“政府與法治”是“市場與法治”的延伸。無論是在對市場與法治關系的探討上，還是在評判市場經(jīng)濟的標準上，政府這一角色在研究中都占據(jù)著關鍵地位。政府可以說是市場與法治相互關系中的核心紐帶。在當前中國經(jīng)濟發(fā)展和改革的實踐到了以實現(xiàn)“全面建設小康社會”為目標的時刻，深入地在理論上探討法治、市場、政府這三者之間的關系，推動政府角色在市場和法治的背景下的轉變，不僅是學者關心的問題，也是我們面臨的現(xiàn)實問題。

　　一、市場經(jīng)濟有好壞之分

　　“好的市場經(jīng)濟和壞的市場經(jīng)濟”這一概念在2000年初提出是緣于我國當時的環(huán)境轉變。自20世紀70年代末的改革開放一直到90年代初，理論界的注意力集中在計劃與市場之爭，因為這是在當時經(jīng)濟現(xiàn)實中的主要矛盾。因此，那時候要論證的是為什么市場經(jīng)濟比計劃經(jīng)濟在整體上具有優(yōu)勢。理論和政策爭論的焦點是計劃經(jīng)濟制度的弊病，搞得好的市場經(jīng)濟國家或地區(qū)的經(jīng)驗，以及市場經(jīng)濟的潛在制度優(yōu)勢。當時比較經(jīng)濟學所比較的主要是計劃與市場這兩種經(jīng)濟體制的優(yōu)劣。

　　90年代情況發(fā)生了變化。計劃經(jīng)濟在全世界的范圍內基本結束，而且以失敗告終。蘇聯(lián)東歐各國全面向市場經(jīng)濟轉軌，中國也在1992年9月正式確定要建立“社會主義市場經(jīng)濟”。接下來的問題是如何從計劃經(jīng)濟轉軌到市場經(jīng)濟。但是在90年代，人們對市場經(jīng)濟的認知還是比較含混的。對于經(jīng)濟中出現(xiàn)的問題，當時流行的說法是歸結到改革不徹底，市場經(jīng)濟體制不完善。但事實上，這樣的說法回避了較深一層的理論問題和現(xiàn)實問題。如果我們看一看世界范圍內的市場經(jīng)濟，我們就會發(fā)現(xiàn)市場經(jīng)濟有好壞之分，雖然好的市場經(jīng)濟表明了市場經(jīng)濟體制的優(yōu)越性，但有許多市場經(jīng)濟搞得并不好。因此，我們不能僅僅停留在改革不徹底這樣的層次上了，需要進一步來研究不同市場經(jīng)濟的差別。這時候比較經(jīng)濟學所比較的對象是不同類型的市場經(jīng)濟的優(yōu)劣。

　　人們對“好的市場經(jīng)濟和壞的市場經(jīng)濟”這一概念沒有爭議，而且都希望建立一個好的市場經(jīng)濟。但是究竟哪些因素決定好的市場經(jīng)濟和壞的市場經(jīng)濟呢？這就不是一個簡單的問題了。經(jīng)典的經(jīng)濟增長模型預測窮國的增長速度會高于富國，最終所有國家的收入水平會趨同。但事實并非如此。經(jīng)濟增長的源泉，可以分為兩個層次。根據(jù)新古典的增長理論，經(jīng)濟增長的直接源泉是資本和勞動的投入以及“其他因素”，后者包括技術進步。最初的有關增長的經(jīng)驗實證研究都是把經(jīng)濟增長率對資本增長率和勞動增長率做回歸，其中的“剩余”便歸功于技術進步。這是我們認識經(jīng)濟增長的有用的第一個層次。但它沒有回答深一層的問題，比如什么因素決定資本和勞動的投入以及技術進步？除了技術進步還有什么因素包含在“其他因素”中？經(jīng)濟學家現(xiàn)在把潛在決定經(jīng)濟增長（或經(jīng)濟發(fā)展水平）的第二層次的因素概括為三類：地理、開放和制度。

　　第一，地理因素。一個國家或地區(qū)的地理位置會影響它的經(jīng)濟發(fā)展。緯度決定氣候，氣候又影響生產(chǎn)環(huán)境和人的生產(chǎn)力；
地理條件決定資源儲備；
地理位置（離出�？诘木嚯x）還決定運輸成本。因此，地理與經(jīng)濟發(fā)展有密切關系。地理因素在很大程度上是人無法改變的，但也不完全如此，比如國家疆界的變動會改變是否有出�？诘臓顩r，又比如技術進步會改變氣候對經(jīng)濟發(fā)展的影響力，象空調的發(fā)明就極大地提高了熱帶地區(qū)的人的生產(chǎn)力。

