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基層治理中的矛盾化解與利益調(diào)處【用政策杠桿化解利益矛盾】

發(fā)布時間:2020-03-23 來源: 美文摘抄 點(diǎn)擊:

  深化文化體制改革是黨的十六大作出的戰(zhàn)略部署。2003年,在文化體制改革試點(diǎn)工作啟動之前,中央領(lǐng)導(dǎo)同志就特別強(qiáng)調(diào)政策的配套和保障問題。自2003年以來,經(jīng)過中央和國務(wù)院相關(guān)職能部門的共同努力,逐步形成了文化體制改革配套政策體系框架,為文化體制改革全面推開提供了強(qiáng)有力的支撐和保障。
  文化體制改革的配套政策包括綜合性和專項(xiàng)性兩大類。由國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)文化體制改革試點(diǎn)中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的兩個規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[2003]105號文件,下簡稱“通知一”),以及作為105號文件修訂和延續(xù)的《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和支持文化企業(yè)發(fā)展兩個規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[2008]114號文件,下簡稱“通知二”),屬于綜合性的配套政策。基于上述政策規(guī)定,中央和國務(wù)院相關(guān)職能部門對其中某項(xiàng)政策進(jìn)一步加以細(xì)化,從而形成了若干專項(xiàng)性配套政策。
  推動經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè),培育合格的市場主體,是文化體制改革的中心環(huán)節(jié)。作為服務(wù)于改革的配套政策,始終圍繞這一中心環(huán)節(jié),用政策杠桿解決改革中遇到的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題,化解因利益調(diào)整而引發(fā)的矛盾。文化體制改革的配套政策體系框架和內(nèi)容,主要包括以下方面:
  
  國有文化資產(chǎn)管理體制如何創(chuàng)新?
  國有文化資產(chǎn)管理問題,是文化體制改革中遇到的難點(diǎn)問題之一。由于“通知一”下發(fā)時,文化體制改革試點(diǎn)工作剛剛起步,所以文件主要延續(xù)了改革前“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營”的思路,并沒有觸及深層次問題,甚至強(qiáng)調(diào)授權(quán)經(jīng)營試點(diǎn)企業(yè)原有行政管理和黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不變。在文化體制改革試點(diǎn)期間,上海、重慶、沈陽等試點(diǎn)地區(qū),結(jié)合本地實(shí)際,在國有文化資產(chǎn)管理體制上進(jìn)行了大膽嘗試,創(chuàng)造了多種模式。
  在認(rèn)真總結(jié)部分地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,為規(guī)范國有文化資產(chǎn)管理體制,2007年9月,財(cái)政部、中宣部、文化部、廣電總局和新聞出版總署聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在文化體制改革中加強(qiáng)國有文化資產(chǎn)管理的通知》,明確由財(cái)政部門履行國有文化資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé),黨委宣傳部門負(fù)責(zé)國有文化資產(chǎn)重大變動事項(xiàng)的審查把關(guān)。2008年9月,財(cái)政部、中宣部和新聞出版總署發(fā)出了《關(guān)于中央出版單位轉(zhuǎn)制和改制中國有資產(chǎn)管理的通知》,對中央出版單位國有資產(chǎn)管理政策進(jìn)一步具體化。上述有關(guān)國有文化資產(chǎn)管理政策,在“通知二”得以充分體現(xiàn)和完善,用于指導(dǎo)全國規(guī)范國有文化資產(chǎn)管理體制。
  2009年,隨著中央經(jīng)營性文化事業(yè)單位改革尤其是中央各部門各單位出版社體制改革全面展開,理順中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制提上了議事日程。經(jīng)報(bào)請中央批準(zhǔn),國務(wù)院授權(quán)財(cái)政部履行中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)。2010年,中央文化體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)出了《關(guān)于完善中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作機(jī)制的通知》,明確成立中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組,領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,設(shè)在財(cái)政部,具體負(fù)責(zé)中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管的日常工作。這標(biāo)志著國有文化資產(chǎn)管理體制向前邁出一大步。
  
  資產(chǎn)和土地處置有何規(guī)定?
  無論是“通知一”,還是作為修訂和延續(xù)的“通知二”,都對經(jīng)營性文化單位在轉(zhuǎn)制或改制中的資產(chǎn)處置做出了明確規(guī)定,對于清查出來的資產(chǎn)損失允許進(jìn)行核銷或沖減,以最大限度地使文化企業(yè)卸下包袱、輕裝上陣。相對于“通知一”而言,“通知二”增加了行政劃撥土地處置的政策。
  經(jīng)營性文化單位過去大都采取的是事業(yè)體制,其占用或使用的土地一般屬于行政劃撥性質(zhì),從事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)后,所用土地就要變性,即從行政劃撥轉(zhuǎn)為經(jīng)營用地,為此要支付一筆數(shù)額較大的土地出讓金,因而增大了轉(zhuǎn)制或改制成本。為解決這個問題,內(nèi)蒙古、安徽、河南等。▍^(qū))人民政府根據(jù)國家有關(guān)政策,允許文化單位在轉(zhuǎn)制或改制時采取作價入股等方式,將評估后的土地價值轉(zhuǎn)增國有資本金,而不再繳納土地出讓金。
  在國土資源部等部門的大力支持下,“通知二”對行政劃撥土地處置作出了政策規(guī)定,即經(jīng)營性文化單位無論是轉(zhuǎn)制還是改制,其使用的原劃撥土地用途符合《劃撥用地目錄》的,經(jīng)所在地縣級以上人民政府批準(zhǔn),可仍以劃撥方式使用;不符合《劃撥用地目錄》的,應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù),經(jīng)評估確定后,以作價出資(入股)等方式處置,轉(zhuǎn)增國有資本金(即國家資本)。
  
