[內(nèi)容提要] 在新的歷史條件下，需要對信訪制度進行必要的反思和重新構(gòu)建。本文首先評述了我國信訪體制改革的背景及學界觀點，以闡述信訪制度的基本法理為基礎，重點揭示信訪的概念、調(diào)整范圍、信訪人的權利、信訪機關的權力以及信訪的功能，進而提出信訪制度改革的三種模式：集中統(tǒng)一模式、以點帶面的整合模式以及分別改進的分散模式。

　　[關鍵詞] 信訪；
制度；
權利；
權力；
模式

　　一、信訪制度改革的背景與必要性

　　信訪是我國社會主義建設過程中的一項具有中國特色的制度。它是人民群眾依法行使民主權利，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務和維護自身合法權益的重要形式；
是國家機關發(fā)揚社會主義民主，聽取人民群眾意見、建議和要求，接受人民群眾監(jiān)督的重要渠道。我國目前正處于關鍵的社會轉(zhuǎn)型時期，改革中產(chǎn)生許多的問題，如法律不完備、執(zhí)法不嚴、司法不公和政策偏失等等，這些問題都通過不同渠道匯集到信訪部門，使信訪成為社會公眾關注的焦點。但人們發(fā)現(xiàn)，在眾多的矛盾面前，原來寄托希望的信訪制度已經(jīng)滯后于時代發(fā)展，表現(xiàn)出對解決問題的不力和不適應。這種局面如果持續(xù)下去，不利于推進依法治國的方略，也不利于我國國際地位的提升。故應對信訪制度進行大力整合，以制度創(chuàng)新來回應現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

　　從國外的情況來看，繼瑞典首次建立申訴專員制度之后，芬蘭、挪威、英國、加拿大、法國等很多國家紛紛仿效，或者建立議會體制下的監(jiān)督專員制度，或者在行政機關內(nèi)部設立相對獨立的行政監(jiān)督專員機制，甚至在歐盟這一超國家的體系當中申訴專員制度也得到采用。這一世界性的發(fā)展趨勢為我們進行制度創(chuàng)新提供了良好的制度模版，但在制度背景、政治文化、法律文化、基本國情以及面臨的現(xiàn)實問題上與我國信訪制度還存在諸多不可比性，因此如果不考慮我國的特殊憲政體制和政治法律文化背景，無法真正將各國制度的精華提取出來，難以創(chuàng)立適應我國國情的信訪制度。因此，筆者以為不論提出何種改革方案，都應當符合一個標準，那就是新的信訪制度一定要與我國現(xiàn)實的民主環(huán)境、法治目標以及憲政體制相吻合。目前我國學者一般在“法治”與“人治”相對立的語境下探討信訪制度，認為信訪兼具“法治之友”與“法治之敵”的兩面性，[1]并以此為前提，或者提出將信訪納入法治化軌道，或者主張干脆取消信訪，另建他制。[2]

　　對此，筆者以為信訪制度的研究要避免進入如下誤區(qū)。誤區(qū)之一是設想信訪制度解決所有的問題，將政治、經(jīng)濟、社會、法律所有的問題全部推給信訪解決；
誤區(qū)之二是讓信訪成為一種十分專業(yè)化的法律制度，規(guī)定嚴格的法律程序，清清楚楚地將政策等處于邊界的問題剔除出去；
誤區(qū)之三是讓信訪僅僅成為信息通道，而將信訪的救濟和監(jiān)督功能分別交給法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門。筆者以為之所以存在這樣的誤區(qū)，主要是于如下原因所導致，一是沒有站在我國的憲政背景之下，沒有全面地了解我國憲政制度的特點，將三權分立體制下的運作模式機械地套用于我國；
二是只看到信訪制度的一個片面或一個局部，沒有與我國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度相協(xié)調(diào)；
三是將信訪制度目前表現(xiàn)不佳的功能當作信訪不應當具有的功能而簡單加以拋棄，將本來有多種功能的制度變成沒有實在生命力的制度“稗殼”。

