政府職能是指政府對國家和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)具有的職責(zé)和功能，它揭示了政府在社會經(jīng)濟(jì)中的基本方向和基本作用，即回答了政府在社會經(jīng)濟(jì)活動中“應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么”的問題。在當(dāng)今世界，面對不斷發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)形勢，正確界定政府的職能已成為世界各國共同面臨的一個重要問題。在中國，經(jīng)過20世紀(jì)70年代末以來至今20多年的改革開放，社會發(fā)生了巨大變化，無論是經(jīng)濟(jì)、政治、文化，還是體制、機(jī)制、觀念，都經(jīng)歷了一個深刻的變革過程。目前，中國正處在一個全面的社會轉(zhuǎn)型時期；
而加入世界貿(mào)易組織（WTO），將會更進(jìn)一步推動中國社會的這種轉(zhuǎn)型過程。在這樣一個轉(zhuǎn)型和開放的大背景下，正確界定政府的職能，事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)改革成敗的關(guān)鍵。

　　一、從政府經(jīng)濟(jì)職能的演變歷史看，政府職能的界定應(yīng)是一個動態(tài)范疇

　　在理論界，不同學(xué)術(shù)流派就政府經(jīng)濟(jì)職能中所體現(xiàn)的自由主義和國家干預(yù)主義傾向的孰優(yōu)孰劣而展開了廣泛地論戰(zhàn)。從爭論的實(shí)質(zhì)看，問題不在于理論上到底是自由主義好，還是國家干預(yù)主義好；
而是取決于現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。也就是政府的經(jīng)濟(jì)職能并沒有一個固定的模式，單純的脫離現(xiàn)實(shí)環(huán)境爭論模式的優(yōu)劣是沒有任何實(shí)際意義的。從現(xiàn)實(shí)層面看，政府的經(jīng)濟(jì)職能是一個動態(tài)范疇，隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展變化，隨著意識形態(tài)的不斷演進(jìn)，政府的經(jīng)濟(jì)職能因社會發(fā)展階段的不同而具有不同的表現(xiàn)。

　　在資本主義原始積累時期，資本短缺是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。資本最初總是以貨幣形式出現(xiàn)的。因此，對短缺資本要素的追逐必然導(dǎo)致對貨幣的追求。從這一原則出發(fā)，“重金”和“貿(mào)易出超”成了當(dāng)時重商主義經(jīng)濟(jì)政策的兩大支柱。由于在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，市場機(jī)制尚不完善，市場尚不具有自我調(diào)節(jié)的力量。因此，為了達(dá)到“貿(mào)易出超”、積累貨幣資本和增加社會資本供給等目的，幾乎所有的重商主義者都傾向于政府管制。政府權(quán)力在當(dāng)時主要起著兩方面的作用：對內(nèi)建立資本主義市場經(jīng)濟(jì)新秩序；
對外保護(hù)本國的商業(yè)利益，積極推行“貿(mào)易出超”政策，增加金銀的輸入和國內(nèi)資本供給。從歷史發(fā)展的角度看，重商主義和政治管制國家主義經(jīng)濟(jì)是不可避免的，因?yàn)槿绻麤]有這樣強(qiáng)有力的政府經(jīng)濟(jì)職能，則不可能完成從傳統(tǒng)的封建經(jīng)濟(jì)到成熟的市場經(jīng)濟(jì)的歷史性轉(zhuǎn)變。

　　在18世紀(jì)中葉，上升時期的資本主義經(jīng)濟(jì)已經(jīng)日漸成熟，市場機(jī)制也已趨于完善。這種變化的主要標(biāo)志是：資本主義已走出原始積累階段，資本短缺現(xiàn)象已基本消除；
私有產(chǎn)權(quán)制度已牢固樹立，并受到法律保護(hù)；
市場競爭規(guī)則健全，整個社會經(jīng)濟(jì)活動也已高度商業(yè)化；
市場機(jī)制的自我調(diào)節(jié)力量已經(jīng)基本形成，價格機(jī)制和競爭機(jī)制已在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著十分重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)形勢的這種變化，重商主義政策已不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。國家主義經(jīng)濟(jì)不僅不利于市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，而且日益成為當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制障礙，政府經(jīng)濟(jì)職能的變遷已在所難免。所以，以亞當(dāng)·斯密為代表的主張“自由放任”的經(jīng)濟(jì)政策，也就應(yīng)運(yùn)而生。斯密認(rèn)為，政府最好的經(jīng)濟(jì)政策是讓市場機(jī)制這只“看不見的手”自由調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，而政府的職能也僅僅限于下述方面：保護(hù)本國的社會安全，使之不受其他獨(dú)立社會的暴行與侵略；
保護(hù)人民不使社會中任何人受其他人的欺侮壓迫，換言之，就是設(shè)立一個嚴(yán)正的司法行政機(jī)構(gòu)；
建設(shè)并維持某些公共設(shè)施。[1]所以，斯密所規(guī)定的政府經(jīng)濟(jì)職能就是保證資產(chǎn)階級有一個發(fā)展生產(chǎn)、積累財(cái)富的“和平環(huán)境”，它起到的只是一個“守夜人”的作用。上升中的資產(chǎn)階級接受了以斯密為代表的自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家的思想，開始構(gòu)建一個以自由企業(yè)為基礎(chǔ)，以價格和競爭為機(jī)制、以經(jīng)濟(jì)主體追求各自利益為動力源泉，以增加國民財(cái)富為目標(biāo)的自由市場經(jīng)濟(jì)體制，嚴(yán)格限制政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，從而把西方資本主義各國先后帶入了一個市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的經(jīng)濟(jì)時代。

