小社區(qū)的自治機(jī)制幾乎影響不了大環(huán)境的不民主決策對(duì)農(nóng)民切身利益的侵害

　　高層傾力打造

　　7月12日，《人民日?qǐng)?bào)》全文刊發(fā)了《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，并配發(fā)社論《健全農(nóng)村基層民主的重大舉措》。

　　至此，據(jù)知情人稱歷時(shí)兩年打造、征求了中央各部委以及所有省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意見的這份文件終于走向了公眾。

　　在文件成型的最后階段，中央領(lǐng)導(dǎo)還在為該文件的完善進(jìn)行討論。

　　2004年5月20日，胡錦濤總書記主持召開中央政治局常委會(huì)討論了該文件。列席會(huì)議的有中央書記處、中紀(jì)委，、中組部、中農(nóng)辦、財(cái)政部、司法部、農(nóng)業(yè)部以及人口與計(jì)生委的高級(jí)官員。

　　8天之后，也就是5月28日，胡錦濤總書記又主持召開中央政治局會(huì)議對(duì)文件進(jìn)行討論。

　　“一份文件如此多次地廣泛征求意見，如此多次的反復(fù)修改，一份文件牽動(dòng)了那么多中央高層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，協(xié)調(diào)那么多部門來共同參與，這一方面體現(xiàn)了黨中央對(duì)村務(wù)公開和民主管理工作的高度重視，另一方面，也凸現(xiàn)了文件內(nèi)含的制度安排、制度設(shè)計(jì)的極端重要性�！币晃粎⑴c文件制定過程的民政部官員說。

　　之所以這么受高層關(guān)注，是因?yàn)檫@份6000多字的文件的出臺(tái)有著重要的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)需求。

　　自從十六大黨中央把“三農(nóng)”問題上升到全黨工作的“重中之重”后，政府相繼出臺(tái)了包括稅費(fèi)改革、減免農(nóng)業(yè)稅、種糧補(bǔ)貼、增加農(nóng)民收入等一系列事關(guān)農(nóng)民切身利益的新政策。但即使有這樣的“尚方寶劍”，據(jù)農(nóng)村民間代表姚立法稱，“違法中央精神的事到處都有�！�

　　如果說高密度地出臺(tái)一些利民惠民政策是高層試圖為積重難返的三農(nóng)問題尋找“短平快”的突破口，并同時(shí)樹立本界領(lǐng)導(dǎo)集體的親民路線，那么，新政策的落實(shí)不力又迫使中央政府重新直面三農(nóng)問題的制度障礙。

　　于是，“堅(jiān)持村務(wù)公開，發(fā)展農(nóng)村基層民主”再一次被推上制度建設(shè)的前臺(tái)。自從1998年中辦、國辦下發(fā)了《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》以及同年《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》施行以來，全國農(nóng)村普遍實(shí)行了村務(wù)公開和民主管理制度。但該制度的推廣并沒能根本地改變農(nóng)村的狀況。

　　“現(xiàn)在農(nóng)村的矛盾和問題很多，農(nóng)民群眾集體上訪上告事件居高不下，其深層次原因雖然很復(fù)雜，但直接原因多是由于村務(wù)不公開，民主管理跟不上造成的。”河南開封縣西姜寨鄉(xiāng)黨委副書記黃遷海說，“如何健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度已成為破解三農(nóng)問題的關(guān)鍵問題之一�！�

　　另外，《意見》也對(duì)黨的基層民主建設(shè)中一個(gè)重要問題，即如何正確處理堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的關(guān)系，提供了一個(gè)制度化的解決途徑。

　　在現(xiàn)實(shí)農(nóng)村中，兩委關(guān)系——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村級(jí)的代理人村黨支部和由村民直接選舉產(chǎn)生的村委會(huì)——不協(xié)調(diào)是普遍問題。

　　一直在過村民自治研究的學(xué)者仝志輝在做田野調(diào)查中一位村委會(huì)主任的抱怨很具有代表性。這位村委會(huì)主任說：“什么叫黨的領(lǐng)導(dǎo)？是不是把錢和權(quán)交到村黨支部書記手里就是黨的領(lǐng)導(dǎo)？我們是村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)，我們代表村民，把村里的事管好了，把國家的政策貫徹好了，這就叫堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)�！�

　　胡錦濤總書記在2002年6月全國農(nóng)村“三個(gè)代表”重要思想學(xué)習(xí)教育活動(dòng)總結(jié)表彰會(huì)議上也指出：“大量情況表明，村黨支部、村委會(huì)之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，絕大多數(shù)都出在村級(jí)重大事務(wù)的決策與管理上由誰說了算，按什么程序辦�！�

　　“所謂農(nóng)村問題，實(shí)際上是超大的鄉(xiāng)村社會(huì)應(yīng)如何組織和管理的問題，即：是按民主、法治方式還是按集權(quán)、人治方式來組織和建設(shè)的問題，是如何處理國家與社會(huì)、政府與民眾關(guān)系的問題�！敝泄步�西省委黨校政治學(xué)系主任教授肖唐鏢說，“就此而言，鄉(xiāng)村建設(shè)并不僅僅是鄉(xiāng)村社會(huì)自身的問題，同時(shí)也是國家建設(shè)的問題。”

　　程序創(chuàng)新

　　如果從1982年《憲法》第111條規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”算起，村民自治制度已經(jīng)存在了20多年了。進(jìn)入1990年代，村民自治從“冷漠地帶”一躍成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的寵兒。

　　村政專家沈延生是這樣解釋其中的原因。“六四”之后，鄧小平曾表示：“十三大政治報(bào)告是經(jīng)過黨的代表大會(huì)通過的，一個(gè)字都不能動(dòng)。”“（當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)集體）既要高舉鄧小平理論的旗幟，又不方便再強(qiáng)調(diào)黨政分開和建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度等十三大的主題，政治風(fēng)險(xiǎn)性較小的村民自治便成為‘繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革’的首選�！� 沈延生說，“此外，官員們發(fā)現(xiàn)西方對(duì)選舉和看起來像中國農(nóng)村民主的興趣是中國國際形象的一種資產(chǎn)�！�

　　很自然，對(duì)村民自治和農(nóng)村民主的關(guān)注發(fā)展成只聚焦在“村官直選”上了。“海選”一度成為媒體流行詞匯。

　　在學(xué)者仝志輝看來，在國內(nèi)外的關(guān)注下，村民委員會(huì)選舉在中國是民主程度非常高的選舉，制度化問題基本上得以解決，但這并不意味著村民自治的理念已經(jīng)完全落實(shí)了。根據(jù)《憲法》和相關(guān)法律，村民自治的含義是三自（農(nóng)民自我教育、自我服務(wù)和自我管理）四民主（民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督）。

　　“我們?cè)瓉硪詾橄雀氵x舉，再一步一步搞后面三個(gè)民主。其實(shí)可能實(shí)踐要求這四個(gè)民主一起搞，甚至后面三個(gè)民主在選舉之前就要做好，才能保證選舉的效果�！� 仝志輝說。

　　由于按選舉改造的村制，對(duì)解決農(nóng)民當(dāng)前迫切需要解決的問題用處并不太大，農(nóng)民對(duì)這種外加的選舉興趣下降。而村民自治核心內(nèi)容之一的村務(wù)公開也由于沒有來自農(nóng)民的有效監(jiān)督制約機(jī)制，經(jīng)常流于形式。

　　《意見》針對(duì)這些農(nóng)村的普遍問題，從包括保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等方面進(jìn)行了一系列內(nèi)容和程序的細(xì)致規(guī)定。

　　上述民政部官員總結(jié)《意見》有兩個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新之處，其一就是規(guī)范了村務(wù)公開的程序。“中辦發(fā)（1998）9號(hào)文件沒有涉及這個(gè)問題，而近些年的實(shí)踐表明，村務(wù)公開的程序，是一個(gè)非常重要、不可回避的問題。”他說。文件在總結(jié)各地成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)村務(wù)公開的基本程序作了如下規(guī)定：“村民委員會(huì)根據(jù)本村的實(shí)際情況，依照法規(guī)和政策的有關(guān)要求提出公開的具體方案；
村務(wù)公開監(jiān)督小組對(duì)方案進(jìn)行審查、補(bǔ)充、完善后，提交村黨組織和村民委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議討論確定；
村民委員會(huì)通過村務(wù)公開欄等形式及時(shí)公布�！�

　　文件的另一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新之處就是進(jìn)一步規(guī)范了民主決策機(jī)制，為農(nóng)民群眾參與村務(wù)決策提供保障。

　　《意見》指出，涉及村民利益的事項(xiàng)，原則上要遵循以下決策程序：“由村黨組織、村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、十分之一以上村民聯(lián)名或五分之一以上村民代表聯(lián)名提出議案；
由村黨組織統(tǒng)一受理議案，并召集村黨組織和村民委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議，研究提出具體意見或建議；
由村民委員會(huì)召集村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定；
由村黨組織、村民委員會(huì)組織實(shí)施村民民主決策事項(xiàng)的辦理。對(duì)提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)，會(huì)前要向村民或村民代表公告，廣泛征求意見；
會(huì)后要及時(shí)公布表決結(jié)果；
對(duì)決定事項(xiàng)的實(shí)施情況，要及時(shí)公布，自覺接受群眾監(jiān)督。涉及村民利益的重大事項(xiàng)，必須按照決策程序提請(qǐng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定�！�

　　“文件中提到的農(nóng)民四權(quán)（知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)）中，參與決策權(quán)是最核心的，這是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的一種非常徹底的賦予�！辟谥据x說。

　　另外，民主決策機(jī)制也被期望能為正確處理堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的關(guān)系提供一個(gè)制度性的解決渠道。該民主決策機(jī)制設(shè)計(jì)的實(shí)質(zhì)是“明確了村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用”。民政部官員說。這次的《意見》明確了“基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，而這在1998年中辦、國辦下發(fā)的《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》中并沒有明確規(guī)定。

　　“把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主、切實(shí)依法辦事有機(jī)統(tǒng)一于農(nóng)村社會(huì)主義民主實(shí)踐當(dāng)中�！痹摴賳T總結(jié)說。

　　落實(shí)有待觀察

　　盡管文件的制定受到高層的非常重視，但對(duì)姚立法來說，中央政策好是好，但是落實(shí)難，而且從來如此，“因?yàn)槿酥蔚某煞诌�是太重”。

　　他舉例說，在2002年中國農(nóng)村村民委員會(huì)換屆選舉年的時(shí)候，中辦、國辦緊急發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，提出在換屆中推行“四個(gè)提倡”：提倡把村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)候選人，通過選舉兼任村民委員會(huì)成員；
提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長、村民代表；
提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選；
提倡村民委員會(huì)的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員。該《通知》試圖解決的核心問題是，怎么產(chǎn)生村黨支部書記。

　　“但在（湖北）潛江所有的329個(gè)村中，沒有一個(gè)村這么做！” 姚立法說，“而且潛江還是國家表彰過的‘全國村民自治模范市’�！�

　　況且，“中央的政策農(nóng)民知道得很少。誰在宣傳？又是誰在推進(jìn)？”他反問。

　　記者在采訪中也致電過多位選舉專家和三農(nóng)專家，也包括一些基層的干部，幾乎都沒有看過《意見》全文，還有很多并不知道有該文件出臺(tái)。

　　鄉(xiāng)黨委副書記黃遷海也表示對(duì)文件落實(shí)前景“信心不大”。他認(rèn)為最關(guān)鍵的是，文件“對(duì)村民代表會(huì)議的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用強(qiáng)調(diào)得不夠”。

　　“我最大的擔(dān)心是連會(huì)都開不起來�！� 黃遷海說。

　　因?yàn)槲募�的制度設(shè)計(jì)中，幾個(gè)起制衡作用的新組織都是由村民代表大會(huì)直接或間接產(chǎn)生。比如負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)公開制度落實(shí)的村務(wù)公開監(jiān)督小組，其成員是經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議在村民代表中推選產(chǎn)生；
而負(fù)責(zé)對(duì)本村集體財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督的村民民主理財(cái)小組，其成員是由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議從村務(wù)公開監(jiān)督小組成員中推選產(chǎn)生。

