10月28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議傳來(lái)關(guān)于房屋拆遷與征收立法的新消息：《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正在制定中，集體土地征收中房屋拆遷立法問(wèn)題將在《土地管理法》修改中做統(tǒng)籌考慮。
　　盡管“做統(tǒng)籌考慮”的表述有太多的不確定，但在學(xué)界和法律界看來(lái)，將集體土地與國(guó)有土地的拆遷立法問(wèn)題一齊進(jìn)行“考慮”，是一個(gè)“值得歡慶”的積極信號(hào)。
　　集體土地征收，終于有了法律的希望。
　　
　　集體土地征收亂象
　　作家韓少功曾在他的散文《土地》中寫(xiě)道：總有一天，在工業(yè)化和商品化的大潮激蕩之處，人們終究會(huì)猛醒過(guò)來(lái)，終究會(huì)明白綠遍天涯的大地仍是我們的生命之源，比任何東西都重要得多。
　　現(xiàn)在，中國(guó)人就已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到土地的價(jià)值：它不僅僅是一種資源，更是一種誘惑。
　　可惜，這種誘惑不是來(lái)自對(duì)“綠遍天涯”的向往，而是土地透支帶來(lái)的超額財(cái)富和利益。
　　伴隨中國(guó)城市化進(jìn)程加快，圍繞土地的問(wèn)題日益集中浮現(xiàn)：土地財(cái)政、房?jī)r(jià)高企、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償不公、失地農(nóng)民生活保障缺乏、暴力強(qiáng)拆、相關(guān)法律缺失……地方政府一邊從農(nóng)民那里廉價(jià)得到土地，一邊高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，賺取巨額差價(jià)，大搞土地財(cái)政。在“公共利益”和政府行使權(quán)力的旗幟下，暴力強(qiáng)拆、補(bǔ)償不公的事件時(shí)有發(fā)生，征地拆遷糾紛已成為當(dāng)前社會(huì)各界共同關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。
　　中國(guó)政法大學(xué)憲政研究中心蔡定劍教授說(shuō)，中國(guó)社會(huì)沖突突出表現(xiàn)在房屋拆遷和土地征收上。而國(guó)內(nèi)多起拆遷悲劇和因強(qiáng)拆引發(fā)的群體性事件又多發(fā)生于農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中，這更凸顯了農(nóng)村集體土地征收的問(wèn)題。
　　那么，究竟是什么導(dǎo)致了這一亂象？又該如何終結(jié)它？
　　國(guó)務(wù)院總理溫家寶前不久在天津達(dá)沃斯夏季論壇回答城鎮(zhèn)化問(wèn)題時(shí)直言，土地問(wèn)題根本上與制度有關(guān)，農(nóng)民合法的土地得不到應(yīng)有的保障，現(xiàn)有的財(cái)稅制度在相當(dāng)程度上還存在著“土地財(cái)政”的現(xiàn)象，并明確表示必須從制度上解決這些問(wèn)題。
　　在審視、探討制度的同時(shí)，立法的呼聲日益強(qiáng)烈。
　　
　　混沌的農(nóng)地征收法規(guī)
　　民眾和專(zhuān)家學(xué)者對(duì)集體土地征收立法的呼聲由來(lái)已久。
　　眾所周知，我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，土地的所有制形式包括國(guó)家所有（全民所有）和勞動(dòng)群眾集體所有兩種形式。土地征收則是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，依照法定程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，并給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
　　在我國(guó)，有關(guān)土地征收及補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，該條例確立了“租用、征用或者以其它土地交換”的初級(jí)形式，后幾經(jīng)發(fā)展完善，但一直沿用“土地征用”這一名詞，對(duì)土地征收及補(bǔ)償制度大多也只是原則性的規(guī)定。
　　2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，將第十條第三款修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！� 同時(shí)，“將第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十一條、第七十八條、第七十九條中的‘征用’修改為‘征收’�！钡谝淮卧趹椃ㄖ忻鞔_提出了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償?shù)母拍�，明確了征收和征用兩種土地流轉(zhuǎn)方式，其中，征收是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變。
　　詞語(yǔ)的改變，為今后農(nóng)村土地征收及補(bǔ)償制度的進(jìn)一步建立和完善提供了憲法上的依據(jù)和保障。當(dāng)年8月28日，《土地管理法》也對(duì)相應(yīng)條款作了同樣修改，我國(guó)的土地征收及補(bǔ)償制度正逐步得到完善。
　　然而，上述兩部法律雖然對(duì)土地征收和征用做出了規(guī)定，但土地管理法實(shí)施條例及其他有關(guān)土地征用的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章并未相應(yīng)做出具體、細(xì)致的修改，在現(xiàn)行土地征收、征用的操作過(guò)程中出現(xiàn)了法律空檔。
　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，圍繞土地問(wèn)題的矛盾、沖突越來(lái)越多，立法滯后的問(wèn)題日益凸顯，現(xiàn)存制度的缺陷也愈益突出。