　　自由市場經(jīng)濟(jì)以其較高的經(jīng)濟(jì)效率急速地增加了西方國家的國民財(cái)富，并使這些國家率先走上了工業(yè)化的發(fā)展道路。但是，自由市場經(jīng)濟(jì)體制并不是完美無缺的。社會財(cái)富分配不公、市場壟斷、失業(yè)、公共產(chǎn)品等問題的不斷涌現(xiàn)都使資本主義內(nèi)部的矛盾日益激化，經(jīng)濟(jì)危機(jī)接二連三地爆發(fā)。

　　1929~1933年資本主義世界發(fā)生了歷史上最深刻、最持久、最廣泛的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，生產(chǎn)縮減和失業(yè)加劇達(dá)到前所未有的程度。正是在這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境和背景下，資產(chǎn)階級經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能的學(xué)說又發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯在1936年發(fā)表了曾在資本主義世界引起“凱恩斯革命”的《就業(yè)利息和貨幣通論》一書，正是在這本書中，政府由“守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案深A(yù)者”的角色。凱恩斯認(rèn)為，“為確保充分就業(yè)所必須的中央統(tǒng)治，已經(jīng)把傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)充了許多……不能讓經(jīng)濟(jì)力量自由運(yùn)用，須由政府來約束或指導(dǎo)”，[2]“這是唯一切實(shí)辦法，……可以讓私人策動力有適當(dāng)運(yùn)用”。[3]他還認(rèn)為由于通常情況下就業(yè)不充分的根源在于經(jīng)濟(jì)自由運(yùn)行下的有效需求不足，傳統(tǒng)的認(rèn)為資本主義經(jīng)濟(jì)會自動達(dá)到充分就業(yè)，不需要政府干預(yù)的做法就顯然等于聽任有效需求不足繼續(xù)存在，聽任危機(jī)和失業(yè)持久和惡化，“不僅資源之浪費(fèi)，乃公眾不能忍受之恥辱，而且假使私人企業(yè)家想運(yùn)用這些資源，亦必遭遇重重失敗危機(jī)�！盵4]所以，凱恩斯主張要解決危機(jī)和失業(yè)，必須提高有效需求，其最佳選擇是政府干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動。

　　1933年，美國推行“羅斯福新政”，開始了政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的新時代，資本主義國家的政府經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)入了不斷擴(kuò)張的階段。市場經(jīng)濟(jì)的基本觀念也由企業(yè)、市場的兩極結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為企業(yè)、市場、政府的三角結(jié)構(gòu)。

　　在20世紀(jì)50年代和60年代，政府干預(yù)的市場經(jīng)濟(jì)使西方國家經(jīng)歷了一段空前繁榮的時期。物價穩(wěn)定，失業(yè)率低，經(jīng)濟(jì)快速增長。人們普遍認(rèn)為，強(qiáng)大的政府經(jīng)濟(jì)職能是解救“市場失效”的有效手段。然而，進(jìn)入20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)國家又面臨著新的更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問題。先是通貨膨脹加劇，隨即出現(xiàn)了在物價總水平急驟的上升同時失業(yè)也大量增加的“滯脹”現(xiàn)象。這一問題的出現(xiàn)使人們對政府干預(yù)調(diào)節(jié)的功效很快失去了信心，“政府失效”的概念充斥著經(jīng)濟(jì)學(xué)界。

　　當(dāng)凱恩斯的政府干預(yù)理論出現(xiàn)危機(jī)以后，新自由主義經(jīng)濟(jì)理論相繼成為西方資本主義國家的官方經(jīng)濟(jì)學(xué)。新自由主義思潮主要是由貨幣學(xué)派、供給學(xué)派、新制度學(xué)派、產(chǎn)權(quán)學(xué)派和公共選擇學(xué)派等組成的理論群體。他們針對“政府失效”積極提倡自由企業(yè)制度，強(qiáng)調(diào)讓市場機(jī)制重新成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本調(diào)節(jié)機(jī)制，加強(qiáng)市場的作用。鑒于現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，新自由主義者不可能完全否定政府干預(yù)的作用，因而他們主張的政府經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)該是保護(hù)和完善市場的自由競爭，防止壟斷的發(fā)生。在這樣的思想指導(dǎo)下，西方社會已靜悄悄地完成了政府經(jīng)濟(jì)職能的再次調(diào)整，那就是綜合自由市場經(jīng)濟(jì)與政府干預(yù)的優(yōu)點(diǎn)，走向政府與市場結(jié)合的“混合型”經(jīng)濟(jì)。

