解到,北京僅在市一級(jí)檢察院試行該制度,下屬基層院均未鋪開。而一位北京市人民監(jiān)督員告訴記者,“這個(gè)制度目前在諸如人員選任、監(jiān)督工作開展等方面仍存在很多問題!
徐昕告訴記者,課題結(jié)束后,曾就人民監(jiān)督員的制度設(shè)計(jì)向最高人民檢察院提交課題報(bào)告。據(jù)了解,最終方案在去年11月即已上報(bào)中央政法委,該方案并未全盤采納試點(diǎn)的超前做法。
由于廣安模式在監(jiān)督的深度和廣度超前,是否會(huì)因?yàn)樽罡呷嗣駲z察院的相關(guān)方案而“往回走”目前仍不得而知。陳稀認(rèn)為,就算要求按照公布的方案統(tǒng)一實(shí)施,但廣安模式的好的經(jīng)驗(yàn)仍然值得借鑒。
筆者從多個(gè)檢察院獲知,檢察系統(tǒng)內(nèi)部也沒有得到相關(guān)文件。這些人士表示,在內(nèi)部對(duì)這個(gè)制度也還存在不同看法。
走向
上世紀(jì)80年代末開始,隨著司法改革的推進(jìn),法院的權(quán)威和地位不斷擴(kuò)張,檢察權(quán)不斷被弱化:從1987年撤銷鐵路運(yùn)輸檢察院,到1997年撤銷稅務(wù)檢察機(jī)構(gòu),《刑事訴訟法》修改取消檢察機(jī)關(guān)免于起訴權(quán),在一系列改革中,檢察機(jī)關(guān)“節(jié)節(jié)敗退”。
徐昕表示,“近10年來(lái)檢察機(jī)關(guān)在‘保稅檢、保免訴、保民行、保自偵’中邊保邊退,稅務(wù)檢察權(quán)、免予起訴權(quán)已經(jīng)失去,民行(民事和行政)案件的抗訴遭遇了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),自偵權(quán)的相當(dāng)一部分被劃給了公安機(jī)關(guān)。連偵查監(jiān)督權(quán)也受到質(zhì)疑,有人還提出建立治安法院、實(shí)行偵查活動(dòng)中的司法令狀制度!
關(guān)注此項(xiàng)改革的學(xué)者告訴記者,對(duì)于自偵權(quán)的監(jiān)督,“保自偵權(quán)”才是首要目的,即通過引入監(jiān)督來(lái)提高“自偵權(quán)”的合法性。長(zhǎng)期以來(lái),對(duì)于公安機(jī)關(guān)的偵查行為有檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,對(duì)職務(wù)犯罪的偵查和批捕亦由檢察院進(jìn)行。
徐昕認(rèn)為,“為了保障檢察權(quán)在司法改革中不被繼續(xù)弱化,‘以人民的名義’獲取更大的力量,檢察院的策略之一就是推出了與人民陪審員‘意義’相當(dāng)?shù)娜嗣癖O(jiān)督員制度。”
按照我國(guó)憲法制度,“兩高”由全國(guó)人大產(chǎn)生,對(duì)其負(fù)責(zé)。但在司法權(quán)配置上,法院的權(quán)力相對(duì)穩(wěn)固。提出與人民陪審員相當(dāng)?shù)娜嗣癖O(jiān)督員,至少?gòu)男问缴暇哂袑?duì)等性。但內(nèi)部人士表示,“人民陪審員由法律確定,而人民監(jiān)督員雖得到全國(guó)人大常委會(huì)和中央認(rèn)可,但其走向仍有種不可捉摸的感覺。”
知情人士告訴記者,“全國(guó)人大亦有官員對(duì)人民監(jiān)督員的制度設(shè)置表示疑慮。按照現(xiàn)在的憲法構(gòu)架,對(duì)檢察院的監(jiān)督權(quán)屬于各級(jí)人大及其常委會(huì),另行設(shè)置人民監(jiān)督員制度,如給予其法律地位,將可能改變憲法構(gòu)架。”
多位接受采訪的檢察系統(tǒng)人士以及學(xué)者認(rèn)為,按照“保自偵權(quán)”的思路,如若將此項(xiàng)制度的監(jiān)督權(quán)真正分離出去,反而形成對(duì)自身的掣肘,這可能不是制度推出者的初衷。
記者注意到,2009年9月,最高人民檢察院職務(wù)犯罪案件審查逮捕程序改革,將省級(jí)以下職務(wù)犯罪案件批捕權(quán)上提一級(jí)行使,同時(shí)將抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作分由不同業(yè)務(wù)部門承辦,其思路仍然是內(nèi)部改善對(duì)自偵權(quán)的配置與監(jiān)督。
對(duì)于未來(lái)的方案,內(nèi)部人士透露,“此前內(nèi)部的小道消息是,人民監(jiān)督員制度改革仍將采取由檢察機(jī)關(guān)聘任人民監(jiān)督員的辦法進(jìn)行!边@位人士亦表示,“這樣一來(lái),確實(shí)無(wú)法回應(yīng)自己監(jiān)督自己的困境!
徐昕已經(jīng)辭別西南政法大學(xué)加盟北京理工大學(xué)法學(xué)院。對(duì)于被“招安”,徐聽說(shuō)自己很坦然,“法律學(xué)人應(yīng)當(dāng)有更多的社會(huì)責(zé)任感和時(shí)代擔(dān)當(dāng),在司法改革中采取現(xiàn)實(shí)主義、合作主義的姿態(tài),扮演更積極、更實(shí)事求是的角色!
但他對(duì)于人民監(jiān)督員制度能在多大程度鋪開,能發(fā)揮多大程度的作用并沒有太大的信心。他反復(fù)向記者強(qiáng)調(diào)的是,“最初對(duì)人民監(jiān)督員制度的批判依舊成立,這些問題在今天仍然是個(gè)問題!
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