　　綜上所述，筆者認為要使信訪制度獲得較大的改進，首先要用歷史唯物論的觀點，辯證地看待現(xiàn)實制度，注重研究信訪制度本身的法理基礎，區(qū)分表象和本質(zhì)、實然與應然；
同時以目的論的觀點，從信訪制度所要實現(xiàn)的保護公民合法權利、改善國家權力體系這兩個基本點出發(fā)，理順二者之間的關系，建立協(xié)調(diào)和互動，消弭緊張和沖突；
最為重要的是，采用系統(tǒng)論和過程論的觀點建立新的信訪制度體系，使其在我國特殊的國情和憲政背景下，與現(xiàn)有的行政復議、行政訴訟、行政監(jiān)察等專項法律制度相銜接，在較小的社會震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。

　　二、信訪制度建構(gòu)的理論分析

　�。ㄒ唬┬旁L制度的概念

　　1995年頒布的《信訪條例》將信訪界定為：公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政機關處理的活動。而從廣義的信訪來說，信訪還包括各級黨委、人民法院、人民檢察院以及國有企業(yè)進行的信訪。自新中國成立以來，信訪成為聯(lián)系黨與人民、國家與公民之間的橋梁，在國家的政治、經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的建設當中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會主義民主和法治建設的重要陣地。

　　根據(jù)當代救濟制度發(fā)展趨勢并結(jié)合我國國情，筆者將信訪制度界定為：公民和組織在其合法權利受到各類公權力侵害致?lián)p時，選擇以書信、走訪等形式反映事實、表達意愿、尋求補救，接受來信來訪的機關通過直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權利救濟之法律制度，它是其他法定救濟制度的重要補充。

　�。ǘ�）信訪制度的調(diào)整范圍

　　如下事項，可以作為信訪制度的調(diào)整范圍：

　　1．在沒有向行政復議、行政訴訟、行政監(jiān)察機關以及檢察機關提起申訴、起訴或控訴之前，信訪人可就有關人員的違法、失職及不公或失當?shù)男袨橄蛐旁L機關尋求救濟。

　　2．在行政復議、行政訴訟、行政監(jiān)察機關以及檢察機關的審理、判決和起訴等行政或司法程序終結(jié)之后，信訪人認為行政或司法過程中有關人員的違法、失職、不公或失當行為有所不滿時，也可以向信訪機關再次尋求救濟。

　　3．對于行政機關、行政復議機關、法院、行政監(jiān)察部門或檢察院不予受理的案件，在上訴或復議之后仍得不到受理時，信訪人可以向信訪機關尋求救濟。

　　4．對于不合理的政策、抽象行政行為、或具體行政行為，信訪人可以向信訪機關尋求救濟，并可提出建設性意見。

　　5．信訪機關可就立法、行政和司法制度中的不合理之處給予相關機關以批評或建議。

　�。ㄈ�）信訪人的權利

　　信訪人的權利，從規(guī)范的角度來看，是公民和組織在其基本權利受到公權力（立法、行政和司法）侵害時，以書信和走訪的形式反映事實，表達意愿，要求國家給予有效救濟的權利，同時信訪人有權就國家機關工作人員的行為作出積極或消極的評價。這一概念當中包含著如下的關鍵要素：

　　1．信訪權利首先是一種尋求救濟的權利。在從宏觀層面，它屬于一類訴權，與民事訴權、刑事訴權和行政訴權、行政復議申請權、民事仲裁申請權等程序性權利有著相同的屬性，其共同的特征是：公民和組織可以由這一權利直接導致相應的國家公權力機關對于自己受侵害的事實給予救濟。

　　2．在信訪權利這種形式意義上的權利背后，還隱藏著其他眾多的權利群，這些等待救濟的權利包括公民權利、政治權利和社會權利。[3]

