我國加入世貿(mào)組織以后，加快建立我國的農(nóng)業(yè)補貼制度，增強我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，成為一項十分迫切的任務(wù)。隨著國內(nèi)糧食流通體制改革的逐步推進，農(nóng)業(yè)直接補貼制度已經(jīng)呼之欲出。但如何實施補貼，眾說紛紜，各個試點地區(qū)的做法也不同。本文針對幾種主要的農(nóng)業(yè)直接補貼方式，結(jié)合目前幾個糧食主產(chǎn)區(qū)試點工作的實際情況，進行比較和分析，并提出政策建議。

　　一、農(nóng)業(yè)直接補貼方式的分類和主要形式

　　1、固定補貼和差價補貼。按照補貼的水平分類，農(nóng)業(yè)直接補貼可以分為固定補貼和差價補貼。固定補貼是指對農(nóng)民的補貼水平在基期的標(biāo)準(zhǔn)計算出來后，在若干年內(nèi)被固定下來，與特定農(nóng)產(chǎn)品的市場價格變動沒有關(guān)系。差價補貼是指補貼水平按照特定農(nóng)產(chǎn)品的市場價格與政府制定的保護價之間的差價來確定，補貼水平每年隨著特定農(nóng)產(chǎn)品的市場價格和政府制定的保護價的變動而變動。

　　2、掛鉤補貼和不掛鉤補貼。按照發(fā)放的依據(jù)分類，農(nóng)業(yè)直接補貼又可分為掛鉤補貼和不掛鉤補貼。所謂掛鉤補貼，是根據(jù)農(nóng)戶當(dāng)年特定農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)或交售數(shù)量，向其發(fā)放補貼。按照掛鉤的依據(jù)，掛鉤補貼又可分為與農(nóng)戶特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量掛鉤的補貼和與農(nóng)戶特定農(nóng)產(chǎn)品交售數(shù)量掛鉤的補貼。按照農(nóng)產(chǎn)品實際生產(chǎn)數(shù)量發(fā)放補貼在我國幾乎是不可能的，補貼發(fā)放多是依據(jù)農(nóng)戶的播種面積。

　　按照交售數(shù)量發(fā)放補貼，通常是以向國有糧食企業(yè)交售的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量為依據(jù)，在實踐中有兩種類型：價內(nèi)補貼和價外補貼。價外補貼是指政府事先確定補貼的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民交售糧食時，除按照市場價格計算取得銷售收入外，還按照確定的標(biāo)準(zhǔn)獲得一定的直接補貼收入。價內(nèi)補貼是指糧食購銷企業(yè)按照政府制定的保護價和收購數(shù)量，向農(nóng)民收購糧食，事后政府測算一個市場價，把保護價與市場價之間的差額補貼給企業(yè)，農(nóng)戶所獲得的補貼暗含在保護價中，稱為價內(nèi)補貼。從形式上看，價內(nèi)補貼和以往的保護價沒有多大差別。但政府和糧食企業(yè)的關(guān)系有非常大的轉(zhuǎn)變，政府不再像以往那樣，對糧食購銷企業(yè)收購的糧食大包大攬，而是只負(fù)責(zé)保護價和市場價之間的差額，也就是把市場價與保護價之間的差額通過糧食企業(yè)支付給農(nóng)戶，糧食企業(yè)以市場價作為自身的購進成本參與市場競爭。

　　所謂不掛鉤補貼，是按照農(nóng)戶基期特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、交售數(shù)量，或者計稅土地面積、計稅常產(chǎn)向其發(fā)放的補貼，與農(nóng)戶當(dāng)年該產(chǎn)品的生產(chǎn)及交售數(shù)量不掛鉤。目前，我國試點地區(qū)不掛鉤補貼主要是按照農(nóng)戶計稅土地面積或者計稅常產(chǎn)發(fā)放的。不掛鉤的補貼在操作上有不同的形式：一種是與稅費一條線運行，即可以與稅費抵扣的方式；
另一種是與稅費兩條線運行，即不與稅費相抵扣的方式。

　　3、農(nóng)業(yè)直接補貼的幾種主要形式。綜合起來，農(nóng)業(yè)直接補貼的形式主要有：不掛鉤的固定補貼、不掛鉤的差價補貼、掛鉤的固定補貼和掛鉤的差價補貼。

