回顧2004年，跟任何一年一樣，我們既看到了利益分化與沖突的表征，也看到了種種制度變革的趨勢。這些變革有助于化解當(dāng)下的社會沖突，推動法治秩序和民主制度的建立。

　　令人矚目的修憲

　　2004年的政治生活始于修憲。憲法修正案中引起最廣泛關(guān)注的內(nèi)容，是人民一項基本權(quán)利終于得到憲法的認(rèn)可：私人財產(chǎn)權(quán)。全國人大3月份通過的憲法修正案明確規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。

　　當(dāng)代中國存在著明顯的利益分化，而某些群體產(chǎn)生了相當(dāng)大的不公平感。其根源在于，民眾的私人財產(chǎn)權(quán)沒有得到清晰的界定和有效的保障。比如，農(nóng)民對于土地究竟擁有何種權(quán)利？城市居民對于其房屋下面的土地究竟擁有何種權(quán)利？購買了自有住房的業(yè)主究竟擁有何種權(quán)利？從縣政府那里有償獲得了石油開采權(quán)的陜北民營油田業(yè)主，又有什么樣的權(quán)利？

　　顯然，我們?nèi)狈σ惶淄晟频漠a(chǎn)權(quán)法律框架。模糊的規(guī)則給了政府巨大的自由支配權(quán)。地方政府借助于權(quán)力，非常廉價地從農(nóng)民和市民手中獲得土地。于是，“圈地運動”在城鄉(xiāng)各地此起彼伏。大規(guī)模的開發(fā)涉及到千千萬萬人的財產(chǎn)，本來應(yīng)當(dāng)有漫長而艱難的談判過程的事情，卻可以短時間內(nèi)搞定。

　　其中的奧秘，在湖南嘉禾拆遷事件中顯露得一清二楚�？h政府打出標(biāo)語：“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”，“誰不顧嘉禾的面子，誰就被摘帽子，誰工作通不開面子，誰就要換位子�！薄�—權(quán)力在為商業(yè)托底。政府和強(qiáng)勢企業(yè)的權(quán)力與民眾權(quán)利之間的不對稱的結(jié)果是，在繁華、排場的背后，是大規(guī)模的財富轉(zhuǎn)移，城市化的過程與失地農(nóng)民、拆遷居民的抗議、上訪形影不離。

　　解決之道就在于，使每個人得到其應(yīng)該享有的法律上的權(quán)利。憲法修正案做到了這一點。不過，紙面上的權(quán)利要變成現(xiàn)實的權(quán)利，需要一整套制度設(shè)計相配套。否則，憲法上的權(quán)利就仍只是紙面上的權(quán)利。

　　法治的一項基本原理是，沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利。當(dāng)個人的私有財產(chǎn)遭受侵害的時候，如果不能提供及時而有效的救濟(jì)，則個人的私有財產(chǎn)權(quán)就是不穩(wěn)固的。憲法上的權(quán)利則應(yīng)當(dāng)配合以憲法訴訟和違憲審查這樣的救濟(jì)。

　　我們看到，2001年的齊玉苓教育權(quán)案被形容為中國第一例憲法訴訟，2003年底，四川大學(xué)法學(xué)院周偉教授鼓勵安徽的張先著提起另一起憲法訴訟案件，即乙肝歧視案。2004年春天法院裁定，原告勝訴。同時，浙江、河南也都有類似案件進(jìn)入司法程序。這樣的案件原告是否勝訴，當(dāng)然很重要，然而更重要的是，人們已經(jīng)開始嘗試通過司法途徑來維護(hù)自己的憲法權(quán)利。

　　中國的違憲審查制度也露出一些端倪。許多侵害民眾權(quán)利和利益的事，是在地方法規(guī)、政令的名義下進(jìn)行的。比如，不少地方制定了歧視外來人口、實行地方保護(hù)的法規(guī)，不公平的拆遷標(biāo)準(zhǔn)也是地方政府所確定的。若不廢止這樣的法規(guī)、政令，公民權(quán)利是無從得到保障的。

　　今年，全國人大常委會法工委下設(shè)立了法規(guī)備案審查室。年底，全國人大常委會法工委副主任李飛又較為詳盡地解釋了違憲審查制度的內(nèi)容。其核心是，全國人大常委會將行使違憲審查權(quán)，而任何公民和組織都可以向全國人大常委會提審查請求。

　　學(xué)者們在爭論這樣的方案是否合理可行，民眾最關(guān)心的則是：全國人大常委會何時真正地行使這種權(quán)力？

　　“治國者必先受治于法”