　　3．信訪權利是一種動態(tài)的民主權利，公民除了通過選舉制、代議制、復決制等方式參與國家的生活之外，還可以通過這種權利來保持日常當中對于國家生活的參與。

　　4．信訪權利從結(jié)果上說，具有雙重性，一是直接實現(xiàn)了對私人權益的救濟，二是通過這種爭取權利恢復正義的過程而間接地實現(xiàn)了對國家公權力機關的監(jiān)督和制約。

　　總之，信訪權利是一項重要的民主權利，它為我國憲法所確認，具有一種復式的包容結(jié)構(gòu)。從表面上看，信訪權利是程序性權利，但它卻以實現(xiàn)實體權利為根本目標，正是由于這種復式的結(jié)構(gòu)，使權利行使的結(jié)果一方面使公民受侵害的基本權利獲得恢復和救濟，同時使產(chǎn)生侵害結(jié)果的國家機關受到監(jiān)督和約束，并以此作為政府改進服務、提高效率之鞭策。這項民主權利與公民的其他民主權利相比，更富于動態(tài)性，它更側(cè)重于從日常生活和具體的案件中建設國家與公民之間的關系。同時，與其他的救濟性權利相比，信訪權利救濟范圍更加全面，公民通過行使信訪權利，可以得到比行政復議和行政訴訟更多的救濟機會。

　�。ㄋ模┬旁L機關的權力

　　信訪機關的權力，從規(guī)范的角度講，是信訪機關在接到信訪人的信訪要求或建議時，為實現(xiàn)其職責或目標而應當具有的解決問題的實際手段或能力，具體表現(xiàn)為信訪機關能夠以多種手段實現(xiàn)信訪功能的能力。這一概念揭示了信訪機關的權力具有如下性質(zhì)：

　　1．信訪機關權力是處于第二層位的監(jiān)督權

　�。�1）從邏輯上看，監(jiān)督權與立法、行政、司法三種權力的性質(zhì)有所不同，這后三種權力在憲政體制當中，屬于第一層位的權力，而監(jiān)督權則是屬于第二層位的權力，第二層位的權力有兩種方式與第一層位的權力發(fā)生關系，既可以內(nèi)涵于系統(tǒng)，也可以外設于系統(tǒng)，第二層位的權力以第一層位的權力的行使為基礎。

　�。�2）從憲政構(gòu)架上看，立法、行政和司法三種權力的目標是形成一定的規(guī)范、事實和判斷結(jié)果，而監(jiān)督權則是對已經(jīng)形成的規(guī)范和事實及判斷結(jié)果進行反思，它所要解決的問題并不局限于通過矯正正義而實現(xiàn)公民個體的權益，而是通過這樣的形式達成維護民主秩序和憲政制度的目的。

　　2．信訪機關的權力是間接權力而非直接權力

　　（1）不論立法權、行政權還是司法權，這些權力對它們所調(diào)整的對象都是采取直接的調(diào)整方式，均具有一定的形成力，亦即它們可以直接對相對方的利益作出分配。當行使這種直接分配的權力時，權力的主體常常以“我有權力讓相對方服從”的姿態(tài)而出現(xiàn)。而監(jiān)督權顯然只能通過對權力的事后監(jiān)督和糾正才能使利益得到重新的分配，它的作用只能在事后通過對第一層權力的糾正才能實現(xiàn)。在這個意義上，信訪權力是直接指向公法上的國家權力，也就是通過對國家權力的制約而影響對公民利益分配。在信訪人員的思維當中，其考慮的問題常�？勺鬟@樣有表述：“你（指國家權力機關）讓相對方服從你這公平嗎？還有更合理的方式嗎？”

　�。�2）立法、行政和司法權的行使對象往往是公民的基本權利，而且往往是對私法上的法律關系進行公法上的調(diào)整，可以用國家對個人的向度來表示，而監(jiān)督權則是通過對公法調(diào)整后的法律關系再度以公法手段進行調(diào)整，前者的權力結(jié)構(gòu)中有兩重架構(gòu)（國家→公民），而后者則包括三重架構(gòu)（國家→[國家→公民]）。