　　二、不同的農(nóng)業(yè)直接補貼方式，其政策目標(biāo)和作用有很大差異

　　1、不掛鉤的固定補貼方式。首先，不掛鉤的固定補貼是一種農(nóng)民收入支持政策，具有普惠性，對農(nóng)戶的生產(chǎn)種植意向沒有影響，屬于綠箱政策的內(nèi)容，在世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)協(xié)定中不受限制。其次，不掛鉤的固定補貼有利于我國農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整。實際上，這種不掛鉤的固定補貼都是按照計稅土地面積或者按照計稅產(chǎn)量發(fā)放的，即有承包土地的農(nóng)戶，不論種植何種作物，均可享受補貼。和以往糧食價格支持政策相比，這種補貼方式促使農(nóng)戶按照比較效益進行種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而有利于推動我國農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的實現(xiàn)。第三，不掛鉤的固定補貼實際上是對原有土地稅費負(fù)擔(dān)的抵減，減少了土地的負(fù)擔(dān)，降低了農(nóng)產(chǎn)品的間接生產(chǎn)成本，有利于增強我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。從安徽試點的經(jīng)驗看，這種補貼的效果確實減輕了農(nóng)民的稅費負(fù)擔(dān)。在試點縣安徽來安，農(nóng)民所獲得的補貼大體相當(dāng)于其繳納農(nóng)業(yè)稅及其附加的50%。

　　2、不掛鉤的差價補貼。與不掛鉤的固定補貼一樣，不掛鉤的差價補貼也是一種收入支持政策，具有普惠性，也是按照計稅土地面積或者計稅常產(chǎn)發(fā)放的，也屬于綠箱政策內(nèi)容，有利于我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和我國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的增強。由于與特定農(nóng)產(chǎn)品市場價格變動相聯(lián)系，不掛鉤的差價補貼對農(nóng)戶的種植意向仍然有一定的影響。對于不種植該產(chǎn)品的農(nóng)戶來說，這種差價補貼與種植行為沒有關(guān)系；
但對于種植該產(chǎn)品的農(nóng)戶來說，補貼實際上彌補了市場價格變動對其收入的影響，即在市場價格水平較高的時候，補貼的水平較低，而在市場價格較低的時候，補貼水平相對較高。差價補貼具有反市場周期的收入支持作用，減小了農(nóng)戶種植特定農(nóng)產(chǎn)品的市場風(fēng)險，增強農(nóng)戶對該產(chǎn)品的種植意向。

　　3、掛鉤的固定補貼。掛鉤的固定補貼屬于特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)支持政策。由于把補貼同特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)聯(lián)系起來，對于該產(chǎn)品的生產(chǎn)有激勵作用，影響農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，屬于黃箱政策內(nèi)容。根據(jù)我國加入世貿(mào)組織所作的承諾，對特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的支持水平不能超過該產(chǎn)品生產(chǎn)總值的8.5%。這種標(biāo)準(zhǔn)固定的補貼，相當(dāng)于在一個固定水平上抬高了特定農(nóng)產(chǎn)品的價格水平，或者降低該產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，增強了該產(chǎn)品的國際競爭力。由于補貼標(biāo)準(zhǔn)不隨市場價格的變動而變動，這種補貼方式?jīng)]有削弱市場供求變動對該產(chǎn)品生產(chǎn)的調(diào)節(jié)作用。

　　另外，就補貼與生產(chǎn)數(shù)量掛鉤和與交售數(shù)量掛鉤兩種操作方式而言，后者是把補貼與農(nóng)戶向國有糧食企業(yè)交售的糧食數(shù)量掛鉤，增強了國有糧食企業(yè)在糧食收購市場上的競爭優(yōu)勢。但由于農(nóng)戶向國有糧食企業(yè)交售的產(chǎn)品數(shù)量僅是其全部出售產(chǎn)品中一部分 ，補貼對農(nóng)戶生產(chǎn)的支持作用大大減弱了。

　　4、掛鉤的差價補貼。掛鉤的差價補貼同樣屬于特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)支持政策，影響農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，屬于黃箱政策內(nèi)容。由于補貼的標(biāo)準(zhǔn)隨特定農(nóng)產(chǎn)品的市場價格變動而變動，具有較強的價格支持作用，實際上減小了市場波動對農(nóng)民生產(chǎn)的影響，穩(wěn)定了該產(chǎn)品的生產(chǎn)。另外，把補貼與交售數(shù)量掛鉤，仍然是增強了國有糧食企業(yè)在市場競爭中的優(yōu)勢地位，減弱了補貼本身對農(nóng)戶生產(chǎn)的支持作用。