　　從上述關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能的演變過程看，政府職能本質(zhì)上不應(yīng)屬于靜態(tài)的范疇，而是一個動態(tài)的概念。在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的不同要求，政府的職能應(yīng)隨勢而變，只有這樣，才能更好地推動社會生產(chǎn)力的健康發(fā)展。在我國，為了加速推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，為了更好地迎接加入WTO的挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變政府職能也就勢在必行。

　　二、在開放和轉(zhuǎn)型條件下中國政府應(yīng)具有哪些主要職能

　　在開放和轉(zhuǎn)型條件下中國政府應(yīng)具有哪些主要職能，取決于在開放和轉(zhuǎn)型條件下社會經(jīng)濟(jì)會產(chǎn)生哪些主要問題，這是正確界定職能的前提。

　　1、轉(zhuǎn)型期秩序稀缺的一般規(guī)律，決定了供給秩序應(yīng)成為政府重要的綜合性職能

　　“秩序是指符合可識別模式的重復(fù)事件或行為”，[5]或者也可稱秩序是有條理、不混亂的情況。秩序鼓勵著信賴和信任，并減少著合作的成本。當(dāng)秩序占據(jù)主導(dǎo)地位時，人們就可以預(yù)見未來，從而能更好地與他人合作，也能對自己冒險(xiǎn)從事創(chuàng)新性試驗(yàn)感到自信。這樣，人們在尋找能與之合作的專家方面將更易于發(fā)現(xiàn)其所需要的信息，更易于猜測什么可能是這種合作的代價和回報(bào)，結(jié)果是發(fā)現(xiàn)和應(yīng)用更有用的知識。而無秩序則必然導(dǎo)致混亂。在存在社會混亂的地方，社會的相互交往必然代價高昂，信任和合作也必然趨于瓦解，而作為經(jīng)濟(jì)福祉主要源泉的勞動分工將變的不可能。在中國，由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，其實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)由“倫理經(jīng)濟(jì)”向“法理經(jīng)濟(jì)”的過渡。所以，要建立市場經(jīng)濟(jì)，必須首先要打破傳統(tǒng)“倫理經(jīng)濟(jì)”觀念，樹立新的倫理觀念。這樣就必然引起人們反抗市場的邏輯，市場的發(fā)展就需要一個“合法化”的過程。此外，向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌不僅要求改變道德標(biāo)準(zhǔn)和價值觀，而且涉及資源和權(quán)力的再分配。它可能為某些人提供發(fā)展機(jī)會，而剝奪了另一些人的傳統(tǒng)特權(quán)，威脅其他人的生活。轉(zhuǎn)軌也可能造成收入和財(cái)富的不平等，與現(xiàn)存的所有權(quán)、地位和權(quán)力不相配。一句話，轉(zhuǎn)軌會將經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域原有的平衡打破，這樣就會引起社會沖突和政治斗爭，引起經(jīng)濟(jì)生活的混亂。而有混亂必缺少秩序。所以，在社會轉(zhuǎn)型期，秩序的稀缺是一個一般規(guī)律，各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。如歐洲國家在18世紀(jì)和19世紀(jì)用了很長的時間才形成了較為完善的市場經(jīng)濟(jì)秩序。在我國，目前秩序的稀缺已成為一個十分突出的問題。假、冒、偽、劣產(chǎn)品的泛濫，不正當(dāng)競爭嚴(yán)重，信用的缺乏等等，都是秩序稀缺的不同表現(xiàn)。

　　在建立和維護(hù)秩序方面，政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起不可推卸的責(zé)任。因?yàn)榫徒鉀Q秩序問題而言，政府擁有獨(dú)特的優(yōu)勢。作為社會中規(guī)模最大的非市場組織，政府本身的強(qiáng)制力和再分配能力，使其自身在提供秩序的服務(wù)方面，能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效益。如財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有效保護(hù)、契約責(zé)任的嚴(yán)格履行、市場本身競爭性的切實(shí)維護(hù)等，就需要政府在相關(guān)法律的訂立和司法服務(wù)等方面發(fā)揮積極作用。盡管有的市場行為主體或許在產(chǎn)權(quán)的自我保護(hù)、實(shí)施契約和爭取平等競爭的市場機(jī)會等方面，可以做許多事情，但這些都無法取代最具權(quán)威性和普遍約束力的政府措施。政府是建立并維護(hù)與秩序有關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度體系、市場法律體系和提供相應(yīng)司法服務(wù)的最合適主體。

　　政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)建立和維護(hù)秩序的職能，這并不等于政府必然那么去做。因?yàn)檎�府也可以運(yùn)用自身強(qiáng)大的實(shí)力，建立破壞市場的制度規(guī)則。如果政府不受監(jiān)督，如果某種政治力量無論在經(jīng)濟(jì)工作方面的記錄有多么槽糕，都不會受到競爭的壓力，都不會面臨挑戰(zhàn)，那么，可以說，并沒有什么必然性可以確保政府為秩序的優(yōu)化而努力工作。建立和維護(hù)秩序確實(shí)是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種需要，要滿足這種需要，就要求政府時刻感受到競爭的壓力，受到有效的監(jiān)督，并切實(shí)負(fù)起責(zé)任來。

