所有建立社會(huì)保障制度的國家都會(huì)遇到一個(gè)難以解決的問題：這項(xiàng)制度的建立過程是保障范圍越來越大，保障項(xiàng)目越來越多，保障水平越來越高，這是一個(gè)普遍的、幾乎不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。這個(gè)趨勢的必然結(jié)果是高福利逐漸達(dá)到國家財(cái)政難以支撐的程度，整個(gè)社會(huì)激勵(lì)不足，發(fā)展趨緩。而此時(shí)，任何想要降低和縮小福利的努力都難以實(shí)行，如果硬要實(shí)行，就會(huì)引發(fā)不滿和不穩(wěn)。最近幾十年，人們?cè)诓粩嗟胤此歼@項(xiàng)制度，有些國家還在政策上采取了一些應(yīng)對(duì)措施。但問題并沒有得到真正解決�，F(xiàn)在我們似乎可以假設(shè)：上述問題的存在，說明以往建立的社會(huì)保障制度在基本理念上是比較含糊的；
在制度設(shè)計(jì)上是存在缺陷的。那么，能否提出比較明確的概念，作為具有可持續(xù)性的社會(huì)保障制度的理念基礎(chǔ)？能否設(shè)計(jì)一種機(jī)制，使得過于剛性的社會(huì)保障制度能夠具備柔性的自我調(diào)節(jié)能力？本文的基本思路是：提出“底線公平”概念，探討以實(shí)現(xiàn)“底線公平”為目標(biāo)的社會(huì)保障制度及其調(diào)節(jié)機(jī)制。

　　一、底線公平的概念

　　2003年我國人均GDP首次達(dá)到1000美元，標(biāo)志著中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。在這個(gè)階段，人們之間的收入差距明顯。因此，在這一階段，對(duì)公平的社會(huì)訴求明顯增強(qiáng)，成為推動(dòng)社會(huì)保障加速發(fā)展的推動(dòng)力。在這種情況下，處理好公平和效率的關(guān)系十分重要。如果不實(shí)現(xiàn)必要的社會(huì)公平，社會(huì)動(dòng)蕩會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境；
如果不保持一定的效率，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又可能陷入停滯。那么，什么樣的公平概念和公平水平適合這一階段的需要呢？

　　眾所周知，對(duì)于每個(gè)個(gè)人而言，對(duì)什么是公平的理解是非常不同的。制度和政策可能使一些人得益而另一些人受損，得益者認(rèn)為公平的，受損的可能認(rèn)為不公平；
即使在得益者中，得益多者認(rèn)為公平，得益少者也可能認(rèn)為不公平。所以嚴(yán)格來說，社會(huì)保障制度所依賴的公平原則，不是在個(gè)人意義上的公平，而是在社會(huì)意義上的公平，即“社會(huì)公平”。在社會(huì)公平面前，本來是個(gè)人之間的利益損益關(guān)系，轉(zhuǎn)化為責(zé)任和權(quán)利的關(guān)系，即個(gè)人不管損益多少，在社會(huì)意義上都是應(yīng)盡的責(zé)任；
個(gè)人不管受益多少，在社會(huì)意義上都是應(yīng)得的權(quán)利。這樣，個(gè)人之間扯不清的利益關(guān)系，就轉(zhuǎn)化為社會(huì)規(guī)定了的利益和責(zé)任關(guān)系。社會(huì)保障制度就建立在權(quán)利和責(zé)任（義務(wù)）的關(guān)系上。

　　所以，“底線公平”雖然最終要落實(shí)到每個(gè)人的實(shí)際利益上，但它直接處理的并不是個(gè)人與個(gè)人之間的關(guān)系，而是社會(huì)與個(gè)人之間的關(guān)系（權(quán)利與責(zé)任）、政府與社會(huì)和個(gè)人之間的關(guān)系。也就是說，它是全社會(huì)除去個(gè)人之間的差異之外共同認(rèn)可的一條線，這條線以下的部分是每一個(gè)公民的生活和發(fā)展中共同具有的部分，是起碼的部分，其基本權(quán)利必不可少的部分。一個(gè)公民，如果缺少了這一部分，那就保證不了生存，保證不了溫飽，保證不了為謀生所必須的基本條件。因此，需要社會(huì)和政府來提供。所有公民在這條底線面前所具有的權(quán)利的一致性，就是“底線公平”。