  社會保障政策如何銜接?
  社會保障政策特別是養(yǎng)老保障政策的銜接,是文化體制改革中最為棘手的問題。在制定“通知一”和“通知二”兩個文件的過程中,曾經(jīng)嘗試著在政策上有所突破,但考慮到科研院所改革在前,文化體制改革出臺新的政策,擔(dān)心會引起攀比并引發(fā)新的矛盾;诖,以上兩個文件基本上都延續(xù)了科研院所改革時有關(guān)社會保障銜接政策。
  企業(yè)與事業(yè)單位之間存在的退休待遇差,是社會保障政策銜接面臨的突出問題,同時也是一個全國性的普遍問題,其根源在于我國社會保障實(shí)行的是“雙軌制”,企業(yè)的養(yǎng)老金制度不同于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休制度,最終解決這個問題取決于國家出臺統(tǒng)一的“并軌”政策。在文化體制改革過程中,上海、重慶、河南、黑龍江等。ㄊ校┤嗣裾,對轉(zhuǎn)制文化企業(yè)實(shí)行了較為優(yōu)惠的政策,把原事業(yè)單位工資作為檔案工資(遇事業(yè)單位調(diào)資時同步調(diào)整),職工達(dá)到法定退休年齡時作為計(jì)發(fā)退休待遇的依據(jù),這樣做雖然降低了轉(zhuǎn)制成本,解除了職工后顧之憂,但本質(zhì)上屬于轉(zhuǎn)移矛盾,寄希望于全國事業(yè)單位改革時一并解決?紤]到國家有關(guān)部門正在進(jìn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn),“通知二”對解決退休待遇差僅提出了原則性的要求,允許各地在做好轉(zhuǎn)制企業(yè)社會保障政策銜接的同時,結(jié)合本地實(shí)際,采取切實(shí)可行的措施,解決好企業(yè)與事業(yè)單位退休待遇差問題,從而為各地探索留下了政策空間。與此同時還提出,允許轉(zhuǎn)制企業(yè)通過企業(yè)年金等方式妥善解決轉(zhuǎn)制后退休人員的養(yǎng)老待遇問題。
  2009年,為推動中央各部門各單位出版社體制改革,中宣部會同人力資源和社會保障部、財(cái)政部和新聞出版總署,與北京市人力資源和社會保障局就中央各部門各單位出版社轉(zhuǎn)制后養(yǎng)老保險(xiǎn)移交的有關(guān)政策進(jìn)行了認(rèn)真研究,并以人力資源和社會保障部、財(cái)政部、新聞出版總署和北京市人民政府的名義下發(fā)了《關(guān)于中央各部門各單位出版社轉(zhuǎn)制后參加北京市養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》,決定從2010年7月1日起,中央各部門各單位出版社職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)全部移交給北京市,執(zhí)行企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在此基礎(chǔ)上,由轉(zhuǎn)制出版社采取多種措施解決企業(yè)與事業(yè)單位退休待遇差,包括:加快收入分配改革,按貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配,調(diào)整收入結(jié)構(gòu),拉開差距;為職工建立企業(yè)年金,逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金收入多元化;允許轉(zhuǎn)制企業(yè)在一定期限內(nèi)實(shí)行“補(bǔ)差”政策,費(fèi)用在當(dāng)期管理費(fèi)中列支。目前,《關(guān)于中央各部門各單位出版社轉(zhuǎn)制后參加北京市養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》的適用范圍,已擴(kuò)大到所有的中央經(jīng)營性文化事業(yè)單位,包括文化部直屬單位、新聞網(wǎng)站、非時政類報(bào)刊社等。
  