　　為了實(shí)現(xiàn)秩序的優(yōu)化，政府在秩序建設(shè)中必須倡導(dǎo)一種法治精神。也就是說，政府必須遵循法治精神管理市場。行政權(quán)力必須被置于法律權(quán)威之下，任何形式的政府調(diào)控政策和規(guī)則措施都必須具備充分的法理基礎(chǔ)，與秩序相關(guān)的政策措施的貫徹和實(shí)施必須被納入法制軌道，政府調(diào)控和規(guī)制市場的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到合理制約，相關(guān)管理行為必須得到有效監(jiān)督。這一準(zhǔn)則表明，政府在管理市場方面，無論是使用行政手段，還是使用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、都應(yīng)當(dāng)具備法律前提，并接受法律監(jiān)督，承擔(dān)法律責(zé)任。

　　另外，在秩序建設(shè)方面，有一種頗具代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，市場的混亂、失序現(xiàn)象以及法律的欠缺是不可避免的，與其急于制訂不成熟的法律來約束制度創(chuàng)新活動，不如為市場發(fā)展提供一個更加寬松的環(huán)境條件。這種觀點(diǎn)或許有些道理，但這不應(yīng)該成為阻礙正規(guī)法律體系建設(shè)步伐的借口。在這個問題上，應(yīng)該注意到，市場經(jīng)濟(jì)的營建與相應(yīng)法律制度的構(gòu)造屬于同一個過程的兩個方面。市場經(jīng)濟(jì)法律是市場經(jīng)濟(jì)的構(gòu)成性規(guī)則而非控制性規(guī)則�！笆袌鼋�(jīng)濟(jì)法律不應(yīng)該也不可能外生于主權(quán)者的主觀意志，只能內(nèi)生于客觀的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。如果我們想要享受市場帶來的效益，那么，作為制度安排的法律，其目標(biāo)只能是讓市場充分地發(fā)揮作用，而不是把法律作為一種外在的控制手段去限制乃至取消市場的作用；
只能是去促進(jìn)自發(fā)的市場秩序的形成，而不是去建立所謂的‘有秩序的市場’�！�市場秩序’和‘有秩序的市場’之間的區(qū)別在于，前者旨在讓市場發(fā)揮作用，而后者則意味著限制市場的作用”。[6]所以，市場秩序法律本質(zhì)上屬于一種建構(gòu)性的規(guī)則，而不是控制性的規(guī)則。

　　2、在轉(zhuǎn)型和開放條件下，面對日趨激烈的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)競爭，增強(qiáng)國家競爭力應(yīng)成為政府的核心經(jīng)濟(jì)職能

　　我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　其實(shí)質(zhì)就是我國從壟斷型社會走向競爭型社會。另外，眾所周知，隨著中國加入WTO，遇到的挑戰(zhàn)會更多，中國經(jīng)濟(jì)將不得不面臨更加激烈的競爭。在這樣的背景下，提升國家競爭力，事關(guān)國家未來發(fā)展的根本。

　　如何提升國家競爭力，可考慮從三個方面著手：（1）國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)是關(guān)鍵。所謂國家創(chuàng)新系統(tǒng)，就是指由政府牽頭，各創(chuàng)新相關(guān)部門和組織相互作用而形成的以推動社會創(chuàng)新活動為目的的社會組織系統(tǒng)。它的基本功能是優(yōu)化創(chuàng)新資源（主要是智力資源），協(xié)調(diào)國家和社會的創(chuàng)新活動，以推動創(chuàng)新廣泛而有效地進(jìn)行。目前，盡管我國國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)已取得一定發(fā)展，但現(xiàn)狀仍不能盡如人意，特別是考慮到國家進(jìn)一步發(fā)展的需要，形勢更緊迫。從我國實(shí)際出發(fā)，建設(shè)國家創(chuàng)新系統(tǒng)的基本精神應(yīng)是：首先，既要學(xué)習(xí)外國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又要根據(jù)中國國情。在設(shè)計(jì)新的創(chuàng)新系統(tǒng)時，必須考慮與國際接軌，必須借鑒其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)。但是，其他國家的經(jīng)驗(yàn)是特定歷史、文化制度背景的產(chǎn)物，只能借鑒，不能照搬。不管有意還是無意，受歷史、政治和文化等因素的影響，每一個國家都會以不同的制度安排來推動創(chuàng)新。這種差異性造成了創(chuàng)新系統(tǒng)的多樣性和系統(tǒng)效率上的差異。即使同是市場經(jīng)濟(jì)國家，創(chuàng)新系統(tǒng)也各不相同。況且創(chuàng)新系統(tǒng)是一個動態(tài)的概念，處于不斷發(fā)展之中。因此，在國家創(chuàng)新系統(tǒng)的設(shè)計(jì)中，必須強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的觀念、創(chuàng)新的意識，勇于開拓，大膽創(chuàng)新，使我國的創(chuàng)新系統(tǒng)既能與國際接軌，又符合中國國情，真正能夠提高效率，提高競爭力。其次，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。由于創(chuàng)新過程內(nèi)在的技術(shù)的不確定性、市場的不確定性、以及市場機(jī)制在激勵創(chuàng)新中的不完善，從而需要一定的政府干預(yù)，需要政府擔(dān)負(fù)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任并對相關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)發(fā)揮重要影響。因此在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中，政府的作用非常重要。對發(fā)展中國家而言尤其如此，因?yàn)檫@些國家企業(yè)的創(chuàng)新能力低，政府可在為企業(yè)創(chuàng)新構(gòu)筑良好的符合本國國情的政策法律環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施方面，通過政策、法規(guī)、計(jì)劃、項(xiàng)目、采購、財(cái)政金融、服務(wù)等多種形式，影響、引導(dǎo)與干預(yù)創(chuàng)新活動的方向與效率。在我國市場機(jī)制不完善和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力較弱的現(xiàn)狀下，政府對技術(shù)創(chuàng)新的引導(dǎo)和扶持更是必要的。因此，在完善國家創(chuàng)新系統(tǒng)時，必須充分發(fā)揮政府作用。再次，要特別重視制度的效率，包括系統(tǒng)內(nèi)各組織的效率，尤其是組織之間聯(lián)系、溝通與合作的效率。制度安排（包括經(jīng)濟(jì)體制及科技體制改革）是完善國家創(chuàng)新系統(tǒng)的關(guān)鍵。