　　第二，開放因素。國際貿(mào)易和投資與經(jīng)濟發(fā)展有關系，開放不僅使現(xiàn)有資源得到有效配置，而且促進新思想的交流，引入新產(chǎn)品和競爭。開放既與政府的政策有關，也與地理有關，比如地處交通要塞的島國，顯然比一個遠離國際市場的內陸國家在開放上更有利。開放的實際效果又受到國內制度的制約。比如同樣實行開放政策的國家，有的就能吸引外資，有的就不能，其原因在很大程度上是國內的制度環(huán)境的不同。

　　第三，制度因素。廣義的制度包括正式的和非正式的規(guī)則，這些規(guī)則約束人的行為，決定人的激勵，影響資源配置的效率，從而與經(jīng)濟發(fā)展相關。制度與地理和開放也都有關聯(lián)。比如，當?shù)乩憝h(huán)境使經(jīng)濟回報較高時，一個有利經(jīng)濟發(fā)展的制度就更可能建立；
反之，便不大可能建立。另一方面，開放使得制度變化更有可能朝國際通行的方向發(fā)展。

　　總而言之，地理、開放和制度是目前經(jīng)濟學家們探討經(jīng)濟發(fā)展較深層次的原因時的三類因素。雖然制度不是決定經(jīng)濟發(fā)展的唯一因素，但是，它是一個非常重要的因素，也是本文分析好的市場經(jīng)濟和壞的市場經(jīng)濟的焦點。

　　二、觀察政府與經(jīng)濟人的三種視角

　　在討論制度如何決定市場經(jīng)濟好與壞之前，我們首先要認識政府與經(jīng)濟人的行為（一種形象的說法是認識“市長”與“廠長”的行為）。經(jīng)濟學家們對此認識差別很大。但根據(jù)觀察問題的出發(fā)點不同，經(jīng)濟學家大致有三種視角。

　　第一種視角的出發(fā)點是“善政府，惡經(jīng)濟人”，即政府的動機是秉公的，目的是為了使社會福利最大化，但經(jīng)濟人的動機不僅是利己的，而且為了達到利己的目的不顧他人甚至不惜損人，經(jīng)濟人在做決策時是機會主義的。以這種視角看問題往往對市場持懷疑態(tài)度，對政府行為卻比較樂觀，相信政府都是為人民的，政府的行為在本質上是好的。在討論問題中，具有這種視角的人傾向于論述應該如何大力發(fā)揮政府在經(jīng)濟中的作用。

　　第二種視角的出發(fā)點是“惡政府，善經(jīng)濟人”。雖然經(jīng)濟人有利己動機，但他們的機會主義行為會被神奇的市場規(guī)范好，從而達到好的結果。不能指望政府是為人民的，因為政府行為的本質可以是壞的或愚蠢的，政府失靈是普遍的。以這種視角看問題往往對政府行為很悲觀，但對政府遠離市場后的市場很樂觀。在爭論問題時，持這種視角的人通常堅持政府撤出后市場會自然地進入美好狀態(tài)。

　　第三種視角的出發(fā)點是“惡政府，惡經(jīng)濟人”，即政府的行為和經(jīng)濟人的行為本質上都可以是機會主義的。因此，如果沒有某種約束，政府的行為會是惡行為，同樣，經(jīng)濟人的行為也會是惡行為。政府和經(jīng)濟人的行為會表現(xiàn)為善的行為，是因為受到了某種約束。在看待政府行為方面，第三種視角比第一種視角要悲觀，因為它不自動假定政府是善的。在看待經(jīng)濟人的行為方面，第三種視角比第二種視角要悲觀，因為它不自動假定拋開政府后市場自然而然就會進入美好狀態(tài)。

　　與現(xiàn)實相對照，第一種視角對政府的動機和行為的假設在很多情況下顯得過于樂觀了。這種視角較難解釋大量存在的政府失靈的現(xiàn)實。雖然第二種視角對市場的信任在很多情況下是正確的，但它沒有追究市場之所以運行的原因，也就較難解釋為什么市場在另一些情況下運作不好。第三種視角更為接近現(xiàn)實。如果說政府表現(xiàn)出為人民，我們要理解其中的條件。如果說市場會規(guī)范經(jīng)濟人的行為，我們也要理解其中的條件，而不是假定市場一定會這樣。

