廖學(xué)權(quán):關(guān)于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實(shí)行"二輪直選"的設(shè)想
發(fā)布時間:2020-05-23 來源: 美文摘抄 點(diǎn)擊:
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國農(nóng)村的基層政權(quán)組織,是國家政權(quán)的基礎(chǔ),在國家政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的地位和作用。我國有8億多農(nóng)村人口,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的狀況,關(guān)系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展,關(guān)系到國家的穩(wěn)定與發(fā)展。我國地域遼闊,人口眾多,農(nóng)村問題比較復(fù)雜,實(shí)行改革開放,解決了農(nóng)村許多難以解決的問題,促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織存在的體制性矛盾,在運(yùn)行過程中還在不斷地產(chǎn)生許多新問題。下面筆者就如何解決這些問題,談?wù)勛约旱目捶ā?
一、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行中存在的問題
。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制設(shè)置不合理。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已成為農(nóng)村政治體制與經(jīng)濟(jì)體制矛盾的結(jié)合點(diǎn),許多問題錯綜復(fù)雜,互相聯(lián)系,并且都具有體制性特點(diǎn)。如干部命運(yùn)由上級決定,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部眼睛向上不向下;
鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策由集體負(fù)責(zé),責(zé)任不明確,決策效率低,外部難以有效監(jiān)督;
黨建工作不適應(yīng)形勢發(fā)展,導(dǎo)致村級黨組織軟弱渙散等等。在這種體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部難以樹立正確的政績觀,由此產(chǎn)生腐敗和作風(fēng)問題,直接造成農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的不滿,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不滿,對黨的領(lǐng)導(dǎo)的不滿,這種狀況在許多地方有不斷蔓延之勢。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏監(jiān)督,負(fù)債嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算和執(zhí)行沒有建立起有效的約束和監(jiān)督機(jī)制,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債嚴(yán)重,使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都被負(fù)債所累。據(jù)記者對河南和湖南兩省的一份調(diào)查報告反映,這兩個省4000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在承受著巨額債務(wù)的煎熬,數(shù)以10萬計的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在為工資長期拖欠焦心,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行中積累的矛盾已越來越突出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為辦企業(yè)、搞基建、貸款發(fā)工資等,造成債臺高筑,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債達(dá)400多萬元。又如經(jīng)濟(jì)比較富裕的溫州地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債情況也不容樂觀,少則幾百萬元,多則上千萬元。據(jù)報道,目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總負(fù)債高達(dá)2000億元。
。ㄈ┺r(nóng)民對政府信任度降低。由于各種原因,近年來,大規(guī)模集體越級上訪事件逐年增多,一些地方政府對上訪不是采取積極疏導(dǎo)的辦法解決問題,而是把主要精力放在\"圍追堵截\"上,結(jié)果是堵不勝堵、截不勝截,使得農(nóng)民與政府的關(guān)系變得越來越緊張。有的地方農(nóng)民不交費(fèi)不交稅,有的地方還出現(xiàn)了嚴(yán)重的對抗和沖突,政府甚至動用大量的警力平息事件。在這些地方,緊張的狀態(tài)雖然暫時平定下來,但根本矛盾仍不能消除,并有可能隨時爆發(fā)出來。這種緊張關(guān)系已經(jīng)成為中國農(nóng)村中潛在的一個不穩(wěn)定因素,將會影響農(nóng)村的長期發(fā)展。
二、原因分析
鄧小平早就說過,\"我們過去發(fā)生的各種錯誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵?.....不是說個人沒有責(zé)任,而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題,關(guān)系到黨和國家是否改變顏色,必須引起黨的高度重視\"。鄧小平的上述精辟論述同樣適用于分析當(dāng)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制存在的問題。
改革開放以來,我國在解決權(quán)力過度集中問題上進(jìn)行了很多改革,也采取了很多辦法,但這一問題至今仍然沒有太大的改觀。各級政府的權(quán)力僅在形式上來源于同級人民代表大會的授權(quán),實(shí)際上則主要來源于上級黨組織和政府組織,這就使得各級干部手中的權(quán)力也來自上級機(jī)關(guān)或上級領(lǐng)導(dǎo)人,所謂\"權(quán)力來源于人民\"只是流于空談。既然權(quán)力并非來源于人民的授予,那么所謂\"為人民服務(wù)\"也就不能落到實(shí)處。