　　三、不同補貼方式的可行性(操作的難易程度)之間存在的差別和問題

　　1、不掛鉤的固定補貼方式操作相對簡便，農(nóng)民容易得到實惠。首先，在農(nóng)村稅費改革過程中，各地對農(nóng)戶的計稅土地面積和計稅常產(chǎn)進行了全面的測量和評估，資料健全，農(nóng)戶普遍認(rèn)可。補貼標(biāo)準(zhǔn)確定后，按照農(nóng)戶的計稅土地面積發(fā)放補貼，變得十分簡便。其次，這種方式透明度高，計算方法簡單，各級政府的截留和挪用相對較少，農(nóng)民容易得到實惠。第三，由于補貼標(biāo)準(zhǔn)是固定的，只要基期標(biāo)準(zhǔn)制定合理，可以防止地方政府把補貼方式轉(zhuǎn)變成財政減負(fù)的手段 。

　　2、不掛鉤的差價補貼在補貼標(biāo)準(zhǔn)的確定上有較強的主觀性。與不掛鉤的固定補貼一樣，利用農(nóng)村稅費改革的成果，這種補貼在分配上不存在太多的困難，但在補貼標(biāo)準(zhǔn)的計算上存在漏洞，地方政府可能低估差價，降低補貼標(biāo)準(zhǔn)。由于在特定農(nóng)產(chǎn)品市場價格的調(diào)查和計算過程中存在很多主觀因素，在目前各級政府財政比較困難的環(huán)境下，地方政府為了減輕財政負(fù)擔(dān)，有可能在計算市場價格的過程中有意提高市價，低估差價，降低對農(nóng)民的補貼標(biāo)準(zhǔn)。

　　此外，補貼水平的變動也容易造成農(nóng)戶和基層政府之間的矛盾。如果按照計稅面積發(fā)放補貼，并且與農(nóng)業(yè)稅抵扣，那么農(nóng)戶會把這部分補貼誤認(rèn)為是稅費負(fù)擔(dān)的減輕。當(dāng)補貼水平下降，農(nóng)戶需要繳納的農(nóng)業(yè)稅費負(fù)擔(dān)增加時，農(nóng)民會認(rèn)為是地方政府擅自提高了稅費負(fù)擔(dān)，從而產(chǎn)生誤解。有鑒于此，試點縣安徽來安在補貼發(fā)放時特別強調(diào)，補貼不能與稅費抵扣，要求農(nóng)戶必須在繳納農(nóng)業(yè)稅費完畢后，帶著身份證和稅費繳納完畢的收據(jù)，到財政所領(lǐng)取補貼。而且在宣傳中明確說明，補貼標(biāo)準(zhǔn)是一年一定。這樣，大大增加了補貼發(fā)放的組織成本。

　　3、掛鉤的固定補貼在操作上相對困難。掛鉤補貼的分配依據(jù)有兩種：農(nóng)戶種植特定農(nóng)產(chǎn)品的實際面積和農(nóng)戶交售特定農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量。與農(nóng)戶當(dāng)年特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)面積掛鉤的補貼方式，由于農(nóng)戶種植面積每年都要變動，需要年年層層上報，成本高，準(zhǔn)確性差，操作困難，透明度差，補貼資金很容易被截留。湖南省是以實際中晚稻種植面積為分配依據(jù)進行補貼的。2002年，湖南省在放開糧食購銷市場的同時，拿出7200萬元對4個糧食主產(chǎn)區(qū)進行補貼 。按照設(shè)計方案，補貼發(fā)放是以當(dāng)年實際中晚稻種植面積為依據(jù)。但我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各村上報到鄉(xiāng)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報到縣的中晚稻種植面積與實際面積有很大差異（似乎是與上級政府討價還價中確定的），而且補貼都被截留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根本就沒有下發(fā)到農(nóng)戶 。