　　憲法的基本宗旨是保障人民的權(quán)利，這就需要約束政府及其官員的權(quán)力，為此，需要將政府的全部活動納入到民主與法治的框架中。

　　法治是今年公共論壇上的一個主題。高層鄭重提出了建設(shè)法治政府的概念，3月份，國務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，而執(zhí)政黨關(guān)于提高執(zhí)政能力的文件，也將依法執(zhí)政作為關(guān)鍵。這些文件顯示，政府已經(jīng)能夠較為準(zhǔn)確地認(rèn)識到，依法治國，不是以法治民，而主要是依法治官。溫家寶總理在3月4日與政協(xié)委員座談時說的一句話概括了法治的精髓：“治國者必先受治于法”。

　　這樣的法律，首先為政府的行為劃定一個界限。法律將詳細(xì)列舉出政府官員可以行使的權(quán)力，除此之外的一切權(quán)力，都是非法的；
政府官員的一切行為，都必須有明確的法律依據(jù)，且嚴(yán)格按照程序行使。

　　而實際情形是，政府通過法律授予自己過多權(quán)力。比如，設(shè)立諸多審批程序。7月份開始實施的行政許可法正是針對這一點而來的。在此前后，各部門和地方政府大規(guī)模清理其法規(guī)、規(guī)章、政策性文件和收費項目。

　　不過，中國社會調(diào)查所11月份對北京、上海、廣州、重慶、哈爾濱、武漢、南寧等地公眾進(jìn)行的電話調(diào)查顯示，行政許可法不是魔法棒。63％的被訪者表示曾對行政許可法抱有很大的期望，希望它能把民眾從過多過濫的行政審批中解放出來。然而，57％的被訪者表示，在行政許可法實施近半年后，未達(dá)到預(yù)想的效果。

　　問題仍然在于救濟(jì)。僅用法律條文來規(guī)范政府的權(quán)力是不夠的，更重要的是，政府及其官員的一切行為都必須接受法律的追究。如果在行使權(quán)力過程中給民眾造成損害，政府及相應(yīng)官員必須承擔(dān)法律責(zé)任，包括給予合理而及時的賠償。溫家寶總理將此概括為：有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。

　　另一方面，信訪制度如何改革，也引發(fā)激烈討論。這是一條政治性救濟(jì)渠道。國務(wù)院信訪局主張強(qiáng)化信訪辦的權(quán)力，使之具有督辦權(quán)，但這很可能導(dǎo)致信訪的爆炸性增長；
于建嶸等學(xué)者則建議從行政、法律、政治三個層面考慮對信訪制度改革，最終目的是撤銷信訪辦，將其受理的各種案件移交法院和各級人大處理。的確，如何在有效地化解社會沖突的時候，使政治性救濟(jì)方式與司法救濟(jì)方式相協(xié)調(diào)，需要政治智慧。

　　紅河試驗與業(yè)主維權(quán)

　　保障民眾權(quán)利的另一個手段是民主與自治。

　　2004年4月份，云南紅河哈尼族彝族自治州“悄悄”突破了農(nóng)民民主自治的層次，在石屏縣九個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的七個實行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“直推直選”。也許正是因為這是一次重大突破，所以，一直到11月初《半月談》雜志報道后，外界才知曉石屏試驗。又有消息說，中組部曾委派3名官員于10月到紅河州調(diào)研此次直選試點工作，并給予“很高的評價”。這讓人產(chǎn)生了豐富的聯(lián)想：石屏試驗會不會逐漸推廣，從而從村民民主自治發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治？

　　城市也在穩(wěn)步地推進(jìn)居民自治。民政部于11月底公布了城市居民委員會組織法修訂稿，新增和修改多個條款，重新厘定居委會與城市基層政府之間的關(guān)系。它規(guī)定，城市基層政府可以對居委會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于社區(qū)居民自治范圍內(nèi)的事項，其中包括，不得指定、委派或撤銷居委會。

　　除了居委會之外，城市新興住宅區(qū)的業(yè)主委員會也在居民自治生活中扮演著積極的角色。2003年9月1日起施行的《物業(yè)管理條例》承認(rèn)了業(yè)主的自治權(quán)利，但對于自治管理機(jī)構(gòu)——業(yè)委會的法律地位未作明確界定。今年以來，不少地方司法機(jī)構(gòu)先后承認(rèn)業(yè)委會可以在涉及全體業(yè)主公共利益的事項方面，作為原告向法院提起訴訟，代表業(yè)主維護(hù)權(quán)利。這就把近年來自然形成的業(yè)主維權(quán)活動納入了制度化渠道中，使得業(yè)委會可以在司法體系內(nèi)理性地主張業(yè)主的訴求，維護(hù)業(yè)主的權(quán)利。