　�。�2）培育產(chǎn)業(yè)競爭力是根本。從政府角度來看，特別要加強(qiáng)國家產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，促進(jìn)支柱產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。一方面，我們應(yīng)該重視市場力量對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。另一方面，對于產(chǎn)業(yè)競爭力來講，所謂“市場失靈”問題也很突出。在一些對于國家整體競爭力十分有用的行業(yè)中，營利性的私人企業(yè)可能不會進(jìn)入。特別需要提出的是，對于大多數(shù)發(fā)展中國家來說，由于國內(nèi)市場發(fā)育不完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成長度低下、技術(shù)水平落后、資金匱乏，單靠市場力量難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)競爭力的迅速提升。所以，國家產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)和扶持是十分必要的。在未來相當(dāng)長的階段內(nèi)，我國都要充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用。政府應(yīng)該繼續(xù)制定完善的產(chǎn)業(yè)政策體系，提出明確的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以及關(guān)鍵產(chǎn)品國產(chǎn)化進(jìn)度要求，并根據(jù)具體情況，以法律、法規(guī)等形式保證專項(xiàng)政策和規(guī)劃的落實(shí)，包括充分運(yùn)用優(yōu)惠貸款、生產(chǎn)控制、政府采購等投資鼓勵政策，建立和健全財(cái)政、稅收、金融、外貿(mào)等與產(chǎn)業(yè)政策相配套的保障體系，保證產(chǎn)業(yè)政策自身、產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)政策的協(xié)調(diào)和完善，推動產(chǎn)業(yè)競爭力的提升。

　�。�3）重視人力資本投資是長期戰(zhàn)略。面對知識經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，人力資源開發(fā)顯的尤為重要。而在我國，雖然人力資源豐富，但在現(xiàn)實(shí)層面上，仍表現(xiàn)為潛在資源，人力資源的有效開發(fā)和利用仍存在許多問題。為此，需應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。一方面，必須加快我國人才體制和人事制度改革的步伐。要以創(chuàng)新的態(tài)度提高對人才問題的認(rèn)識，要把人才真正確立為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“第一資源”。要創(chuàng)新用人機(jī)制，建設(shè)一套行之有效的激勵機(jī)制、選擇機(jī)制、淘汰機(jī)制。另一方面，要加大教育的投入，完善職業(yè)技術(shù)教育體系，提倡終生教育等。

　　3、在轉(zhuǎn)型和開放條件下，社會風(fēng)險(xiǎn)會變大，所以，穩(wěn)定職能應(yīng)成為政府的一項(xiàng)重要社會職能

　　社會風(fēng)險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)的一種類型，它是指個人或團(tuán)體的越軌或聚合等反叛社會的行為所引起的社會失序和不穩(wěn)定性的可能性，如示威、罷工、破壞、騷亂、暴亂等。只要有社會存在，就存在社會風(fēng)險(xiǎn)。但在社會轉(zhuǎn)型和開放的條件下，社會風(fēng)險(xiǎn)會變大，如不加以防范，會導(dǎo)致整個改革的失敗。在我國，目前所面臨的社會風(fēng)險(xiǎn)主要有：（1）高失業(yè)率所導(dǎo)致的社會風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)研究，目前我國的綜合失業(yè)人口（顯性失業(yè)人口加上隱性失業(yè)人口）大約有1.8~2.6億規(guī)模之巨。這一失業(yè)規(guī)模的下限相當(dāng)于整個印度尼西亞的全國人口，而上限則相當(dāng)于美國的全國人口。如此之大的失業(yè)群體，它是我國在轉(zhuǎn)型期所面臨的一個極為嚴(yán)重的社會風(fēng)險(xiǎn)源。正如有的學(xué)者所言：“在今后的若干年中，失業(yè)問題將會成為一個相當(dāng)敏感甚至帶有爆炸性的問題�！盵7]

　�。�2）國有企業(yè)困境所產(chǎn)生的社會風(fēng)險(xiǎn)。國有企業(yè)改革事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的根本。國企改革危機(jī)會導(dǎo)致如下嚴(yán)重后果：①有可能誘發(fā)嚴(yán)重的金融危機(jī)。②會引發(fā)國企職工經(jīng)濟(jì)性的聚合行為。具體有上訪、靜坐、游行、罷工、攔車、堵塞交通、沖擊機(jī)關(guān)等形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上述行為有呈逐年上升趨勢。