　　三、制度所要解決的市場經(jīng)濟的兩大問題

　　以下我們從第三種視角來分析制度所要解決的市場經(jīng)濟中的根本問題。根據(jù)這一視角，政府的行為和經(jīng)濟人的行為從本質上來說都可以是利己的和機會主義的。只有約束政府和經(jīng)濟人的行為，才能使他們的行為達到好的結果。

　　市場經(jīng)濟的基礎是分散決策，經(jīng)濟人（企業(yè)和消費者）根據(jù)自己掌握的信息，為了自己的利益作出決策。把個人的自利行為化為共同的社會福利，并不是顯而易見和自然形成的。亞當·斯密把市場形容為一只“看不見的手”，指的是市場可以把個人的自利行為化為共同的社會福利的奇妙結果。當我們進一步研究時，就發(fā)現(xiàn)市場并不是總能實現(xiàn)這一結果的。若要實現(xiàn)市場的“看不見的手”的效果并不簡單，需要條件。用第三種視角，我們可以分析出市場這只“看不見的手”的形成條件。

　　首先，經(jīng)濟人的天性是機會主義的：只要有可能，總想擴大自己的利益，即使這樣做會損害其他經(jīng)濟人的利益。如果搶東西、偷東西不受懲罰，搶和偷就有吸引力。如果違反承諾不受懲罰，守信就沒有吸引力。自由競爭能解決問題嗎？不一定，因為競爭可以提高福利，也可以減少福利，后者就是經(jīng)濟學家描述的“尋租”現(xiàn)象，關鍵是看產(chǎn)權和競爭規(guī)則的確定。

　　因此，為了實現(xiàn)市場的“看不見的手”的功能，市場經(jīng)濟必須解決的一大問題是經(jīng)濟人必須被約束。這種約束至少包括三項內容：產(chǎn)權的界定和保護、合同的實施、適當?shù)谋O(jiān)管。沒有這些，經(jīng)濟人的行為不受到約束，市場就是無秩序的，經(jīng)濟人的為自己利益的努力將互相傷害，而不是互相有利。

　　由誰來約束經(jīng)濟人？一種可能是經(jīng)濟人自己，經(jīng)濟人為了自己的利益也許會遵守秩序，比如他在乎自己的“聲譽”，因為壞的聲譽導致將來別人的不合作，喪失圖利的機會。如果短期的利益小于長期帶來的損失，經(jīng)濟人基于聲譽的考慮會遵守秩序。另一種可能是社會的非正式的習俗，比如“誠信”。它是一種“社會資本”或共享的信仰。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，雖然個人聲譽和社會誠信起很大作用，但它們對維持大量的、復雜的交易是遠遠不夠的。產(chǎn)權的保護、合同的實施、適當?shù)谋O(jiān)管需要一個執(zhí)行規(guī)則的第三者。這個第三者便是政府。為了維持市場秩序，引入政府是必然的。

　　人們習慣對政府的“守夜人”職責輕描淡寫，實際上，政府要做到使市場有秩序是非常不容易的。它要保護產(chǎn)權不受侵害，特別是不受強勢的侵害；
它還要保障合同的實施，公正地實施；
它還要做適當監(jiān)管，保障競爭的秩序。經(jīng)濟史學家認為，歷史上大多數(shù)國家——今天還有許多國家——的政府完成不了守夜人應該完成的任務，為此，經(jīng)濟付出了沉重的代價。因此，并不是把政府推到一邊，市場經(jīng)濟就自然是好經(jīng)濟了。經(jīng)濟人，如果沒有制度的約束，都是機會主義者。并不是企業(yè)家天生就是偉大和高尚的，企業(yè)家只有在一系列制度的約束下，才能使得他們的行為在自己利益的驅動下，但是客觀上對社會負責任。

　　但是，引進一個強大的政府馬上引入另一個問題：當這個政府用它的權力去保護產(chǎn)權，實施合同，并做有利于市場的監(jiān)管時，這個政府也可以用它的權力破壞產(chǎn)權，不公正地實施合同，做不利于市場的管制。有兩個基本原因使人們對政府的濫用權力極為憂慮。一是政府的壟斷性強制權力。本來，賦予政府壟斷的“守夜人”職責是為了節(jié)省成本，但是這一壟斷性強制權力自然使經(jīng)濟人受到政府的威脅。第二，政府并不是由一個人組成的，而是一個龐大的組織，即使有些官員是為了公共利益的，卻不能保證所有官員都這樣。