　　“如果連村民代表會(huì)議都開不起來，村干部就有可能隨便支使幾個(gè)人成立監(jiān)督小組或理財(cái)小組。所以就算有很多制度，也可能只是停留在紙上墻上�！� 黃遷海說。

　　仝志輝一方面認(rèn)可新增加的制衡組織，認(rèn)為這有利于吸納村內(nèi)各種精英，拓展了村里的公共的權(quán)力空間。比如原來村里的一些“刺頭”，可以從體制外進(jìn)入體制內(nèi)，而且相互有制衡。創(chuàng)造了一個(gè)村內(nèi)解決矛盾的機(jī)制。但同時(shí)他也擔(dān)心“組織過多，蘊(yùn)涵產(chǎn)生矛盾的可能性”

　　現(xiàn)在，作為協(xié)調(diào)部門的民政部正在把文件6部分的任務(wù)逐一分解到26個(gè)中央黨政機(jī)關(guān)和部門，不久將以全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組文件的形式，印發(fā)各部門執(zhí)行。

　　因?yàn)槲募�中�?qiáng)調(diào)，“健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度，縣鄉(xiāng)黨委和政府是關(guān)鍵”，所以記者問黃遷海，到時(shí)他將如何執(zhí)行。

　　“我覺得啥都不抓，就抓如何開好一個(gè)村民代表會(huì)議就可以，這還節(jié)省執(zhí)行成本�！边@位鄉(xiāng)黨委副書記說。

　　他還對(duì)《意見》是針對(duì)全國差異化的鄉(xiāng)村提出了共同的運(yùn)行模式這一做法表示有所保留。

“我認(rèn)為要強(qiáng)調(diào)各地實(shí)際情況，要講創(chuàng)造性執(zhí)行。只要放權(quán)，讓農(nóng)民參與決策，農(nóng)民自己說不定還能創(chuàng)造出比中央更好的辦法�！� 黃說。

　　國家強(qiáng)權(quán)vs.村民自治

　　黃遷海在《意見》見報(bào)后兩天終于抽空仔細(xì)閱讀了全文。讓這位鄉(xiāng)黨委副書記感到欣慰的是，他多次撰文提倡的一個(gè)觀點(diǎn)在這份《意見》中得到了體現(xiàn)。

　　這個(gè)觀點(diǎn)就是：要像制定人民公社60條那樣細(xì)致地制定村務(wù)公開和民主管理的程序和辦法。

　　1961年，中央制定《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》，簡稱《農(nóng)業(yè)60條》，對(duì)人民公社的民主制度和經(jīng)營管理制度作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，細(xì)致到生產(chǎn)隊(duì)財(cái)務(wù)怎么運(yùn)作，如何開會(huì)等等。“規(guī)定得細(xì)，落實(shí)起來才有保證�！� 黃遷海說，“農(nóng)村工作千頭萬緒，如果規(guī)定得不細(xì)，就容易鉆空子。”

　　而仝志輝也有同感。在看完《意見》后，他的一個(gè)突出感受是，中共中央、國務(wù)院對(duì)最基層的村級(jí)民主建設(shè)做了如此細(xì)致的規(guī)定，可操作性極強(qiáng)，“這是國家政權(quán)一插到底的表現(xiàn)。”他說。

　　“跟人民公社那時(shí)差不多，規(guī)范化、正式化程度相當(dāng)高�！辟谡f，“除了人民公社那會(huì)兒，過去還沒有哪個(gè)中央文件對(duì)村級(jí)事務(wù)有過這么細(xì)的規(guī)定�！�

　　而這正是《意見》制定者的目標(biāo)之一，即“具體化、程序化、可操作化。”

　　對(duì)違反規(guī)定的，先走什么程序再走什么程序也都說得非常清楚�！斑@可能是高層想把很多上訪先在基層找個(gè)渠道解決。” 仝志輝說。

　　“這說明，中央政府非常清楚基層政府自我保護(hù)的機(jī)制，即官官相護(hù)�！辟诮又�說，“現(xiàn)在中央政府直接給你規(guī)定了工作程序。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　當(dāng)然原來都是有制度的，只是很多得不到執(zhí)行。但這次通過黨的文件，再一次在具體的事物上告訴你必須這樣做，那就帶有某種強(qiáng)制性了�！�

　　但悖論的是，中央政府從上而下直接設(shè)定村民自治的內(nèi)容和程序是否恰恰又損害了“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的“村民自治”精神呢？

　　如果從1982年《憲法》第111條規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”算起，村民自治制度已經(jīng)存在了20多年了。然而事實(shí)上，很多專家認(rèn)為，村民委員會(huì)制度自誕生之日起就是為了適應(yīng)國家治理需要，是基層政權(quán)建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。村委會(huì)主任在現(xiàn)實(shí)中的主要職能并不是執(zhí)行村民會(huì)議的決議，而是貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府的行政指令。

　　華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心主任徐勇在《村民自治、政府任務(wù)及稅費(fèi)改革——對(duì)村民自治外部行政環(huán)境的總體性思考》一文中寫道：“自1980年代農(nóng)村改革以來，村民委員會(huì)所承載的行政任務(wù)主要集中在三個(gè)方面：一是計(jì)劃生產(chǎn)，二是計(jì)劃生育，三是稅費(fèi)收取，即通常所說的要糧、要錢、要命。顯然，這三項(xiàng)任務(wù)都不是村莊的自治事務(wù)。”而且他強(qiáng)調(diào)，自1990年中期以來，村民自治面臨的政府任務(wù)愈來愈重。特別是當(dāng)收取稅費(fèi)成為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維持公共管理的主要任務(wù)時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增加，村民自治的行政“緊約束”運(yùn)行特點(diǎn)更加突出。

　　而在肖唐鏢看來，造成這種國家與社會(huì)、行政權(quán)與自治權(quán)沖突的真正根子是宏觀制度與體制設(shè)計(jì)上的失當(dāng)。特別是1994年推行了分稅制后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出占國民生產(chǎn)總值的比重雖然在下降，但農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入在國家財(cái)政收入中的比重卻顯著提高。而且，當(dāng)財(cái)力層層向上集中的時(shí)候，支出上卻是逐級(jí)向下滲透，越是下級(jí)能得到的財(cái)力越小。從體制上造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一的困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于歷史原因又很自然地把不匹配的事權(quán)傳導(dǎo)給了村委會(huì)。

　　近百年來鄉(xiāng)村體制的變遷，雖然交織著國家權(quán)力強(qiáng)化與社會(huì)自主力量成長的矛盾性發(fā)展，但占主流的依然是前者，體現(xiàn)著國家權(quán)力的影響日益強(qiáng)大的趨勢。鄉(xiāng)村體制已從傳統(tǒng)的民間組織轉(zhuǎn)變?yōu)檎�式、半正式的官僚組織，成為國家權(quán)力在基層的分支，其科層化、正規(guī)化、行政化和滲透力得到前所未有的強(qiáng)化。

　　“在國內(nèi)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的組織與建設(shè)中，十分鮮明地體現(xiàn)出國家主導(dǎo)、政府至上，以致強(qiáng)化政府管制與中央集權(quán)的價(jià)值理念；
相反，對(duì)社會(huì)的權(quán)力及其功能，對(duì)民眾的角色及其權(quán)利，對(duì)社會(huì)力量的成長與壯大，卻始終未能放在應(yīng)有的位置�！毙ぬ歧S總結(jié)說。

　　面對(duì)強(qiáng)大的行政機(jī)器，分散的村民力量尚不足于抵制來自于村外的的行政攤派。村民自治要得到順利發(fā)展，必須具備必要的外部環(huán)境，主要是由國家權(quán)力系統(tǒng)構(gòu)成的行政環(huán)境�！叭藗儸F(xiàn)在看得越來越清楚，1990年代后期既是村民自治搞得最紅火的時(shí)候，也是中國農(nóng)村困境開始顯露的時(shí)候。這就是說，小社區(qū)的自治機(jī)制根本影響不了大環(huán)境的不民主決策對(duì)農(nóng)民切身利益的侵害�！毙ぬ歧S說。

　　來源:三農(nóng)中國網(wǎng) 時(shí)間:2004年7月27日

相關(guān)熱詞搜索：孤掌難鳴 村民自治 鄧瑾