　�。�3）地區(qū)差距拉大產(chǎn)生的社會風(fēng)險(xiǎn)。一個社會的各地區(qū)間有適當(dāng)?shù)牟罹�，對這個社會來說未必是壞事。因?yàn)橛胁罹嗖艜�有動力。可是，�?dāng)一個社會各地區(qū)間的差距過大時，對社會的發(fā)展就不利了，就會產(chǎn)生社會風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)研究資料表明，目前，中國的地區(qū)差距比發(fā)達(dá)國家歷史上地區(qū)差距最嚴(yán)重時期要大得多。這說明，我國的地區(qū)差距已經(jīng)過大，過大的地區(qū)差距就會帶來社會風(fēng)險(xiǎn)。這種由地區(qū)差距所引發(fā)的社會風(fēng)險(xiǎn)突出表現(xiàn)在兩個方面：其一是社會不穩(wěn)定。落后地區(qū)居民因利益損失過大，且沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償，就會有強(qiáng)烈的相對剝奪感，容易產(chǎn)生反叛社會的行為，甚至?xí)�引發(fā)騷亂、暴動等社會危機(jī)。20世紀(jì)90年代初的墨西哥農(nóng)民暴動就是一個例子。其二是國家分裂。當(dāng)?shù)貐^(qū)差距過大時，會使地區(qū)間彼此產(chǎn)生仇恨和敵視心理，這種仇視心理發(fā)展一定地步，就會導(dǎo)致國家的分裂。世界上多數(shù)國家的分裂都是由地區(qū)差距過大引起的，象前蘇聯(lián)在20世紀(jì)90年代初的解體，南斯拉夫的分裂，巴基斯坦東西部分裂為兩個國家等，雖然原因都很復(fù)雜，但都有一個共同的核心問題：地區(qū)差距過大。

　�。�4）貧富分化導(dǎo)致的社會風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)有關(guān)研究，我國已成為貧富差距懸殊的國家。同時，由于城市下崗職工在不斷增多，失業(yè)人數(shù)在增加，農(nóng)民近幾年來收入幾乎沒有什么增長。這就使近年來，我國貧富分化的趨勢不僅沒有減緩，而且還在加速發(fā)展。這樣的趨勢令人擔(dān)憂，因?yàn)樨毟环只�，對任何國家來說都是嚴(yán)重的社會風(fēng)險(xiǎn)，都是社會不穩(wěn)定的根源。世界各國發(fā)展的歷史也證明了這一點(diǎn)。早在100多年前法國思想家托克維爾在分析法國大革命的原因時就指出：“經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，造成了史無前例的國家經(jīng)濟(jì)繁榮。這種不斷增長的繁榮，未能安定民心，卻到處激起了人們的不安情緒，恰恰是在法國經(jīng)濟(jì)狀況得到最明顯改善的地方，群眾的不滿達(dá)到了頂點(diǎn)�！盵8]伊朗巴列維“白色革命”的失敗警示也我們：在經(jīng)濟(jì)走向繁榮的時候，一定要注意防止貧富差距過分懸殊，防止出現(xiàn)貧富兩極分化；
否則，其社會風(fēng)險(xiǎn)是巨大的，隨時都有可能引發(fā)社會沖突和社會危機(jī)。

　�。�5）加入WTO，會使我國的社會風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。首先，意識形態(tài)的沖突會引發(fā)一系列問題。其次，民族工業(yè)的發(fā)展會受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。再次，貧富分化有可能進(jìn)一步加劇。第四，失業(yè)問題可能會更加嚴(yán)重。