　　因此，為了實現(xiàn)市場的“看不見的手”的功能，市場經(jīng)濟必須解決的另一大問題是政府必須被約束。如果政府不受到約束，它就容易用自己的權力換取利益，它所做的事情就會對社會不利。政府的行為可以通過非制度原因，比如考慮自己的聲譽，意識形態(tài)，以及技術條件受到制約，但這些都是有限的。通過制度的方式來約束政府，是現(xiàn)代社會的創(chuàng)新。解決這兩大問題是不容易的，它往往反映了兩難：太弱的政府不好，因為它不能解決第一個問題；
但太強的政府也不好，因為它不能解決第二個問題。

　　四、法治造就有限政府與有效政府

　　什么制度可以較好地解決這一兩難問題呢？既約束經(jīng)濟人，又發(fā)揮政府的作用，但同時又約束政府呢？沒有完美的制度，但目前人類發(fā)明的最好的制度叫做法治。從歷史上看，這是英國的制度創(chuàng)新，對全世界做的貢獻。從1215年的自由大憲章起，到1688年的光榮革命，在英國經(jīng)過四百多年，中間有很多反復，最終法治的框架基本形成。所謂法治，就是經(jīng)濟人和政府都置身于法治的框架之下，都受到法律的約束。法律通過政府保護產(chǎn)權，實施合同，維持市場秩序，但同時法律也約束政府。

　　法治的約束政府的作用是區(qū)別“以法治國”（rule by law ）（或稱“法制”）與“法治”（rule of law ）的試金石�！耙苑ㄖ螄�”是政府以法律為工具來管制經(jīng)濟人，但是政府自己在法律之上，不受法律的約束。因此，“以法治國”下的政府在本質上是無限政府。與此相反，“法治”下的政府在法律之下，受法律約束，是有限政府。我在《市場與法治》一文中特別強調法治的第一個作用是約束政府，第二個作用才是約束經(jīng)濟人，是針對常見的誤區(qū)提出的。重要的是，法治造就一個有限與有效的政府。因此，法治是建設好的政府、好的市場經(jīng)濟的制度保障。在法治下，政府與經(jīng)濟是一種“保持距離型”的關系（arm ‘s lengthrelationship）。

　　目前，研究一國的法律制度對經(jīng)濟的影響和政府的治理結構問題是國際上比較經(jīng)濟學的熱門題目。這與國內的研究熱點的轉移有所呼應。國內對企業(yè)的研究，20世紀80年代初的熱點是“管理問題”。80年代末開始轉為“產(chǎn)權問題”，(點擊此處閱讀下一頁)

　　到了90年代又進一步為“體制問題”，現(xiàn)在又上升為“法律問題”。這說明問題在深入。過去，正確處理政府與企業(yè)的關系總是處于兩難，不是政府對企業(yè)干預太多，就是企業(yè)沒有約束。在法律和法治的框架下來討論問題，就有新思路，那就是一個有限和有效政府作為不偏向的第三方發(fā)揮支持市場的作用，這是實現(xiàn)政府職能轉變的關鍵所在。

　　法治通過預先制定的規(guī)則來劃分政府和個人的權利范圍，建立決策和解決糾紛的程序。通過這種方式，政府受到約束。當然，法治并不是約束政府的唯一方式。公民社會和民主是約束政府的另外兩種方式。公民社會通過非政府組織、輿論、媒體等渠道約束政府。民主是以投票的方式，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則確定政府人員，決定事情，從而約束政府。

　　雖然法治和民主之間的相關性很高，但并不一定總是一一對應。從歷史上看，在英國，法治框架的形成先于現(xiàn)代意義下的民主的形成。前者形成于1215年到1688年間，后者則是在1832的改革法案之后選舉權在19世紀后半期逐漸擴大，到了1919年所有男人獲得了投票權，直到1928年所有婦女才獲得投票權。