　　3．信訪機關的權力是具有政治性質(zhì)的權力

　　從現(xiàn)實功能來看，不能認為信訪僅僅具有行政或司法方面的影響力；
從信訪所救濟的對象來看，也不能只把信訪簡單歸結(jié)為對公民權利進行救濟的一種方式；
同時，從信訪的歷史來看更不能把信訪看作是只對部分國家機關和部分公民之間的關系。對此，筆者以為信訪實際上關涉國家與公民之間的整體關系，同時還關涉執(zhí)政黨與人民之間的整體關系。因為從這種關系的互動當中可以檢驗建設“民主與法治國家”方略的實施情況，也可以檢驗“國家尊重與保障人權”的制度建設情況，更可以檢驗執(zhí)政黨與人民群眾之間的信任程度。前述關系是如此復雜、如此重要，以致于只能用政治性來表述。

　　從以上分析可以看出，信訪機關的權力屬于一種間接的、第二個級別的政治權力。因為它處于國家權力架構(gòu)的更高一級層面，直接面對國家制度的整體及間接面對人民利益的全部，它可以通過對公權力的制約而實現(xiàn)對私權的保護。因此，在設計信訪的權力組成時，不宜像第一個級別的機關一樣具有直接的形成性的權力，而應當考慮配置協(xié)調(diào)性、督辦性、民主性、建設性的權力，否則便容易沖擊立法、行政和司法這些第一層面的權力，造成制度混亂。但這并不能認為信訪的上述權力是軟弱無力的。實際上，信訪的上述權力在民主國家當中借助于民主大眾的力量，借助于執(zhí)政黨政治力量，可以發(fā)揮相當大的作用。

　�。ㄎ澹┬旁L制度的功能定位

　　1963年9月20日，中共中央國務院發(fā)出《關于加強人民來信來訪工作的通知》，是年10月15日由國務院秘書廳整理出《國家機關處理人民來信和接待人民來訪工作條例（草稿）》，其中重申了人民寫信或上訪的民主權利，并對信訪功能做了更全面的總結(jié)，即了解社情民意的渠道、群眾監(jiān)督的方法、思想政治教育的途徑、調(diào)解矛盾的手段，同時指出信訪還可以起到調(diào)動人民群眾積極性，鞏固人民民主專政，促進社會主義革命和建設事業(yè)心的作用。從上面文件所反映的理念來看，信訪具有重要的民主建設功能，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監(jiān)督和改進制度的作用。分別從信訪人和國家公共權力機關兩個角度來解讀信訪制度的功能，大致可包括如下兩個方面的內(nèi)容：

　　1．對公民而言，信訪意味著一項簡便、經(jīng)濟、有效而全面的救濟方式，具有保障和維護公民權利和自由的功能。(點擊此處閱讀下一頁)

　　作為一個現(xiàn)代的民主國家來說，其根本目的在于保障人權，促進人的尊嚴和價值的實現(xiàn)。這一點已為2004年通過的我國憲法第二十四條修正案所確認。就我國目前總體的法治狀態(tài)來說，法律體系已經(jīng)基本建立起來，但制度之間還有一些互相矛盾或不協(xié)調(diào)的地方。同時，從法律體系的運行結(jié)果來看，并不能保證行政機關的每一個行政行為都符合法治的要求，司法機關審理的每一件案件都獲得公正的審理和裁判，可以說公民現(xiàn)實權利還不能全部得到順利實現(xiàn)和救濟。因而一項更加簡便有效，也更加全面靈活的救濟方式，就成為必需。這一點就是信訪對于公民而言所能夠提供的制度功能。

