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王子今:中國歷史上的淘汰冗員:歷代行政改革的嘗試回顧

發(fā)布時間:2020-05-23 來源: 美文摘抄 點擊:

  

  克服“官職冗濫”現(xiàn)象以解救政治危機,如蘇軾所謂“救官冗之敝”,是歷史上許多次改革曾經提出的政治任務。往往正是目睹“官職冗濫”或者“吏員冗濫”的嚴重危害,才使得有識見的政治家痛下改革的決心,并且在推行改革的事業(yè)中將裁汰冗員作為最重要的步驟之一。作為調整政治關系、改善行政管理的手段,執(zhí)政者也重視推行“汰冗官”的政策。

  

  北魏孝文帝主持的改革,包括對“冗官”的裁撤。元澄曾經負責朝廷的這次“銓簡舊臣”的人事調整。起初北魏貴族官僚“動有萬數(shù),冗散無事”,元澄重新品量其優(yōu)劣,將官員列為三等,盡其德才而任用。

  

  唐玄宗即位初年,宰相多至17人,“臺省要職不可數(shù)”,姚崇曾經主持“罷冗職”的制度改革,取得了成功。唐代宗時,郭子儀論奏,有“黜素餐之吏,去冗食之官”的建議。唐德宗貞元年間,宰相齊抗曾經“奏減冗員”。李泌也曾經提議“省官”,并且對唐德宗解釋說:“所謂省官者,去其冗員,非常員也!彼J為“可悉罷”的地方有關官吏,“比正員三之一”,而建議精簡的中朝官,有的職任多達三分之二。裁抑冗員,也是通常改良政治的重要措施之一。《新唐書·韓休傳》說,戶部侍郎韓休主管財政,曾經“罷省胥吏冗食二千人”!缎绿茣た壮哺競鳌酚涊d,諫議大夫孔戣上書指出四種嚴重社會弊病,建議整改,其中第一條就是“多冗官”。他的意見受到唐憲宗的重視。宰相李吉甫也曾經痛感“吏員廣”,以為從漢代到隋代,“未有多于今者”,上奏說:“方今置吏不精,流品龐雜,存無事之官,食至重之稅!苯ㄗh合并一些州縣,暫停歲時入仕,并且提出了“吏寡易求,官少易治”的見解。認為吏少可以擇優(yōu)錄用,官少便于加強管理。他的主張付諸實施,一次就精簡了冗官800員,吏1400員。唐武宗會昌年間,曾經有詔減冗員,吏部郎中柳仲郢主持此事,經過10天的工作,裁減了1200員。這次減裁“額外官員”的舉措,得到了當時社會輿論的贊許。據《新唐書·李德裕傳》記載,唐武宗時宰相李德裕曾經說:“省事不如省官,省官不如省吏,能簡冗官,誠治本也!闭J為“簡冗官”可以從根本上治愈當時的政治弊病,并且建議罷郡縣吏2千余員。

  

  宋太祖開寶三年(970),認為與其“冗員重費”,不如減少一些官額,增加一些俸祿,詔令州縣官按照戶口比例減其員,而保留的官吏每月增加俸給5千。宋真宗咸平年間,陳彭年上書建議從五個方面調整政策,緩解社會矛盾,指出“此五者,實經世之要道,致治之坦途也”。這有益于“經世”“致治”的五項方針中,就包括“省冗員”。咸平四年(1001)六月,減天下冗吏19萬5千余人。第二年五月,又進一步“減河北冗官”。盡管屢有裁抑冗官的舉措,官僚集團人員冗濫的現(xiàn)象每每重新抬頭。宋哲宗時,諫官蘇轍又曾經嚴正指出,吏部員當時已經占用了4年之后的闕額,“官冗”,到現(xiàn)在已經達到極點了。宋哲宗時代頒布的詔書,也曾經有“官冗之患,實極于今”的感慨。

  

  《明史》本紀記載,明代帝王曾經先后發(fā)起過11次“汰冗官”的政治運動。嘉靖年間,“恩倖冗濫者,裁汰以數(shù)千計”。清代自順治時期“諭汰府縣冗員”,令清理稅務機關,“悉裁冗濫”,到光緒年間明諭“汰除冗員”,《清史稿》本紀也都有記錄。