　　民主的基本原則是49%的人服從51％的人偏好。因此在民主下，政府行為受多數(shù)人偏好的左右。由于民主本身不能防止51％的人要求平調49%的人的財產(chǎn)，因此民主的決策原則內含有劫富濟貧的重新分配財富的傾向，它可能是會破壞產(chǎn)權的。這就是為什么哈耶克非常強調法治，他認為單純的民主原則，即多數(shù)人原則，是會侵害產(chǎn)權的。法治確定什么東西是不能用民主過程來做，這是很重要的。比如公司治理結構中法律要保護小股東的利益，就是說即使是多數(shù)人也不能侵犯少數(shù)人的利益。所謂保護小股東，就是保護弱勢者的權利。法治的重要內容之一是保護弱勢群體免受強勢群體的侵犯。因此，民主需要同法治結合在一起，對產(chǎn)權的保護和對經(jīng)濟的發(fā)展才有效。這就是在有些人看來，沒有法治的民主對經(jīng)濟發(fā)展極為不利。南美的阿根廷是一個例子。20世紀初，阿根廷的經(jīng)濟發(fā)展在全世界名列前十名（按人均收入）。它的資源豐富，也是歐洲移民國家。雖然它難同美國相比，但絕不比加拿大、澳大利亞、新西蘭差。但到了20世紀末，就完全不能同這些國家比了。其中的一個制度原因是法治不斷被侵害。特別是在40年代末選舉出來的民粹主義的政府，為了討好多數(shù)選民，開始了一系列侵犯產(chǎn)權的政策，窒息了經(jīng)濟的發(fā)展。法治的削弱最終也不利于民主，導致了政治的不穩(wěn)定。

　　在三種約束政府的機制――法治、公民社會和民主――中，我們特別強調法治建設，并不是否認公民社會和民主的作用，而是指出制度建設中的一種適當順序。在我國目前的經(jīng)濟發(fā)展階段，法治建設可以比較直接而且效用比較高地推動好的市場經(jīng)濟的建立。用法治來約束政府應該排在優(yōu)先順序上。法治是獨立于公民社會和民主的約束政府的方式，并不是不先建立民主就不能在法治建設上有建樹。雖然三者之間確實有聯(lián)系，但是這種聯(lián)系并不能推導出沒有民主，沒有公民社會，就不能去建設法治。實際中存在很多空間，努力推動法治建設是可以有所作為的。

　　五、違背有限政府的兩類情況

　　法治下的政府是有限政府，法治的一個重要的作用是約束政府。為什么要把約束政府放在首要位置，這跟我國的歷史和現(xiàn)狀有關。因為我們的歷史是從計劃經(jīng)濟走過來的，我們的現(xiàn)狀是一個發(fā)展中的國家。在職能和體制上來講，政府習慣的是無所不包，而且我們的歷史上又沒有有限政府的概念，沒有政府行為要受到約束的概念，所以約束政府應該作為法治建設的重點。

　　在現(xiàn)實中，違背法治的突出表現(xiàn)正是法治沒能約束政府，即政府沒有能成為真正的有限政府。這里有兩類情況，需要分別討論。

　　第一類情況是政府頒布的限制經(jīng)濟人活動空間的法律太多。有法律的國家并不一定是法治國家，立法多并不意味著朝法治國家邁進。事實證明，眾多的限制經(jīng)濟人活動的法律多往往是造成了很多壞的市場經(jīng)濟的主要原因。這在中國雖然是新出現(xiàn)的問題，但是在其他國家是老問題了。法律多并不是法治。相反，通過一系列法律法規(guī)來捆綁經(jīng)濟人，是打著法治的旗號，實施以法治國。

　　法治國家不是法律國家，以法律的形式約束、窒息經(jīng)濟的發(fā)展，是壞的市場經(jīng)濟的一大原因。在其他的發(fā)展中國家，早已發(fā)生了這種情況，非常值得我們借鑒和警惕，比如所謂的“拉美病”和“印度病”。同中國相比，拉美各國和印度不能不說是法律“健全”，但是我們不認為它們是法治國家。拉美國家在19世紀20年代就獨立了。秘魯人迪索托（Hernando deSoto）在其1989年出版的《另一條路》（The Other Path）一書中，生動記載了在秘魯過多的法律和法規(guī)，賦予政府種種權力對民營企業(yè)的建立和進入市場制造種種障礙，造就了一個整體尋租性的社會，窒息了秘魯經(jīng)濟發(fā)展的活力。申請一個個體戶的營業(yè)執(zhí)照需要經(jīng)過無數(shù)道手續(xù)、拜訪無數(shù)個機構，花費幾年時間才能辦下來。太多的法律完全阻礙了人們進入生產(chǎn)性的經(jīng)濟領域，迫使企業(yè)家轉入地下。印度的最初的法律體系是從英國移植來的。獨立后印度的勞動立法對勞動市場有極強的管制。在我國，國有企業(yè)曾經(jīng)是鐵飯碗，但后來國有企業(yè)用工制度也比較靈活了。在印度，有法律規(guī)定，即便是私人企業(yè)，在雇傭人數(shù)達到50人后也不得解雇工人。印度勞動力市場的繁瑣法律對經(jīng)濟發(fā)展很不利。這種情況現(xiàn)在正在開始改變。