　　從整體論的角度來講，法只是生活的一個局部，在法之外還有倫理、道德、文化和習俗以及政策等等。在一個完整的生活領域當中，法律的功能和作用是有限的，這種有限性表現(xiàn)為非唯一性、非最佳性和非最終性，亦即我們可于法律之外尋求其他的、更好的和今后的解決方案。因而如果從法律有限性的角度來看信訪，能夠獲得更加深刻的理解。我們可以把信訪看作是尋求法律解決之前的一種權衡，如果信訪能夠解決問題的話，我們就無需進入法律的救濟程序多費周折；
同時，由于法律的不完善性和落后性的存在，也可以讓信訪在法律所不能涉及的政策領域里保持一定的救濟能力；
最后，法律并不能保證對生活是非問題的判斷到此為止，因而對無盡生活保持一種不斷的反思也應是人類精神的應有之義。如前所述，信訪可以成為行政復議和行政訴訟的前置程序，也可以受理行政復議和行政訴訟不受理的案件，法律的合理性問題和國家權力行為的合理性問題亦可以成為信訪的關注之焦點；
同時，司法程序所不能實現(xiàn)的正義仍然可以在信訪的制度中繼續(xù)探討�？梢姡�正是在法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的地方，信訪起到一種補充的權利救濟功能。

　　2．對公共權力而言，信訪是一項溫和的、反思的、高效的制度更新機制，具有穩(wěn)定和促進民主與法治的功能。

　�。�1）信訪可以充當立法、執(zhí)法和司法這三種權力互相配合、互相制約的協(xié)調(diào)器。我國目前還沒有協(xié)調(diào)公權力之間沖突的專門機構(gòu)，現(xiàn)實中許多超越職權、濫用權力、管轄權沖突和權力不作為等現(xiàn)象還不能得到有效的抑制，制度之間的矛盾和沖突常常只能靠領導人的個人能力來加以協(xié)調(diào)。從制度的整體角度來看，這種協(xié)調(diào)性制度的缺位是很不利于民主與法治建設的。在信訪案件的處理當中，信訪機關經(jīng)常面臨的問題是“這個問題該哪個部門管”，亦即“哪個機關對此負有法定的職責”。由此可以看出，這是一個具有公權力協(xié)調(diào)的部門才能有資格進行判斷的問題，顯然信訪實際上已經(jīng)承擔了一定的協(xié)調(diào)責任。

　�。�2）信訪可以充當整個制度的保健醫(yī)生的功能。按照過程論的觀點，任何事物都是一種“在途中”的事物，都不可能十全十美，制度的不完善性是現(xiàn)實生活中極為普遍的現(xiàn)象。因而對于一個國家的各項政治、經(jīng)濟和法律制度來說，都需要用理性的和發(fā)展的眼光去看待，以務實和不斷完善的精神去實踐，用零星的社會工程[4]的方法去改造現(xiàn)實當中不能適應社會發(fā)展的制度�；�于這樣的考慮，筆者認為在一個宏觀的制度體系當中，應當設置某種特殊的機制以完成制度的內(nèi)在反思、缺陷查找和及時補救的功能。通觀我國各種制度和各類公共組織，似乎還沒有專門設立這樣一個類似的機構(gòu)。這對于信訪制度而言，可能意味著一種重要的改革機遇，如果信訪能夠承擔這樣的制度功能，就可能大大提高我國民主制度的整體水平。

　　三、信訪制度改革模式選擇

　　基于上述分析討論，筆者提出我國信訪制度改革舉措的三種構(gòu)想供選擇參考：

　�。ㄒ唬┘�中統(tǒng)一模式——大改模式

　　所謂集中模式，是指將現(xiàn)在分散的信訪機構(gòu)統(tǒng)一起來，形成一個專門處理信訪個案的專門委員會。具體來說，可以國外的議會監(jiān)察專員制度或行政監(jiān)察專員制度作為參照，建立我國的信訪委員會制度，將其集中放在全國人民代表大會和地方各級人民代表大會之下，與人大的其他專門委員會相并列。信訪委員會受理公民、法人和其他組織就行政機關、司法機關的執(zhí)法和司法行為是否合法、是否合理的各類案件，以調(diào)查、報告、公開、建議、調(diào)解等方式指導行政機關和司法機關以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進建議和指導。這種建議和指導不具有當然的法律強制力，但其結(jié)論應當公開并受有關國家機關之尊重。信訪人有權于行政復議或行政訴訟之前、之后向信訪專員尋求救濟，但于行政復議和行政訴訟程序之中則不得進行，除非法院認為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。上述構(gòu)想的理由是：