　　民主、自治的發(fā)育，有可能逐漸地在人民中間培育出一種公共精神、公民精神，這正是法治與憲政秩序的基礎(chǔ)。

　　公共論壇在嘈雜中浮現(xiàn)

　　公共生活離不開公共輿論。而在這兩年的中國，輿論形成之與網(wǎng)絡(luò)世界的關(guān)聯(lián)，可能在全世界都是獨一無二的。網(wǎng)絡(luò)正在中國的公共生活中扮演越來越重要的角色。今年來發(fā)生的多起熱點事件，都是由網(wǎng)絡(luò)媒體造成或者放大的，網(wǎng)絡(luò)匯聚各方意見和觀點，并提供了辯論的平臺，由此在虛擬的空間中形成了相對比較真實的公眾輿論，這樣的輿論也引起了高層關(guān)注，并對政府產(chǎn)生了一定影響。

　　2003年10月16日，在哈爾濱，一輛寶馬汽車撞死一位農(nóng)婦。借助于網(wǎng)絡(luò)媒體，這樣一件看似簡單的交通肇事案，成了一次事件，一直到2004年初，都是公眾輿論的熱點話題，以至于多名省級高官不得不一再出面澄清傳聞，黑龍江省甚至派員向中央報告案情。

　　從2003年延續(xù)下來的網(wǎng)絡(luò)輿論熱點，還有黃靜事件。網(wǎng)絡(luò)輿論幾乎一邊倒地站在黃家一邊，促成了多次尸檢與司法鑒定。因此，有人把黃靜案稱為“中國網(wǎng)絡(luò)第一大案”。被告方姜俊武則將自己形容為“網(wǎng)絡(luò)時代的第一個現(xiàn)代竇娥”。

　　接下來是“妞妞事件”。11月初，深圳市委某領(lǐng)導(dǎo)之女、影片《時差7小時》女主角名下有769萬元巨額資產(chǎn)的新聞一經(jīng)披露，即引起廣泛關(guān)注，各種各樣的小道新聞通過網(wǎng)絡(luò)傳出來。深圳市委于11月11日召開全體會議，通報相關(guān)調(diào)查與處理結(jié)果。

　　當(dāng)然，影響最大的是郎顧事件。郎咸平肯定沒有想到，他炮轟格林柯爾、青島海爾、TCL集團(tuán)等企業(yè)會引爆一場關(guān)于國企產(chǎn)權(quán)改革政策之合理性、改革過程之公正性、改革結(jié)果之可欲性的大討論。方方面面具有影響的經(jīng)濟(jì)學(xué)家也紛紛主動或被動地表示自己的意見和立場。而網(wǎng)絡(luò)再次成為最重要的論戰(zhàn)場所，90％的網(wǎng)友都在支持郎咸平，而張維迎只獲得了5％的網(wǎng)上支持率。

　　這些網(wǎng)絡(luò)輿論事件具有類似的敏感點：弱者的無權(quán)，強(qiáng)者的驕橫，缺乏制約的權(quán)力，司法的低效率與腐敗，財富分配的不公平。其中既有真實的，也有想象的成分。因而，與紙媒體相比，這樣的公共論壇確實是嘈雜的，其中甚至不乏不夠理性的表達(dá)，但不管網(wǎng)絡(luò)輿論的品質(zhì)如何，一個民主社會需要這樣的輿論。它確實比較嘈雜，但在嘈雜中，往往傳遞著較為真實的底層聲音，是決策者所不能忽視的。

　　也正因為網(wǎng)絡(luò)媒體的特殊性，它在中國已發(fā)展成為引導(dǎo)和洞察社會輿論的重要窗口，網(wǎng)絡(luò)輿論對政府決策發(fā)揮著越來越大的影響。

　　面向公眾的公開政治

　　長期以來，政府的絕大多數(shù)決策是關(guān)門制訂出來的。只有在政府已經(jīng)作出決策之后，官員才出來告訴公眾。至于決策的過程，則無人知曉，公眾當(dāng)然基本上也就無從參與，只能被動地執(zhí)行已經(jīng)確定的決策。

　　這樣的局面正在改變，而政府官員也在適應(yīng)如何應(yīng)對公眾的質(zhì)疑。從2003年底開始的整個宏觀調(diào)控過程，始終伴隨著大量的爭論甚至懷疑。在這種情況下，國家發(fā)改委主任馬凱專門在11初發(fā)表演講和文章，從八個方面對宏觀調(diào)控的必要性、手段的合理性、結(jié)果的可取性等等進(jìn)行深入闡述。