　　秘魯?shù)睦�子說明法律對企業(yè)進入的管制，造成企業(yè)創(chuàng)業(yè)的困難，窒息經(jīng)濟的活力。印度的例子是講法律對勞動市場上的管制，也是妨礙經(jīng)濟發(fā)展的。因此，有法律的國家不等于法治國家，關鍵是看法律是否有利于經(jīng)濟發(fā)展�，F(xiàn)在我國的情況是，一些政府部門學會了以法律或法規(guī)作為自己的工具來捆綁別人，規(guī)制別人，把別人捆綁起來，自己的權力就大了。以法律為工具來擴大政府的權力，符合以前的慣性，又是與現(xiàn)在一些政府部門的利益相一致，因此是非常值得警惕的傾向。

　　第二類情況是限制政府任意權力的法律太少。在計劃經(jīng)濟時代，政府說什么就是什么，政府的任意權力是無限的�，F(xiàn)在雖然強調法治了，但是限制政府任意權力的法律還遠遠不夠。政府的任意權力反映在各個方面。比如企業(yè)建起來以后，各種騷擾、攤派、贊助等就蜂擁而至，沒有法律約束政府的這些權力。又比如執(zhí)法是運動式的，象查偷稅漏稅，是搞運動式的，沒有法律程序約束這種執(zhí)法。再以2002年底中國電信調價為例。先是突然調高海外接入價格，然后迫于壓力又調低價格。它說明政府監(jiān)管部門的電信定價沒有程序上的約束，政府任意權過大，想干嘛就干嘛。實際上的結果是政府的監(jiān)管部門被電信公司“俘獲”，企業(yè)的目標成為了政府的目標，又沒有法律約束政府的任意權力，結果政府的調價決定造成了市場的無序。

　　政府的任意權力引起人們預期政府的政策多變，非常不利于經(jīng)濟的發(fā)展。如果是一個法治環(huán)境，就有認定的程序。比如電信價格屬于被政府規(guī)制的價格，調整時就需要舉行聽證會，就會有公眾的聲音，并不是僅僅是電信公司的游說。法治中非常強調的程序的作用就是對政府任意權力的限制，政府做事的時候必須遵循一定的規(guī)則，不能隨便行事。但是，目前我國限制政府任意權力的法律欠缺，比如，迄今為止尚未出臺約束行政壟斷權力，保障公平、透明決策的《行政程序法》。因此，調查程序、聽證程序和決策程序都無法可依。

　　這兩類情況，一個是政府給經(jīng)濟人加過多的約束，一個是對政府的任意權力約束不夠。它們都會干擾有限政府的實現(xiàn)，不利于好的市場經(jīng)濟的形成。將這兩類問題區(qū)分開來是有意義的，因為它們的表現(xiàn)形式不一樣。但是都是反映了法治在約束政府方面的偏差。由于我們國家原有的法律很少，因此，就有一種自然傾向，似乎法律越多越好。事實上，這正是法治建設中容易出偏差的地方。法律太多已經(jīng)成為許多市場經(jīng)濟發(fā)展的制度性障礙。中國也面臨這樣的危險，從法律不健全會走向頒布法律過多。中國要警惕可能走上拉美、印度的舊路。但在約束經(jīng)濟人的法律過多的同時，約束政府任意權力的法律卻很不夠。因此，政府對經(jīng)濟發(fā)展的不利影響往往是雙重的。一方面是法律太多的弊端，使政府干預有了法律的依據(jù)，對企業(yè)生存和發(fā)展造成困難。另一方面是政府做事可以不按程序，干預的任意性仍然很大。

　　法律太多和政府干預的任意性是偏離有限政府的兩個方面，雖然表現(xiàn)形式不同，但是都反映了同一種根本性的觀念誤區(qū)。這個誤區(qū)就是把法律作為政府管理經(jīng)濟的工具，即法律的“政府工具論”。這種法律的政府工具論的觀念是非常普遍存在的，它是出現(xiàn)政府違背法治的兩類情況的根源。法律不是政府的工具。政府往往成為法治的障礙。法治的實質是政府和經(jīng)濟人都受法律的約束。因此，只有徹底改變法律的政府工具論的觀念，才能使政府成為真正的有限政府，才能建成真正的法治。