　　與農(nóng)戶特定農(nóng)產(chǎn)品交售數(shù)量掛鉤的補貼方式，一般是通過糧食部門按照農(nóng)戶實際交售的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量，把固定水平的補貼發(fā)給農(nóng)戶。為了控制補貼總量，一般要事先確定好補貼的總數(shù)，帶來的一個難題是如何分配補貼數(shù)量。從理論上講有三種辦法：一是按照計稅土地面積進行分配，雖然操作簡便，但難以實現(xiàn)對糧農(nóng)支持的目的。二是按照固定基期向國有糧食企業(yè)交售的數(shù)量進行分配，也存在同樣的缺點。同時各村都沒有農(nóng)戶以往向國有糧食企業(yè)交售數(shù)量的詳細(xì)資料，難于取得農(nóng)戶的認(rèn)可。三是按照當(dāng)年農(nóng)戶的產(chǎn)量進行分配，雖然可實現(xiàn)對農(nóng)戶的支持，但也有缺點：一方面每年要對產(chǎn)量進行測算，工作量和操作難度較大；
另一方面在層層匯總中，透明度差，容易發(fā)生截留和虛報的情況，也難以得到農(nóng)戶的認(rèn)可。

　　此外，把補貼與農(nóng)戶向國有糧食企業(yè)交售的特定農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量掛鉤，事實上造成了國有糧食企業(yè)與其他收購主體之間的不正當(dāng)競爭，影響了多元化市場主體的形成與發(fā)展，而這正是我國糧食流通體制改革成功與否的關(guān)鍵。同時，按照農(nóng)戶向國有糧食企業(yè)交售農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量發(fā)放補貼，依然難以解決糧食企業(yè)的壓級壓價問題，實際上農(nóng)戶還是難以享受全部的補貼。

　　2002年，湖北省放開了糧食購銷市場，同時省財政安排7億元對17個主產(chǎn)縣市 的15億商品糧實施定額 補貼。在補貼糧數(shù)量分配上，省里按照產(chǎn)量和收購量向?qū)Ω骺h市分配價外補貼糧數(shù)量 。各縣市向鄉(xiāng)、村、戶分配的具體方法比較混亂，有的按照原有糧食定購任務(wù)數(shù)量，有的按照產(chǎn)量和以往的糧食交售數(shù)量相結(jié)合等辦法，透明度都不高，部分地區(qū)補貼糧數(shù)量的確定是下級政府與上級政府在進行暗箱操作。我們所訪談的農(nóng)戶甚至不知道自己補貼糧的具體數(shù)量，而且對于補貼糧的多少并不在意，說明農(nóng)民實際獲得的收益并不多。例如，在實施價外補貼的湖北省棗陽市興隆鎮(zhèn)，農(nóng)民反映，由于國有糧食購銷企業(yè)對中晚稻的水分、雜質(zhì)含量提高了要求，實際收購價格（不包括價外補貼）明顯低于商販。

　　4、實施掛鉤的差價補貼在操作上的困難和問題更多。掛鉤的差價補貼有兩種：價外補貼和價內(nèi)補貼。就價外補貼來說，其困難與掛鉤固定補貼類似。而對于價內(nèi)補貼而言，困難則更多。首先，受財力的限制，實施價內(nèi)補貼的地區(qū)同樣要實施總量控制，這樣如何分配價內(nèi)補貼糧數(shù)量仍然是一個難題。其次，測算各地糧食的市場價格也非常困難。實施價內(nèi)補貼方式的河南省，把全省劃分為4個價區(qū)，每年由物價部門對4個價區(qū)6月至8月的夏糧價格進行監(jiān)測和測算，把3個月測算的價格平均計算，即為各價區(qū)當(dāng)年的市場價格。由于在實際中市場價格頻繁波動，價區(qū)內(nèi)各縣市的市場價格也有差異，容易造成補貼資金的流失，也帶來各價區(qū)國有糧食企業(yè)的苦樂不均。第三，給個別糧食收購企業(yè)以可乘之機，借部分農(nóng)戶沒有交售保護價收購糧之際，把市場價收購糧作為保護價收購糧，冒領(lǐng)財政補貼資金。此外，仍然存在國有糧食部門壓級壓價現(xiàn)象，以及由此帶來的國有糧食企業(yè)與其他收購主體不平等競爭的問題。