應(yīng)當(dāng)指出的是,這種過分集權(quán)的體制尤其不適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家的最基層政權(quán),最接近人民群眾,其權(quán)力理應(yīng)直接來自于人民群眾。這樣,才能保證為人民群眾提供滿意的服務(wù)。然而,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的產(chǎn)生,尚缺乏充分民主。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生,但因其實(shí)際地位不高而很難有效發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長形式上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產(chǎn)生,實(shí)際上是在縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)部門的嚴(yán)格控制下提名的,基本上是上級安排的,其權(quán)力自然來源于上級領(lǐng)導(dǎo)部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及其書記是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的核心和主要領(lǐng)導(dǎo)人物,而他們的產(chǎn)生也是上級黨組織甚至個別領(lǐng)導(dǎo)人控制和安排的結(jié)果。這樣的制度設(shè)計勢必形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)只對上負(fù)責(zé),而不是對下負(fù)責(zé),難免出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人為了表明政績而亂上項目、亂投資,致使政府債臺高筑;
難免發(fā)生某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部胡作非為、肆意侵害農(nóng)民利益的事情。
總之,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干群關(guān)系緊張和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政虧空等問題,雖然產(chǎn)生的原因各有不同,但根本上是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織及其工作人員的權(quán)力都來源于上級,工作只對上負(fù)責(zé)。如果上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其干部的具體行為監(jiān)督不力,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及某些干部背離黨的執(zhí)政宗旨就會成為必然。
三、實(shí)行\(zhòng)"二輪直選\"的設(shè)想
在目前的情況下,如果采取以前那種小修小補(bǔ)的方法,去改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)是根本無濟(jì)于事的,主要原因是,現(xiàn)行的體制下,農(nóng)民無權(quán)選擇自己滿意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,也不能對其實(shí)行有效監(jiān)督。要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行中存在的問題,密切干群關(guān)系,有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),就必須徹底改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的來源方向。筆者認(rèn)為,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實(shí)行\(zhòng)"二輪直選\",能較有效地解決這一問題。
\"二輪直選\",就是指先在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員中競選產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人,再由全體選民直接投票選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力真正直接來源于人民群眾,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在其執(zhí)政期間必須對黨、對人民負(fù)責(zé),將自己放在選民的動態(tài)監(jiān)督之下,這樣才有可能讓其權(quán)力真正為農(nóng)村人民群眾服務(wù)。
實(shí)行\(zhòng)"二輪直選\",可以按以下程序操作:
。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的產(chǎn)生
。、黨內(nèi)候選人的產(chǎn)生程序
。ǎ保┥霞夵h組織提名或10人以上黨員聯(lián)名推薦
。ǎ玻┥霞夵h委審查批準(zhǔn)
。ǎ常┰邳h內(nèi)開展競選活動
。ǎ矗┰卩l(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員大會上直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人
(5)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人推薦一名副職候選人報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)
。ǎ叮﹫筻l(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會進(jìn)行候選人登記
。病Ⅻh外候選人的產(chǎn)生程序
。ǎ保10人以上合法選民聯(lián)名推薦
(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人推薦一名副職候選人
。ǎ常﹫笊霞夵h委審查批準(zhǔn)
。ǎ矗﹫筻l(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會進(jìn)行候選人登記
。ǘ┲苯痈傔x產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長
鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會登記公告后開展競選活動。其中黨內(nèi)候選人由各級黨組織和全體黨員幫助競選,并嚴(yán)肅黨內(nèi)紀(jì)律;
黨外候選人不得建立競選組織。選舉按所得票數(shù),實(shí)行一次當(dāng)選。如果沒有黨外候選人,只有一組黨內(nèi)候選人,也實(shí)行一次當(dāng)選。
。ㄈ┫嚓P(guān)規(guī)定
。、實(shí)行\(zhòng)"二輪直選\"鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條件:人口要有5萬人以上,并下設(shè)辦事處!