　　六、有效政府與政府監(jiān)管

　　在法治國家，政府的行為受到法律的約束。在此條件下，政府如何成為有效政府，是能否建立一個好的市場經(jīng)濟的重要因素。

　　產(chǎn)權保護和合同實施是經(jīng)濟學家一致認同的政府職責。除此以外，對經(jīng)濟人在市場中的行為要不要有所“監(jiān)管”（regulation），則有不同聲音�！癛egulation”這個詞中文有多種譯法——規(guī)制、監(jiān)管、管制、控制、干預等等。在產(chǎn)品市場的場合（比如電信），常翻譯成“規(guī)制”；
在金融市場的場合，常用“監(jiān)管”；
在勞動力市場上，常用“管制”�！翱刂啤焙汀案深A”也是常用的翻譯。

　　對要不要監(jiān)管這一問題，三種觀察政府和經(jīng)濟人的視角有三種不同的回答和建議。依照“善政府，惡經(jīng)濟人”的視角，市場中的經(jīng)濟人的行為需要廣泛被約束，因此政府要大力監(jiān)管，監(jiān)管會提高社會福利。而具有“惡政府，善經(jīng)濟人”視角的人則持相對立的回答和建議。在他們看來，政府監(jiān)管是為了制造障礙以便向經(jīng)濟人索取好處，即“尋租”的表現(xiàn)。出于自利而非為公的動機，政府總是傾向于過度監(jiān)管。但實際結果卻是無效監(jiān)管：政府被被監(jiān)管者“俘獲”，依照后者的意愿“監(jiān)管”，結果并不是提高社會福利。另一方面，他們相信沒有政府出面約束，市場自然會令經(jīng)濟人自己做到行為規(guī)范。因此，他們的建議通常都是政府監(jiān)管越少越好，甚至不要監(jiān)管。

　　第三種視角“惡政府，惡經(jīng)濟人”認為，有些時候約束經(jīng)濟人的行為僅僅靠保護產(chǎn)權和實施合同是不夠的。比如，在產(chǎn)品市場中，維持競爭秩序和保護消費者權益（比如產(chǎn)品安全性）需要對生產(chǎn)者有所約束。在金融市場上，保護投資者的權益也需要對用資者有所約束。在這種情形下政府監(jiān)管有潛在的收益。在這一點上，第三種視角與第一種視角有相同之處。另一方面，第三種視角與第二種視角也有共同之處，那就是對政府行為出發(fā)點的懷疑�！斑^度監(jiān)管”和監(jiān)管者被“俘獲”都是說明政府并沒有在為人民謀利益。因此具有這種視角的人并不建議監(jiān)管越多越好，主張具體情況甄別對待。只有當監(jiān)管的成本（重要成本之一是來自政府失靈的成本）小于監(jiān)管的收益時，監(jiān)管才有意義。因此，對監(jiān)管者――政府――要有約束，有效政府只有在有限政府的條件下才能實現(xiàn)。

　　第一和第二種視角的共同性是不區(qū)別市場和情況，一概提倡大力加強監(jiān)管或削弱監(jiān)管。第三種視角則不同，主張適當監(jiān)管，而監(jiān)管內容在不同市場針對不同問題。在產(chǎn)品市場上，監(jiān)管的重要內容之一是建立和維護競爭秩序，比如在電信、航空等產(chǎn)業(yè)。起初，人們想到的是簡單的反壟斷�，F(xiàn)在經(jīng)濟學家開始在“對壟斷的規(guī)制”的說法上有一個轉變，因為規(guī)制很容易讓人誤解為干預，而且這樣的說法比較靜態(tài)�，F(xiàn)在更多的是說政府實施“競爭政策”（competition policy）。這是一個更向前看的說法，更多強調的是促進市場競爭。從促進競爭這個角度來講，可以面向未來，考慮到將來的技術變化，持一種開放的態(tài)度。