　　首先，這種模式與我國憲政體制相符合：（1）我國《憲法》第二條規(guī)定：中華人民共和國一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。憲法的這一規(guī)定，說明我國的權力機關各級人民代表大會，是人民行使當家作主權力的機關，同時憲法還為人民參與國家生活規(guī)定了廣泛的參與渠道，上述規(guī)定恰恰與信訪制度的實質(zhì)目標相吻合。（2）我國《憲法》第三條規(guī)定：中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。具體而言，人民代表大會享有選舉權、罷免權、質(zhì)詢權、立法權、調(diào)查權、審議權等專項權力，這些權力的行使必須以民意和事實為基礎，而信訪個案則正好提供這樣的案件事實和民意信息，從而可以與人民代表大會制度相銜接。（3）我國《憲法》第七十條規(guī)定，全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的委員會。這一條說明我國人民代表大會下設的委員會可以按分工設置，這就為信訪委員會的建立留下可操作的空間。

　　其次，這種模式有利于信訪制度發(fā)揮功能優(yōu)勢：（1）信訪委員會設在人大，有利于發(fā)揮信訪的信息溝通功能，便于人民群眾反映民情民意，及時將好的建議提供給立法機關，制定出更加科學、更加合理的政策和法律。（2）從信訪的機構(gòu)設置來看，可以脫離行政權力和司法權力的干涉，保持相對獨立性和客觀性，一方面利于對公民的合法權益進行救濟，另一方面也方便對行政機關和司法機關進行監(jiān)督。（3）信訪委員會成為專門受理信訪案件的機關，有利于信訪事業(yè)向?qū)�業(yè)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化的方向發(fā)展，這樣可以集中處理熱點、難點問題，節(jié)省社會資源，提高工作效率。

　　再次，這種模式有利于國家的穩(wěn)定和發(fā)展：從目前我國的現(xiàn)實情況而言，正處于社會轉(zhuǎn)型時期，新的制度還沒有完全建立起來，舊的制度還在不同程度上發(fā)揮著作用，因此就更需要有一種開放的、靈活的機制來協(xié)調(diào)各種矛盾，減少對國家制度的沖擊力，確保社會的穩(wěn)定和發(fā)展。在這樣的前提下，建立一種穩(wěn)妥的制度來吸納社會的不滿，促進社會公平就顯得尤為必要。對于信訪制度來講，其匯集信息、舒緩矛盾、矯正不公的制度功能正好可以發(fā)揮優(yōu)勢。

　　信訪委員會的角色定位是作為關心民間疾苦、聽取人民意見的渠道，向人民提供簡便、高效之權利救濟，監(jiān)督國家機關合法公正地行使國家公權力、協(xié)調(diào)國家機關之間的矛盾沖突。因此，信訪委員會制度的主要特點可以概括為：（1）以尊重和保障人權為制度的根本目標，為信訪人提供高效而便捷的救濟。（2）信訪的主要目標是解決問題，救濟權利，提高效率，而非找出違法行為和失當行為的罪魁禍首。（3）信訪委員雖無直接作出具有強制性決定的權力，但具有法定的調(diào)查權，責令被信訪的機關作出書面報告的權力，以及公開調(diào)查報告的權力。（4）信訪委員受理的案件范圍十分廣泛，使社會基層的不滿和不公正可以有渠道得到發(fā)泄和糾正。（5）信訪委員制度可以對執(zhí)法和司法起到補充作用和監(jiān)督作用。一方面信訪委員可以受理沒有向行政或司法機關尋求救濟的行政申訴或起訴的案件，并可以以調(diào)解的方式處理違法和行為失當，減輕司法系統(tǒng)的壓力；
另一方面，信訪對于進行過司法救濟的案件仍有權力進行再次處理，起到監(jiān)督司法的作用。（6）信訪委員不會造成對行政和司法的干涉。因為信訪委員不受理已經(jīng)處于司法程序之中的案件，同時由于信訪委員不具有執(zhí)法權和決策權，而只是通過建議、因而不會對行政權和司法權造成干涉。（7）信訪委員可以報告的形式向立法機關、行政機關和司法機關提出建議，對于國家的制度構(gòu)建缺陷提出改善意見，完善國家整體的制度架構(gòu)。（8）信訪委員解決問題的手段是靈活多樣的，可以采取包括轉(zhuǎn)辦、督辦、調(diào)解、和解、獎勵、批評、建議、調(diào)查、公開、安慰、撫恤等多種方式。（9）信訪委員會不受理民事案件，不涉及國家安全、軍事等國家事項，已經(jīng)處于行政、司法等處于之中的事項或案件，信訪委員會也不受理。