　　首先，無(wú)論是憲法還是土地管理法，均未對(duì)“公共利益”做出明確界定，這成為土地征收濫用權(quán)力的幌子。此外，土地征收程序的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，缺少必要監(jiān)督機(jī)制，透明度不高， 從而使憲法和土地管理法規(guī)定的一系列公示、聽(tīng)證等環(huán)節(jié)流于形式，農(nóng)民權(quán)利保障缺乏必要的剛性手段。
　　其次，是利益分配不公的問(wèn)題，現(xiàn)有規(guī)定對(duì)農(nóng)民的土地收益補(bǔ)償過(guò)低。我國(guó)土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用所依據(jù)的是國(guó)家單方制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村征地中的房屋只能作為“附著物”予以補(bǔ)償，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍多年未變，在土地市場(chǎng)發(fā)展的今天遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了農(nóng)民失去土地的損失，很難滿(mǎn)足被拆遷農(nóng)戶(hù)的需要。
　　再者，是集體土地征收中的房屋拆遷與城市房屋拆遷的區(qū)別。
　　國(guó)有土地地上建筑物的拆遷，屬于城市房屋拆遷的范疇，適用國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定。而農(nóng)民集體所有土地地上建筑物的拆遷，屬于集體土地征收中房屋拆遷范疇，適用《土地管理法》有關(guān)征地補(bǔ)償安置的規(guī)定。房屋拆遷管理部門(mén)和國(guó)土資源管理部門(mén)分別是城市房屋拆遷和集體土地征收中房屋拆遷的主管機(jī)關(guān)。因此，集體土地征收中房屋拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質(zhì)的拆遷活動(dòng)，其各自遵循不同的程序和規(guī)則來(lái)實(shí)施。
　　盡管《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》飽受詬病、問(wèn)題重重，但起碼是針對(duì)城市房屋拆遷問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，而集體土地征收中的房屋拆遷，由于情況較復(fù)雜，我國(guó)目前并沒(méi)有制定和頒布專(zhuān)門(mén)的法規(guī)。
　　因此，當(dāng)廢除現(xiàn)有拆遷條例的聲音發(fā)出后，當(dāng)今年年初國(guó)務(wù)院法制辦公布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》后，圍繞農(nóng)村集體土地征收的立法呼吁更加強(qiáng)烈。
　　中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德認(rèn)為，集體土地更應(yīng)保護(hù)。城市土地所有權(quán)是國(guó)家的，但農(nóng)村集體土地不同，“你從農(nóng)民手里把集體土地轉(zhuǎn)變成了國(guó)有，把不是你的東西變成你的，從某種意義上說(shuō)，集體土地征收的程序、條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)當(dāng)比國(guó)有土地使用權(quán)收回更加嚴(yán)格�！�
　　
　　立法的雄關(guān)漫道
　　盡管全國(guó)人大常委會(huì)在回復(fù)中稱(chēng)，將在土地管理法修改中做統(tǒng)籌考慮，但從《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》出臺(tái)和后續(xù)工作均進(jìn)展緩慢的“前車(chē)之鑒”來(lái)看，農(nóng)村集體土地征收的立法突破注定將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。
　　與國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償相似，其中最大的難題是土地財(cái)政問(wèn)題和補(bǔ)償公平問(wèn)題，核心在于利益的公平分配。
　　北京大學(xué)憲法與行政法研究中心常務(wù)副主任、中國(guó)憲法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)張千帆教授近日接受媒體采訪時(shí)指出，現(xiàn)行征地拆遷體制形成了強(qiáng)大的地方既得利益集團(tuán)，征地或拆遷變法要革除地方土地財(cái)政的制度基礎(chǔ)，無(wú)疑動(dòng)了幾乎每個(gè)地方政府的“奶酪”，因而阻力很大。歸根結(jié)底，變法阻力還是在于“錢(qián)的問(wèn)題”沒(méi)有解決。如何解決“錢(qián)的問(wèn)題”，張教授認(rèn)為，需要中央政府幫助解決地方財(cái)政問(wèn)題。
　　言下之意，土地財(cái)政問(wèn)題，需要中央政府幫助地方政府找到新的財(cái)政來(lái)源。而新財(cái)政來(lái)源的尋找，顯然不是一件容易的事。這從另一方面也引人思考，在土地征收過(guò)程中，政府究竟應(yīng)該扮演什么角色，是監(jiān)督方還是受益方？如果既是監(jiān)督方又是受益方，則難避免既當(dāng)裁判又是運(yùn)動(dòng)員的尷尬。
　　至于農(nóng)地征收過(guò)程中的補(bǔ)償公平問(wèn)題，則不僅僅與“公共利益”的明確界定有關(guān)，也不僅僅與具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定、征收程序的透明、民主和明確等有關(guān)，更需要整個(gè)土地制度和法律的有力支持。這需要政府的智慧、勇氣和決心。
　　事實(shí)上，近幾年，政府在解決征地拆遷問(wèn)題的過(guò)程中，陸續(xù)出臺(tái)了一些措施。
　　2007年，全國(guó)人大通過(guò)的《物權(quán)法》明確了國(guó)有土地和集體土地征收征用的公共利益原則�，F(xiàn)有的拆遷條例，正是因?yàn)榛煜�了因公共利益拆遷和因商業(yè)利益拆遷的兩個(gè)概念，才引起了廣泛批評(píng)。