　　官員們已經(jīng)意識到了，政府的立法、政策設(shè)想或項目建議是需要得到民眾了解和認(rèn)可的，因此，它需要向社會作出解釋，說服民眾。

　　在市場經(jīng)濟(jì)和信息時代面前，每個社會成員包括政府官員都要學(xué)習(xí)如何適應(yīng)。從11月26日開始，來自中國14個省、直轄市的黨政高官已經(jīng)或即將在中央電視臺《經(jīng)濟(jì)半小時》欄目，講述本省、市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的得失和經(jīng)驗。他們的經(jīng)驗固然重要，但他們在電視上出現(xiàn)，以個性化的語言講述自己執(zhí)政的得失本身，可能更有價值。官員們用民眾能夠理解、能夠打動民眾的語言來表達(dá)自己的立場。人們將這稱為一種個性化施政風(fēng)格。

　　當(dāng)然，最為個性化的，當(dāng)屬連續(xù)兩年掀起審計風(fēng)暴的國家審計署審計長李金華。

　　其實，在李金華掀起審計風(fēng)暴的背后，我們也許還能看到一點制度變革的跡象。政府是由人組成的，而人的想法肯定是不同的。實際上，政府內(nèi)部的決策中充滿了分歧、辯論，但一直未被公開。一項決策作出后，公眾并不知道，誰是提議者，誰是推動者，誰是最終的決策者，又有誰曾經(jīng)提出過反對意見，或者有沒有人提出過替代方案。

　　責(zé)任政府，不僅是指地方政府或某個部門作為一個整體對民眾承擔(dān)責(zé)任，更主要地是指具體的官員要承擔(dān)他個人的責(zé)任。負(fù)責(zé)任的政府官員應(yīng)當(dāng)在施政過程中公開表達(dá)自己的意見，讓民眾來判斷，他是否恰當(dāng)?shù)芈男辛俗约旱穆氊?zé)。李金華的擔(dān)當(dāng)，體現(xiàn)的正是一種政治新風(fēng)尚：公開的面向公眾的政治。

　　妥協(xié)的勇氣

　　當(dāng)下社會的利益沖突是一個不可否認(rèn)的事實。自1993年以來，信訪量連續(xù)11年增長。2004年第一季度，國家信訪局受理群眾來信同比上升20.2％，某些利益沖突之所以激化，部分群體之所以有不公平之感，不是因為市場交易本身不公平，而是因為政府介入太深，從而使拆遷戶、農(nóng)民、農(nóng)民工幾乎喪失了與相關(guān)企業(yè)進(jìn)行討價還價的能力。這樣做固然可在短時期內(nèi)推動GDP增長，但從長期來看，卻會危及社會穩(wěn)定。

　　政府需要正確地理解自己的利益和角色。顯然，政府不應(yīng)當(dāng)是企業(yè)家，不應(yīng)當(dāng)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為自己的惟一職能。政府的職能首先是維護(hù)和平的、公正的社會秩序。為此，政府應(yīng)當(dāng)公平地對待社會中的每個群體、每個人。每個人的權(quán)利和利益，在政府眼里，都應(yīng)當(dāng)是同等重要的。

　　在這方面，我們已經(jīng)看到了若干積極的進(jìn)展。農(nóng)民工的權(quán)利和利益曾普遍遭到忽視和侵害，因為，地方政府多是偏袒企業(yè)，而不承認(rèn)農(nóng)民工的權(quán)利。在總理替農(nóng)民追討拖欠工資之后，全國總工會明確支持農(nóng)民工加入工會，也明確要求民營企業(yè)和外資企業(yè)組建工會。沒有工會，分散的農(nóng)民工是沒有談判能力的，不可能維護(hù)自己的權(quán)利。

　　一個法治的政府，一個尊重民眾權(quán)利的政府，要有拒絕某些誘惑的勇氣，即拒絕利益的誘惑。同時，也要有妥協(xié)的勇氣。對于民眾的訴求，理性地作出妥協(xié)。

　　北京市人大關(guān)于新交法的聽證會體現(xiàn)了妥協(xié)的精神。5月1日起施行的道路交通安全法及其實施條例中的“機(jī)動車負(fù)全責(zé)”引起廣泛爭議。在這種情況下，北京市人大召開了立法聽證會，通過《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》，對上述條款作了一定修正。

　　法治本身就需要一種妥協(xié)精神，在憲法與法律之下的妥協(xié)。法治意味著，政府和民眾在法律之下是平等的。法規(guī)不合憲，就應(yīng)當(dāng)廢止；
政令、政策不合法，就應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行；
行政行為不合法，就應(yīng)當(dāng)受到追究。面對民眾的權(quán)利，政府知道自己權(quán)力的界限，其實有益于增進(jìn)政府的權(quán)威。只有在政府的權(quán)力與民眾的權(quán)利之間形成一個動態(tài)的平衡關(guān)系，社會才有可能趨于充滿生機(jī)的和諧。（南方周末）

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