  

  不過,在中國帝制時代,執(zhí)政階層對于冗官的危害缺乏真正深刻的認識。元世祖曾“汰內外官府之冗濫者”。至元三十年(1293),“(春正月)丙寅,太陰犯畢。命中書汰冗員,凡省內外官府二百五十五所,總六百六十九員。”促使皇帝決心裁汰冗員的直接原因,竟然是天象的異常變化。

  

  “汰冗官”政策的推行往往不能十分徹底,《宋史·黃疇若傳》中可以看到這樣的政令:“考官吏冗員,非敕命差注者悉罷之!蹦敲,如果是“敕命差注者”呢?《元史·武宗本紀二》記載,中書省臣建議:“中書為百司之首,宜先汰冗員!痹渥趧t說:“百司所汰,卿等定議;
省臣去留,朕自思之。”就是說,普通官吏的汰除,相對易于落實,而高級官僚的去留,則要由皇帝親自決策,看來是不大容易下狠心的。

  

  官僚制度作為政治體制的主體構架,是專制主義王朝得以存在和維持的主要支撐。于是往往有“雖知冗濫,力不能裁節(jié)之”的情形。以宋代政治史為例,所謂“省冗官”、“去冗官”、“革冗員”、“汰冗員”、“減冗吏”、“并冗吏”的呼聲此伏彼起,卻雷聲大雨點小,始終不能從根本上解決“官職冗濫”的問題。元帝國的歷史相對短暫,從《元史》本紀的記載看,自元世祖至元十五年(1278)起至元朝末代皇帝元順帝至正十七年(1357),80年間,有關減冗官、汰冗官、罷冗官的舉措凡43起。幾乎每一代帝王都曾經宣布裁汰冗官冗員的指令。其中元世祖時代17年內計19起。但是其中有重復裁撤的情形,也就是說,裁撤之后又得復原,事后又不得不再行裁撤。可知這種清理精簡政府機構的政策有時并不能夠真正推行,即使推行,也往往并不能夠真正落實。據《元史·武宗本紀二》記載,元武宗曾經頒布詔書,說道:“去歲中書省奏,諸司官員遵大德十年定制,濫者汰之。今聞員冗如故,有不以聞而徑之任者,有旨不奏而擅令之任及之任者,并逮捕之,朕不輕釋。”皇帝發(fā)現(xiàn)“濫者汰之”之后,依然“員冗如故”,于是大為震怒。然而在所謂“朕不輕釋”的強硬之辭背后,又透露出內心真正的無奈。這種裁汰冗官運動的失敗,在中國專制時代是經常的。我們回顧歷史可以發(fā)現(xiàn),正是帝制政權的性質決定了其自我調節(jié)的機能逐漸退化。

  

  因為官吏久已成為有重要影響的社會階層,在“官職冗濫”嚴重的時代,其影響力更為驚人。于是革裁冗官的改革常常會遭遇十分頑強的抗拒。就連王安石變法這樣大規(guī)模的改革運動竟然也避開冗官問題,是可以發(fā)人深思的。據《涑水舊聞》卷九記載,宋仁宗景祐三年(1036)詔令御史中丞杜衍裁汰三司冗吏,有吏員500余人到宰相府第上訪請愿,聚眾喧嘩,又到杜衍住所叫罵,甚至“亂擲瓦礫”。雖然事后首要人物都受到處置,這次裁員的計劃卻也因此而夭折。

  

  在黑暗政治的作用下,歷史上甚至還有因“裁員”而導致能員被裁免,使得行政機構的效率和機能反而惡化的情形。正如魯迅在致許壽裳的信中所說:“此次教部裁員,他司不知,若在社會司,則辦事員之凡日日真來辦事者皆去矣。”

  

  在歷史邁入近代,中國政治生活的現(xiàn)代化起步之際,有的思想家已經敏銳地發(fā)現(xiàn)了在政治結構中肅清“官職冗濫”現(xiàn)象的改革,是社會進步的必然。梁啟超在《二十世紀之巨靈托辣斯》中還曾經寫道:“托辣斯能淘汰冗員節(jié)減薪費也!彼A計經濟形式的進步有可能會影響政治形式,這樣的見解,也可以說是一種具有新的時代氣息的卓識。(學習時報)

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