　　2010年5月15日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《緊急通知》)，明確了要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村征地程序，做好征地補(bǔ)償工作，而且對(duì)監(jiān)督管理工作又做出了更進(jìn)一步的要求。
　　隨后，7月13日，國(guó)土資源部下發(fā)了《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），對(duì)國(guó)務(wù)院辦公廳的文件作了進(jìn)一步解讀。通知中明確規(guī)定，要推進(jìn)征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，確保補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)到位。
　　《緊急通知》的出臺(tái)，表明了政府整治暴力手段強(qiáng)制拆遷行為的決心。但也有許多專(zhuān)家表示，該文件的出臺(tái)僅僅是個(gè)過(guò)渡。北京大學(xué)社會(huì)系副主任朱曉陽(yáng)在該通知出臺(tái)后不久接受采訪時(shí)就認(rèn)為，通知“有強(qiáng)烈的針對(duì)性”，是一種應(yīng)急措施，即在新條例出臺(tái)前，先下發(fā)緊急通知，有針對(duì)性地做出禁令和布置，防止出現(xiàn)更多惡性拆遷事件。
　　在國(guó)土資源部下發(fā)的《通知》中，提出了推進(jìn)征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，如，規(guī)定各地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要每2至3年調(diào)整1次，改進(jìn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方式，強(qiáng)調(diào)同地同價(jià)的原則，在同一區(qū)域或區(qū)片范圍內(nèi)，執(zhí)行同一標(biāo)準(zhǔn)。此外，還第一次提及征地房屋補(bǔ)償安置問(wèn)題。
　　在對(duì)過(guò)去政策的完善方面，《緊急通知》與《通知》均做了很大的改進(jìn)，不僅僅是在征地管理工作方面，就連征地后的監(jiān)督管理都有所強(qiáng)化。
　　這在一定程度上表明了政府整治土地問(wèn)題的決心，不過(guò)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映在接受本刊記者采訪時(shí)卻有另一種解讀，“國(guó)土資源部新《通知》的出臺(tái)沒(méi)有太多新東西，只是在一些地方進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)與明確。因?yàn)楫?dāng)前的《土地管理法》沒(méi)有改變，有法律在，所以，他們不可能突破法律，只能是現(xiàn)有基礎(chǔ)上的完善�！�
　　王小映認(rèn)為，如果沒(méi)有法律上的突破，這種改進(jìn)就是修補(bǔ)式的，并不徹底。
　　近一個(gè)月內(nèi)先后發(fā)生的宜黃事件和廣西北海銀灘白虎頭村強(qiáng)拆事件，也從某種程度上表明了法律缺失下的瘋狂和兩份《通知》約束力的蒼白。
　　巨大的改革阻力橫亙面前。如何平衡各方利益，如何在經(jīng)濟(jì)利益和民生利益之間進(jìn)行取舍，如何兼顧公平與正義，需要公眾耐心等待，也考驗(yàn)著決策者的智慧。
　　
　　路徑猜想
　　國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授曾建議，在《新拆遷條例》中加入集體土地房屋拆遷的內(nèi)容，并可參照適用國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)臈l件和標(biāo)準(zhǔn)等。
　　這種觀點(diǎn)很有代表性。因?yàn)榉课莶疬w更多的問(wèn)題主要集中在農(nóng)村集體土地上，所以，很多人認(rèn)為，國(guó)有和集體土地上的房屋拆遷應(yīng)該統(tǒng)一。
　　但究竟是各立新法還是合起來(lái)立一部獨(dú)立的法律，則未取得一致意見(jiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)以后，還應(yīng)另出臺(tái)一部集體土地征收的法律。反對(duì)方則認(rèn)為，物權(quán)法規(guī)定：“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”物權(quán)法沒(méi)有把動(dòng)產(chǎn)劃分成家電和家具，也沒(méi)有把不動(dòng)產(chǎn)劃分為集體土地上的平房或國(guó)有土地上的樓房，因此，沒(méi)有必要分別立法。
　　無(wú)論單獨(dú)立法還是合并立法，專(zhuān)家學(xué)者的一致意見(jiàn)是，立法很有必要。但立法并非一勞永逸的方法，也絕非解決當(dāng)前土地問(wèn)題的唯一路徑。
　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映在接受本刊記者采訪時(shí)，提出了對(duì)于農(nóng)村征地管理的一些建議和展望。他指出，要通過(guò)穩(wěn)步開(kāi)放集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，最終建立國(guó)有土地和集體土地同地同價(jià)的公正補(bǔ)償制度，在市場(chǎng)開(kāi)放、征收補(bǔ)償?shù)戎T多方面實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)居民土地財(cái)產(chǎn)的平等待遇。
　　“這是未來(lái)改革要面臨的問(wèn)題，但解決這個(gè)問(wèn)題注定要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，或許要等到中國(guó)真正實(shí)現(xiàn)‘城市化’的那一天�！蓖跣∮痴f(shuō)。

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