　　金融市場的監(jiān)管情況就不同。那里的問題主要是如何通過監(jiān)管讓公司和金融機構（后者包括銀行、基金、券商、保險公司）的經(jīng)理把“圈來的錢”掏出來還給投資者。針對的是約束不情愿把掌握在自己手里的錢還給投資者的經(jīng)理。經(jīng)理以圈錢、掏空和欺詐行為對待投資者是一種天性。除非他有其他的制約，不然都這樣，全世界都一樣。對金融市場的經(jīng)驗研究表明，在沒有政府監(jiān)管的情況下，金融市場的發(fā)展并不成功。比如在90年代，捷克的金融市場的發(fā)展就遠不如波蘭的成功，而捷克政府奉行的正是不監(jiān)管的政策。政府的適當監(jiān)管，比如強制信息披露和限制關聯(lián)交易，對發(fā)展金融市場有促進作用。

　　在現(xiàn)實中，政府監(jiān)管在任何國家都不是或者是零或者是一。(點擊此處閱讀下一頁)

　　即使在發(fā)達國家，在兩者之間也在不斷作出微調，“鐘擺”在一個時期向加強監(jiān)管擺動，另一個時期則向放松監(jiān)管擺動。上個世紀八九十年代，鐘擺向放松監(jiān)管的方向擺動，這是因為70年代的政府管制過頭了，壓抑了經(jīng)濟的發(fā)展。進入21世紀后，鐘擺又有點往回擺了，原因在于發(fā)現(xiàn)了一系列的問題，包括公司治理結構的問題，會計問題，電力市場問題，等等。這些問題說明我們不能假定政府退出以后市場就可以自動解決問題，一個有效且有限的政府在此至關重要。

　　七、推動法治建設的力量

　　建立法治社會的推動力來自哪里？不外乎來自內部利益、外部壓力和知識的力量這三個方面。

　　首先，內部利益可以從經(jīng)濟人和政府兩方面看。消費者和生產(chǎn)者從自己的利益出發(fā)有對建立法治的需求。隨著經(jīng)濟發(fā)展，這種需求在上升。經(jīng)濟人看到自己的長期利益，希望約束自己同時也約束別人，盡管這樣一來短期利益會下降。經(jīng)濟人也希望約束政府的行為。但法治需要通過政府來實現(xiàn)。約束經(jīng)濟人通常符合政府的利益，那末約束政府自己呢？經(jīng)濟發(fā)展的結果不是零和博弈，是潛在的雙贏和多贏，因為把餅做大后經(jīng)濟人和政府都受益。因此，政府從自己的角度來講，也需要固定的、可預測的、透明的制度規(guī)則，對政府自己的利益（比如稅收、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定）也有好處。法治對經(jīng)濟發(fā)展有直接效益，它要解決的一個問題是讓餅如何做大的問題。所以，我們會有所謂“權力的悖論”：約束政府的權力可以使政府受益。

　　第二，外部環(huán)境的壓力推動法治社會的建立。除了上述的內部利益之外，我們不能忽視外部壓力對建立法治和有限政府的作用。比如中國加入WTO ，這是非常重要的。WTO 的規(guī)則是法治的規(guī)則。WTO 這么多規(guī)定，幾乎全部都是用來約束政府的。開放帶來的新的競爭規(guī)則是硬道理，這就使得以前政府部門的很多做法行不通了。比如有關勞動的限制性法律，在開放的條件下，你會發(fā)現(xiàn)你的競爭力不夠了，因此就需要改變。

　　第三，知識的力量。獨立的經(jīng)濟學家和法學家更多地關注整體利益，關注較弱群體的呼聲，他們的優(yōu)勢是推進人類的知識。在歷史變革中，利益問題和認識問題都是重要的。知識的力量在于提高人們的認識，就是要讓人們懂得歷史，明白周圍，知道自己的根本利益所在和目前遇到的瓶頸。也因為這些人利益比較超脫，看問題的時候會寬一些。社會需要所謂代表“公共利益”的聲音，它是建立一個法治社會的重要力量。雖然人人都有自己的利益，但不一定什么時候都能把自己的利益看得清楚的，因為自己利益往往會同其他很多因素絞在一起。經(jīng)濟學家和法學家經(jīng)過細致的研究，有時會看得清楚一些。他們會告訴人們，法治是人類的制度創(chuàng)新，是約束政府和經(jīng)濟人的有效方式，是好的市場經(jīng)濟的制度基礎。從長期看，人們的整體經(jīng)濟利益在法治下是最大的。因此，知識也是推動法治建設的一種獨立的力量。

　　這三種力量――內部利益、外部壓力和知識――都是法治建設的推動力。法治建設不僅僅是法律部門和法學界的事。各政府部門、企業(yè)家、消費者、知識分子都可以、也應該在推動我國的法治建設上有作為。

　　來源：中信出版社吳敬璉主編《比較》第五輯

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