　　針對上述各種類型的社會風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)充分發(fā)揮應(yīng)有的職責(zé)。一方面要加強(qiáng)對競爭的調(diào)控。另一方面，要盡快建立和完善對弱勢群體的保護(hù)體系。最主要的，就是要建立健全社會保障體系。主要是：①逐步擴(kuò)大社會保障的覆蓋面。這應(yīng)分兩步走，第一步是盡快把社會保障的覆蓋面擴(kuò)展到集體、外商投資、私營、混合所有制等多種企業(yè)及城鎮(zhèn)個體勞動者，使城鎮(zhèn)的所有勞動者和居民都能享有社會保障；
第二步，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)。應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況把社會保障的重點(diǎn)放在農(nóng)村社會保險(xiǎn)上。主要內(nèi)容有養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療保險(xiǎn)、合作救濟(jì)保險(xiǎn)以及意外事故保險(xiǎn)等。②加快建立多元化、多層次的社會保障體系。為了使社會保障既能發(fā)揮保障生活和安定社會的作用，又能適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需要，我國宜實(shí)行國家基本保險(xiǎn)、單位補(bǔ)充保險(xiǎn)和個人儲蓄性保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次社會保障體制。③加強(qiáng)保險(xiǎn)基金的收繳和管理，壯大保障規(guī)模和能力。在當(dāng)前由于少數(shù)企業(yè)拖欠、拒繳；
部分企業(yè)困難，無力繳費(fèi)；
社會保障未覆蓋到全社會，影響了社會保障基金的總體規(guī)模；
老年人口比重大，養(yǎng)老金替代率高，超過制度設(shè)計(jì)能力等原因，保障基金籌集不能滿足社會保障需要的矛盾日益突出。為了解決這一矛盾，應(yīng)采取以下對策措施：一是加大收繳力度；
二是擴(kuò)大財(cái)政對保障基金的扶持力度；
三是合理調(diào)整社會保障籌資比例。④改革社會保險(xiǎn)管理體制，提高管理現(xiàn)代化水平。要改變目前社會保障管理體制過于分散，政出多門的狀況，盡快完善社會保障管理體制，提高社會保障管理水平。一是完善社會保障體制，統(tǒng)一籌劃和調(diào)劑保險(xiǎn)基金。二是加大依法管理的力度。要在國家立法的基礎(chǔ)上，加快地方立法配套的進(jìn)程，到2010年形成由國家立法和地方立法相結(jié)合的完整、健全的城鎮(zhèn)社會保障法規(guī)體系。在加強(qiáng)立法工作的同時，執(zhí)法工作應(yīng)成為開展社會保障法制建設(shè)的重點(diǎn)，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾，促進(jìn)社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。三是提高管理現(xiàn)代化水平，建立全國統(tǒng)一的社會保障信息系統(tǒng)。考慮到今后社會保障機(jī)構(gòu)同參保人之間的聯(lián)系頻率不斷增大，要設(shè)計(jì)適量的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系，為參保人提供方便、快捷、周到的服務(wù)。

　　另外，要提高政府處置社會風(fēng)險(xiǎn)的能力。當(dāng)產(chǎn)生社會風(fēng)險(xiǎn)之后，作為社會的管理者——各級政府就要設(shè)法盡快去處置社會風(fēng)險(xiǎn)，盡量減少風(fēng)險(xiǎn)給社會所帶來的損失。而要盡快去妥善處置社會風(fēng)險(xiǎn)，各級政府就必須具有處置社會風(fēng)險(xiǎn)的能力。古今中外任何一個經(jīng)濟(jì)繁榮、社會安定的國家和地區(qū)，都具有一個共同的特點(diǎn)，那就是其政府具有強(qiáng)有力地處置社會風(fēng)險(xiǎn)和維持社會秩序的能力。所以，任何國家的政府都應(yīng)具有處置社會風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會穩(wěn)定的職責(zé)，在社會風(fēng)險(xiǎn)加大時，更應(yīng)把保護(hù)社會穩(wěn)定作為一項(xiàng)主要職能。

　　4、轉(zhuǎn)型期可能會產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗問題，所以應(yīng)把預(yù)防腐敗作為政府的一項(xiàng)重要政治職能

　　腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生與泛濫往往與社會轉(zhuǎn)型有關(guān)。一系列的政治變化，使以往正常的社會政治制度和經(jīng)濟(jì)秩序受到?jīng)_擊與破壞，不僅使原來隱蔽的腐敗現(xiàn)象顯現(xiàn)出來，而且迅速地傳播與蔓延。柏特里克等認(rèn)為，在市場轉(zhuǎn)型國家，集權(quán)控制的消除，地方化（分權(quán)化）、私有化和經(jīng)濟(jì)的對外開放在短期內(nèi)極大地提高了腐敗的可能性。在我國，改革開放以來，經(jīng)濟(jì)生活和社會生活發(fā)生了巨大的變化，在不斷打破中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、引入市場經(jīng)濟(jì)體制的同時，我們也選擇了漸進(jìn)式的、以雙軌制為主要特征的改革之路，這引起了一系列根本性的政治變化，以致在轉(zhuǎn)型的初期和中期，腐敗異�；钴S。

　　目前，中國正屬于世界上腐敗程度比較嚴(yán)重的國家之一。按瑞士洛桑管理學(xué)院公布的《1998年世界主要國家競爭力報(bào)告》中第3.34指標(biāo)，不適當(dāng)行為（例如受賄或腐�。┑闹笜�(biāo)如下（該指標(biāo)越高，則表明該國家和地區(qū)腐敗程度越低，反之則然）：加拿大為8.25，新加坡為7.84，英國為7.11，中國香港為6.45，美國為6.15，德國為5.81，法國為4.71，中國臺灣為3.91，巴西為2.80，日本和中國為2.67，意大利為2.57，韓國為2.55，俄羅斯為2.36，印度為1.74。[9]若按國際透明組織設(shè)計(jì)的清廉指數(shù)（CPI），以企業(yè)界、風(fēng)險(xiǎn)分析師、一般民眾為調(diào)查對象，針對貪污腐敗的情況，據(jù)其經(jīng)驗(yàn)和感受，從10（高度清廉）到0（極端腐�。┡判�，若按1999年排名，中國在世界99個國家和地區(qū)中排名為第58位，1998年中國清廉指數(shù)為3.50，在85個國家和地區(qū)中排名為第52位，低于世界平均數(shù)（4.89），也低于世界中間數(shù)（4.20）；
而在1995年清廉指數(shù)為2.61，在41個國家和地區(qū)中排名倒數(shù)第二（倒數(shù)第一為印度尼西亞，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　清廉指數(shù)為1.94）。國際透明組織還專門設(shè)計(jì)了行賄指數(shù)（BPI）來評比全球19個主要出口國家和地區(qū)企業(yè)在海外的行賄情況。這是根據(jù)進(jìn)口商的感受作評判并委托蓋洛普國際機(jī)構(gòu)（GIA）在14個主要新興市場國家和地區(qū)進(jìn)行調(diào)查，行賄指數(shù)是以10到0評分，一個完全沒有行賄的國家和地區(qū)可得10分，嚴(yán)重的國家和地區(qū)分?jǐn)?shù)則低。在19個主要出口國家和地區(qū)中，以8.3分為最佳分，如瑞典；
中國（包括香港）分?jǐn)?shù)3.1分，在19個主要出口國家和地區(qū)中排名倒數(shù)第一，被視為海外行賄意念最強(qiáng)的地區(qū)；
其次是韓國為3.4分，中國臺灣為3.5分。