　　“底線公平”是不是最低水平的社會(huì)保障？不能這么說。底線公平是指社會(huì)保障制度和項(xiàng)目中，有些是起碼的，不可缺少的，這些制度和項(xiàng)目可能意味著較低的保障水平，但也可能保障水平并不低�？傊�，“底線公平”不是就保障水平高低的意義上而言的，而是就政府和社會(huì)必須保障的、必須承擔(dān)的責(zé)任的意義上而言的，它是責(zé)任的“底線”。在這條底線以上或以外的部分，可以由市場、企業(yè)和社會(huì)組織，甚至個(gè)人去承擔(dān)，是靈活的、反映差別的部分。

　　二、底線公平的制度

　　1、最低生活保障制度具有底線公平的意義。發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保障制度要求的社會(huì)成本太高。（1）要求個(gè)人收入比較透明，監(jiān)督比較容易。

2 要求稅收體系比較健全，公民納稅意識(shí)強(qiáng)。（3）要求經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長。歐洲國家的高福利主要是由于上世紀(jì)70年代完成工業(yè)化后，經(jīng)濟(jì)水平較高，因而對(duì)經(jīng)濟(jì)的支撐能力估計(jì)過高。1974～1975年發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)負(fù)增長,而社會(huì)保障水平卻由于剛性作用而繼續(xù)正增長，從而導(dǎo)致了社會(huì)保障制度危機(jī)。這說明社會(huì)保險(xiǎn)制度會(huì)起到放大和加劇經(jīng)濟(jì)危機(jī)，并延長經(jīng)濟(jì)衰退期的作用，這是發(fā)展中國家必須警惕的。（4）福利國家在推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化的程度并不高，而現(xiàn)在資本在世界范圍內(nèi)的流動(dòng)極為容易，這給高稅收制度的維持和發(fā)展中國家稅收水平的提高帶來了困難。

　　中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件難以支付以上社會(huì)成本。經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，中國的社會(huì)保障制度應(yīng)以最低生活保障制度為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@項(xiàng)制度被實(shí)踐證明是花錢最少、效益最好的社會(huì)保障制度。最近幾年，中國政府加快最低生活保障制度的建設(shè)，保障對(duì)象和資金規(guī)模連年翻番：從2001年開始，中央財(cái)政承擔(dān)當(dāng)年最低生活保障支出42億元中的23億元，約占55％，其余由地方財(cái)政配套支出。自此以后，中央財(cái)政低保金支出連年翻番，2003年納入低保的人數(shù)已達(dá)2246萬人，各級(jí)財(cái)政支出低保資金151億元，其中僅中央財(cái)政就支出92億元。

　　這幾年，許多人在問：中國的基尼系數(shù)已經(jīng)突破了警戒線，城鄉(xiāng)差距為世界之最，流動(dòng)就業(yè)人數(shù)在1億左右。但是，中國卻一直保持了社會(huì)的整體穩(wěn)定。這是為什么？顯然，這里起作用的原因很多，但其中社會(huì)保障特別是最低生活保障制度有一份功勞。因?yàn)椋�它能夠最明顯地起到縮小社會(huì)不公平程度的效果。