　　四、對農(nóng)業(yè)直接補貼方式的幾點政策建議

　　1、抓住糧食流通體制改革的有利時機，建立對農(nóng)民進行直接補貼的制度。隨著各個糧食主產(chǎn)區(qū)糧食購銷體制改革的推進，原有的保護價政策已經(jīng)逐步被取消。在目前糧食生產(chǎn)總量平衡、豐年有余的形勢下，糧食價格波動難以避免，我國加入WTO后，國外廉價糧將對我國糧食價格產(chǎn)生很大的壓力，農(nóng)民（特別是中西部以糧食生產(chǎn)為主業(yè)的農(nóng)民）收入會受到很大影響。為了減輕農(nóng)民的損失，把原有糧食風(fēng)險基金的大部分轉(zhuǎn)為用于對農(nóng)民的補貼，是改革糧食購銷體制和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)補貼方式的題中應(yīng)有之義。需要指出的是，原有糧食購銷體制難以維系的原因，是高達數(shù)千億并逐年增加的糧食積壓貸款和逐年增多的糧食購銷企業(yè)的虧損掛帳，(點擊此處閱讀下一頁)

　　糧食風(fēng)險基金的現(xiàn)有規(guī)模對政府的壓力并不大。隨著原有的糧食購銷企業(yè)老庫存的消化，把這部分糧食風(fēng)險基金轉(zhuǎn)為對農(nóng)民的直接補貼是能夠?qū)崿F(xiàn)的。

　　2、鼓勵地方建立不掛鉤的固定補貼制度。一方面，鼓勵或者要求各糧食主產(chǎn)省按照計稅土地面積對農(nóng)民進行直接補貼。稅費改革后，各地對農(nóng)戶的計稅土地面積和計稅常產(chǎn)進行了普遍的清查和登記造冊，為直接補貼提供了透明度很高的分配依據(jù)，計算簡單，便于操作，能夠獲得農(nóng)戶普遍認(rèn)可。另一方面，根據(jù)各省現(xiàn)有糧食風(fēng)險基金的規(guī)模和計稅土地面積總量，確定一個適當(dāng)?shù)难a貼標(biāo)準(zhǔn)，把補貼水平固定下來，可以有效防止各地政府今后降低補貼水平。在目前各級政府財政困難的情況下，防止這種傾向是很有必要的。按照計稅面積進行固定補貼，實際就是對原有農(nóng)業(yè)稅及附加的抵減，為農(nóng)村下一步稅費改革奠定基礎(chǔ)。

　　3、加大國有糧食購銷企業(yè)的改革力度，為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)補貼方式創(chuàng)造條件。轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)補貼方式的一個實質(zhì)就是把原來補給國有糧食系統(tǒng)的資金直接補給農(nóng)民。加大國有糧食企業(yè)的改革力度，化解“三老”問題，成為糧食風(fēng)險基金轉(zhuǎn)變用途的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此要支持和鼓勵各地國有糧食部門采取各種措施，真正成為一個自負(fù)盈虧的獨立經(jīng)營主體，參與市場競爭。同時協(xié)調(diào)農(nóng)發(fā)行貸款政策，解決好改革后國有糧食企業(yè)的收購資金問題，讓企業(yè)平穩(wěn)過渡，保證糧食購銷市場的穩(wěn)定。

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　　1 我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在部分糧食購銷市場放開的地區(qū)，農(nóng)戶向國有糧食收購企業(yè)交售的糧食數(shù)量占其出售總量的比例僅為50%，或者更低 。

　　2我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，地方政府，特別是省級政府之所以對糧食流通體制改革有很高的積極性，其中一個重要原因是可以減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。所以防止地方政府把補貼方式轉(zhuǎn)變成財政減負(fù)的手段是非常必要的。

　　3包括省補貼資金和地市配套資金。

　　4湖南省補貼資金被截留，與政府在糧食補貼方式中動作大聲音小，及當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)稅繳納方式有直接關(guān)系。

　　5主產(chǎn)縣市入圍標(biāo)準(zhǔn)是：前3年，中晚秈稻年均產(chǎn)量2億公斤以上，國有糧食購銷企業(yè)中晚秈稻年均收購量在0.5億公斤以上。

　　6補貼標(biāo)準(zhǔn)確定的具體方法是：綜合考慮預(yù)期的市場價和農(nóng)民收益水平，確定保護價（由于市場放開，實際是目標(biāo)價格），再根據(jù)省財政糧食風(fēng)險基金的承受能力，把補貼的標(biāo)準(zhǔn)確定為每公斤0.06元。

　　7具體做法是：將15億公斤價外補貼糧分為兩部分，一部分（7.5億公斤）按照17個縣市中晚秈稻的產(chǎn)量份額測算到縣市，另一部分按照17個縣市中晚秈稻收購量的份額測算到縣市。兩項相加，就是各個縣市的價外補貼糧數(shù)量。

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