  怎樣保障職工權(quán)益?
  同經(jīng)濟(jì)體制改革一樣,文化體制改革也遇到了“人往哪里去”的問題。所不同的是,借鑒經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),文化體制改革從一開始就十分明確地提出不走“減員增效”之路。
  在文化體制改革過程中,一些地區(qū)和單位把切實(shí)保障職工的合法權(quán)益放在了更加突出的位置,鮮明地提出經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)制或改制是為了發(fā)展,是為了“留人”。上海新華發(fā)行集團(tuán)公司、安徽出版集團(tuán)公司等單位采取多種方式籌措資金,設(shè)立了職工權(quán)益保障資金,為順利推動轉(zhuǎn)制或改制工作提供了保障。
  在認(rèn)真總結(jié)各地積累的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,“通知二”明確規(guī)定:轉(zhuǎn)制企業(yè)應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障職工的合法權(quán)益,同時對職工權(quán)益保障資金的來源作出了政策規(guī)定,即轉(zhuǎn)制時對提前離崗人員所需的基本待遇及各項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)、分流人員所需的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金,可以從評估后的凈資產(chǎn)中預(yù)留或從國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入中優(yōu)先支付。凈資產(chǎn)不足的,財(cái)政部門可給予一次性補(bǔ)助。
  
  適用哪些財(cái)稅優(yōu)惠政策?
  以財(cái)稅優(yōu)惠政策激勵改革和發(fā)展,這是我國在改革開放過程中的通行做法,文化體制改革亦不例外。為推動文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展,“通知一”專門制定了有關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠政策,實(shí)施5年,對于激勵經(jīng)營性文化單位加快轉(zhuǎn)制或改制步伐,發(fā)揮了不可替代的重要作用。
  “通知二”對被證明行之有效的財(cái)稅優(yōu)惠政策絕大部分予以保留和補(bǔ)充,主要包括:對轉(zhuǎn)制文化企業(yè)免征企業(yè)所得稅,自用房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅;對電影制片、發(fā)行和放映企業(yè),銷售電影拷貝、轉(zhuǎn)讓版權(quán)取得的收入、電影發(fā)行收入和在農(nóng)村的電影放映收入免征增值稅和營業(yè)稅;對圖書、報(bào)紙、期刊、音像制品、電子出版物、電影和電視完成片等按規(guī)定享受出口退稅政策,境外演出取得的境外收入不征營業(yè)稅;為生產(chǎn)重點(diǎn)文化產(chǎn)品而進(jìn)口國內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備及配套件、備件等,免征進(jìn)口關(guān)稅。在此基礎(chǔ)上,緊密結(jié)合文化體制改革實(shí)際,該文件增加了稅收優(yōu)惠政策:一是對經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)制中資產(chǎn)評估增值涉及的企業(yè)所得稅,以及資產(chǎn)劃撥或轉(zhuǎn)讓涉及的增值稅、營業(yè)稅、城建稅等給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策;二是黨報(bào)、黨刊將其發(fā)行、印刷業(yè)務(wù)及相應(yīng)的經(jīng)營性資產(chǎn)剝離組建的文化企業(yè),所取得的黨報(bào)、黨刊發(fā)行收入和印刷收入免征增值稅;三是廣播電視運(yùn)營服務(wù)企業(yè)收取的有線數(shù)字電視基本收視維護(hù)費(fèi),免征期限不超過3年的營業(yè)稅。
  需要指出的是,為使財(cái)稅優(yōu)惠政策落到實(shí)處,財(cái)政部、海關(guān)總署和國家稅務(wù)總局多次發(fā)布文件明確實(shí)施細(xì)則。為規(guī)范轉(zhuǎn)制文化企業(yè)的認(rèn)定,財(cái)政部、國家稅務(wù)總局會同中宣部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于轉(zhuǎn)制文化企業(yè)名單及認(rèn)定問題的通知》,明確了轉(zhuǎn)制文化企業(yè)的認(rèn)定條件,包括必須核銷事業(yè)編制、注銷事業(yè)單位法人、進(jìn)行工商注冊、參加企業(yè)社會保險(xiǎn)等,確保經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制“可核查、不可逆”。
  “通知二”在撬動稅收杠桿的同時,對如何加大財(cái)政支持力度作出了政策規(guī)定,主要表現(xiàn)在兩個方面:一是增加對轉(zhuǎn)制企業(yè)的財(cái)政扶持。對原事業(yè)編制內(nèi)職工的住房公積金、住房補(bǔ)貼中由財(cái)政負(fù)擔(dān)部分,轉(zhuǎn)制后繼續(xù)由財(cái)政部門在預(yù)算中撥付;轉(zhuǎn)制后原有的正常事業(yè)費(fèi)繼續(xù)撥付,主要用于解決轉(zhuǎn)制前已經(jīng)離退休人員的社會保障問題。二是中央財(cái)政和有條件的地方財(cái)政安排文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金,采取貼息、補(bǔ)助、獎勵等方式,支持文化企業(yè)發(fā)展。
  文化體制改革的配套政策所涉及的內(nèi)容十分廣泛,除上述內(nèi)容外,還包括金融支持、技術(shù)創(chuàng)新、收入分配、法人登記、工商管理、黨的建設(shè)以及市場準(zhǔn)入等方面,限于篇幅在此不再贅述。

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