　　2、公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助制度對(duì)實(shí)現(xiàn)底線公平具有關(guān)鍵意義。對(duì)生命有直接保護(hù)作用的是三個(gè)因素：衛(wèi)生、保健和醫(yī)療。在醫(yī)療保險(xiǎn)的制度框架下，醫(yī)療被置于優(yōu)先地位，其實(shí)，研究證明，衛(wèi)生對(duì)人的健康和壽命影響最大而花費(fèi)最小。其次是保健，也是花錢少而受益大。以預(yù)防為主，搞好公共衛(wèi)生，對(duì)廣大人群構(gòu)成威脅的傳染病、流行病、地方病等等就可以減少甚至消除；
中華民族健身傳統(tǒng)證明，只要具有良好的處世態(tài)度、生活方式和飲食習(xí)慣，危害大規(guī)模群體的如糖尿病等“富貴病”和艾滋病等病癥就可以避免。這些都可以降低保護(hù)生命的社會(huì)成本。在衛(wèi)生保健之后的手段才是醫(yī)療。但由于現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)的發(fā)達(dá)和醫(yī)療費(fèi)用的提高，只能依據(jù)不同情況選擇不同的醫(yī)療保障制度。從社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的情況看，幾乎所有實(shí)行這項(xiàng)制度的國家包括發(fā)達(dá)國家都出現(xiàn)巨大的赤字。發(fā)展中國家對(duì)此只能量力而行。

　　3、底線公平對(duì)于社會(huì)保障制度體系的意義。對(duì)于養(yǎng)老保障來說，一個(gè)老人依靠最低生活保障加上衛(wèi)生保健和醫(yī)療救助，就可以獲得最基本的社會(huì)保護(hù)，這是政府的責(zé)任。如果再有企業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，以及有巨大發(fā)展余地的社會(huì)服務(wù)，并且充分發(fā)揮家庭的養(yǎng)老功能，那么他就可以保障體面的老年生活。這后一方面，主要是社會(huì)組織和個(gè)人的責(zé)任。

　　對(duì)于失業(yè)者來說，依靠最低生活保障加上衛(wèi)生保健和醫(yī)療救助，他就可以維持基本生活。如果輔以積極的就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)和社會(huì)互助，他就不僅可以獲得體面的生活保障，還可以盡快重新就業(yè)。

　　僅從以上兩個(gè)方面即可看出，在社會(huì)保障制度體系內(nèi)部有層次的關(guān)系，底線公平是基礎(chǔ)的層次，這是由政府來負(fù)責(zé)的。其他制度可以置于底線公平的基礎(chǔ)之上，這是通過社會(huì)、個(gè)人采取市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的。前者屬于雪中送炭，是必保的，硬性的；
后者屬于錦上添花，是靈活的，可調(diào)控的。這樣，社會(huì)保障制度體系就有了一個(gè)合理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

　　三、底線公平的機(jī)制

　　福利國家的社會(huì)保障制度大多建立于它們的經(jīng)濟(jì)增長較快的時(shí)期，當(dāng)時(shí)，對(duì)于GDP與社會(huì)保障水平之間的恰當(dāng)比例關(guān)系并沒有清楚的認(rèn)識(shí)，因而它們不是尋找社會(huì)保障的底線，而是在不斷沖擊高線，造成社會(huì)保障水平居高不下。另一個(gè)原因，是在政黨競選中，社會(huì)福利成為拉選票的手段，造成社會(huì)福利水平節(jié)節(jié)攀升�？偨Y(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展中國家在建立社會(huì)保障制度中，要形成一種富有彈性的調(diào)節(jié)機(jī)制：一方面，在建立社會(huì)保障制度的過程中，這種機(jī)制能起到激勵(lì)作用，推動(dòng)社會(huì)保障制度的發(fā)展；
而在這個(gè)制度建立起來以后，它又能起到約束作用，以便把它限制在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)。底線公平正是形成這樣一個(gè)調(diào)整機(jī)制的基礎(chǔ)。

　　引入底線公平概念的作用就是把社會(huì)保障的剛性部分限定在一個(gè)范圍內(nèi)，讓出更大的部分給柔性機(jī)制的發(fā)展：激勵(lì)和支持非政府組織、企業(yè)、社區(qū)、家庭和個(gè)人在社會(huì)保障中擔(dān)當(dāng)重要角色，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障主體多元化。

相關(guān)熱詞搜索：景天 底線 公平