。、當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人就職后,提名行政部門負(fù)責(zé)人人選,報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)。辦事處書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接任命,并兼任辦事處主任。
。、 黨政實(shí)行嚴(yán)格分工,明確職責(zé),各司其職。黨要管黨,抓好黨建工作,管好黨員干部,把握政治方向,貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策。具體行政事務(wù)由政府直接處理。
。础 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu),對重要行政事項進(jìn)行審查,對財政實(shí)行硬預(yù)算約束,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在施政過程中存在的問題,可以提出質(zhì)詢,并可以啟動彈劾程序。
。、 上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變領(lǐng)導(dǎo)方式,除實(shí)行依法管理外,主要采用任務(wù)獎勵的辦法進(jìn)行管理。
四、實(shí)行\(zhòng)"二輪直選\"的可行性
(一)農(nóng)民的民主意識不斷增強(qiáng)。我國1987年開始實(shí)行村級民主選舉至今,已經(jīng)取得了成功的經(jīng)驗,農(nóng)村基層民主選舉已經(jīng)在更為寬廣的經(jīng)濟(jì)、政治和文化領(lǐng)域里發(fā)生深刻的影響。隨著基層民主的發(fā)展,農(nóng)民的民主意識不斷增強(qiáng),為了維護(hù)自己的切身利益,強(qiáng)烈要求進(jìn)一步擴(kuò)大民主,實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選。
。ǘ┐寮壷边x為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。在村委會選舉過程中,全國各地已經(jīng)創(chuàng)造了許多新的方法,被廣大農(nóng)民群眾所接受。本文所指的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選是在村委會直選的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的,村委會直選為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選奠定了基礎(chǔ),在此基礎(chǔ)上實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選已是水到渠成。
。ㄈ‐"二輪直選\"不會動搖黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位。\"二輪直選\"是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的,候選人的確定由上級黨委嚴(yán)格把關(guān)、審定。在5萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)行直選,可以克服農(nóng)村中宗族、幫派等因素的干擾。通過黨內(nèi)競選,各級黨組織和全體黨員助選,能夠確保黨員候選人當(dāng)選。
五、實(shí)行\(zhòng)"二輪直選\"的意義
。ㄒ唬┯欣诮鉀Q當(dāng)前農(nóng)村中存在的熱點(diǎn)問題。一是可以緩解農(nóng)民和政府之間的緊張關(guān)系。從農(nóng)村基層民主的實(shí)踐來看,村委會直選已經(jīng)起到緩解村級干群緊張關(guān)系的作用。由于村委會不是一級政府機(jī)構(gòu),沒有政府行政權(quán)力,它所起到的作用受到了明顯限制,并且許多村級存在的問題和鄉(xiāng)鎮(zhèn)緊密聯(lián)系在一起。因此,在當(dāng)前農(nóng)村矛盾日益尖銳的情況下,將農(nóng)村基層民主由村級擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實(shí)行直接選舉,是解決當(dāng)前農(nóng)村問題的一個有效辦法。二是可以發(fā)展黨內(nèi)民主,加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。\"二輪直選\"首先要在黨內(nèi)競選產(chǎn)生黨員候選人,賦予了每個農(nóng)村基層黨員更大的參政權(quán)利,加強(qiáng)了農(nóng)村黨員的參政意識,實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)民主。黨員候選人在選舉過程中有各級黨組織和全體黨員幫助競選,將有利于加強(qiáng)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)和基層黨組織建設(shè)。
。ǘ┯欣卩l(xiāng)鎮(zhèn)干部牢固樹立為人民服務(wù)的宗旨。在競選過程中,候選人通過競選辯論,將自己的施政綱領(lǐng)直接告訴老百姓,老百姓能夠?qū)⒆约核P(guān)心的問題直接告訴候選人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人和老百姓之間的直接溝通,使老百姓知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人當(dāng)選以后要干什么,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人也知道老百姓的要求是什么。通過競選辯論、直接投票和人代會監(jiān)督制度的建立和完善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在人代會和老百姓的直接監(jiān)督之下開展工作,不僅要對施政綱領(lǐng)的承諾負(fù)責(zé),而且能夠規(guī)范個人的行為品德,從而使老百姓和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的關(guān)系起到根本性的改變。通過這種辦法產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,在工作過程中就必須對黨組織負(fù)責(zé)、對全體黨員負(fù)責(zé)、對全體老百姓負(fù)責(zé)。這是權(quán)力的來源所決定的。這樣,保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長必須盡心盡力為當(dāng)?shù)厝罕娭\利益,心甘情愿做好人民的公仆。
。ㄈ┯欣谔岣哙l(xiāng)鎮(zhèn)長的公認(rèn)度。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是由老百姓直接選出來的,他的合法性基礎(chǔ)是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選民,因而公認(rèn)度得到極大提高。在這種情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和老百姓之間的矛盾將會得到有效消化,社會關(guān)系更加和諧,從而創(chuàng)造了有利于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的寬松社會環(huán)境。經(jīng)過直接選舉,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的群眾基礎(chǔ)更加牢固,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威信也會隨之提高,黨和政府在農(nóng)村的執(zhí)政能力也會得到加強(qiáng)。
通過上述分析可以看出,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實(shí)行\(zhòng)"二輪直選\",將極大地改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人民群眾之間的關(guān)系,改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行機(jī)制,使黨內(nèi)民主能夠充分活躍起來,黨內(nèi)人才能夠脫穎而出,黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政能力切實(shí)得到加強(qiáng)。同時,社會民主能夠在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序開展,從而建立起在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的基層政權(quán)組織。
二○○四年十二月(五柳村)
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