　　從實(shí)際情況看腐敗已對中國社會經(jīng)濟(jì)造成重大損失。第一，據(jù)初步估計(jì)，在20世紀(jì)90年代后半期，各種類型的腐敗所造成的經(jīng)濟(jì)損失和消費(fèi)者福利損失平均每年在9875億~12570億元之間，占全國GDP總量比重在13.2%—16.8%之間，而且實(shí)際造成的損失可能比估計(jì)數(shù)值要大得多。第二，腐敗已經(jīng)成為中國最大的社會污染，具有明顯外部不經(jīng)濟(jì)性。對某些行賄者和受賄者而言，腐敗可能具有潤滑劑的作用。對某些壟斷行業(yè)生產(chǎn)者而言，高度保護(hù)、排斥競爭可能具有增加利潤額或者“扭虧為盈”的作用。但對全社會而言，腐敗卻不會創(chuàng)造新的社會財(cái)富，而只是將大量的社會財(cái)富從廣大消費(fèi)者轉(zhuǎn)移到少數(shù)壟斷生產(chǎn)者，將大量的國家財(cái)政收入和支出、國有資產(chǎn)、公共資源轉(zhuǎn)移給少數(shù)腐敗分子、特殊利益集團(tuán)及其利益相關(guān)者。這將對中國經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展及人民生活福利產(chǎn)生巨大危害，同時也對中國社會穩(wěn)定、長治久安構(gòu)成巨大隱患。第三，更可怕的是，據(jù)研究，腐敗意識正成為青年一代的一種自覺意識。如此下去，后患無窮。

　　上述情況表明，腐敗問題已成為制約我國社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大障礙。為此政府應(yīng)把反腐敗和預(yù)防腐敗確定為轉(zhuǎn)型期的一項(xiàng)重要職能性任務(wù)，應(yīng)常抓不懈。具體來說：第一，要制約政治權(quán)力，使其運(yùn)行在法治的軌道上。第二，要強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制。第三，要使政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行盡可能相互獨(dú)立。第四，要重視培育民間組織，支持第三部門發(fā)展，依靠第三方反對腐敗。第五，政府要加強(qiáng)和弱勢群體的聯(lián)盟，共同對抗既得利益階層的腐敗行為。

　　總之，政府職能的界定并沒有一個固定的理想模式，脫離現(xiàn)實(shí)的任何抽象爭論都是于事無補(bǔ)的�，F(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求是決定政府職能的前提和依據(jù)。在轉(zhuǎn)型和開放條件下，根據(jù)中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，政府的主要職能可概括為：供給秩序職能；
提升國家競爭力職能；
穩(wěn)定職能；
防腐職能。當(dāng)然，政府還有許多其他職能，但在當(dāng)前條件下，主要的職能可歸結(jié)為上述四個方面。同時，隨著我國社會全面轉(zhuǎn)型的完成，相應(yīng)，政府的主要職能也應(yīng)會有所改變；
屆時，只能根據(jù)當(dāng)時的情況而確定，并不存在一個預(yù)先確定的模式。

　　注釋：

　　[1]參見亞當(dāng)·斯密：《國家財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》（下卷），商務(wù)印書館1981年版，第253、254、272頁。

　　[2][3][4]凱恩斯：《就業(yè)利息和貨幣通論》，商務(wù)印書館1963年版，第327頁；
第328頁；
第328頁。

　　[5] [德] 柯武剛、史漫飛著《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館2000年11月第1版，第182頁。

　　[6]周小明、宋爐安、李恕忠：《法與市場秩序——市場經(jīng)濟(jì)法律機(jī)制研究》，第29-35頁，貴州人民出版社，1995。

　　[7]孫立平等：《中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的中近期趨勢與隱患》，載《戰(zhàn)略與管理》1998年第5期。

　　[8]Tocqueville，The Old Regime and the French Revolution，New York，1955，P173.

　　[9]引自原國家體改委經(jīng)濟(jì)體制改革研究院、中國人民大學(xué)、綜合開發(fā)研究院（深圳）聯(lián)合研究組：《中國國際競爭力發(fā)展報(bào)告》（1999），中國人民大學(xué)出版社，1999年，第342頁。(中國選舉與治理)

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