　�。ǘ�）以點帶面的整合模式——中改模式

　　所謂以點帶面的整合模式，是指將現(xiàn)在人大的信訪機構(gòu)作為總協(xié)調(diào)點，統(tǒng)一受理信訪案件，而其他部門的信訪機構(gòu)則作為人大信訪機構(gòu)派駐的工作部門，建立一種以人大信訪為中心、各部門信訪為具體負責辦事機構(gòu)的聯(lián)合模式。這樣設計的理由是：

　　首先，目前我國人大和各國家機關幾乎都有信訪機構(gòu)的設置，現(xiàn)成的組織和現(xiàn)成的人員是進行整合的現(xiàn)實基礎，而將人大的信訪作為信訪體系的中心也有憲法上的依據(jù)。（同上）

　　其次，這樣的模式與我國目前的信訪制度容易接軌。我國目前的信訪機構(gòu)分散于各個國家機關，但各信訪機關之間卻沒有工作聯(lián)系，信訪案件的處理效率十分低下，這就不利于信訪制度統(tǒng)一優(yōu)勢的發(fā)揮。將人大的信訪機構(gòu)作為主要負責機構(gòu)的同時，再輔以各部門的信訪機構(gòu)，統(tǒng)一對人大的信訪委員會負責，這樣配置的合理性在于可以將信訪資源進行統(tǒng)一的調(diào)配，形成一個比較完整的信訪處理體系，

　　再次，這種模式的另一個好處是使現(xiàn)在不獨立的信訪機構(gòu)相對地超脫出來，不再對原來的國家機關負責，從而為信訪的公正和效率提供組織上的保證。

　�。ㄈ�）分別改進的分散模式——小改模式

　　所謂分別改進的分散模式，是在維持目前多系統(tǒng)并存的信訪格局前提下，制定統(tǒng)一的信訪程序法，將信訪案件的受理、處理、終結(jié)等一般過程以法律的形式規(guī)定下來，亦即以法律為形式統(tǒng)一各部門的信訪行為，不求機構(gòu)的統(tǒng)一，但求整體行為的協(xié)調(diào)一致。這樣設計的理由是：

　　首先，目前我國沒有統(tǒng)一的《信訪法》，而只有國務院的信訪條例和某些部門的信訪規(guī)范。信訪機構(gòu)的層次不一，權力不一，如果制定出統(tǒng)一的信訪程序法，就可以在各部門之間進行信訪案件管轄分配，按照誰主管、誰負責的原則處置，可以防止信訪案件的交叉，從而提高工作效率。

　　其次，這種模式與我目前的信訪格局最為接近，實施起來也較為方便，可以節(jié)省社會資源。

　　綜合對比上面三種模式，筆者以為從長遠考慮第一種模式最為理想，這種制度的設計對于增強民主、提高效率、擴大人民代表大會的職能、增加國家憲政制度整體的穩(wěn)定性和合理性上都有可取之處。但是這種模式是一種高層位的憲政制度改革，因而需要的前提條件也是很高的，一是需要配合我國的人大體制改革，二是需要培養(yǎng)和挑選高素質(zhì)的信訪專業(yè)人員，三是需要一定的過渡時間。相比之下，第二種模式則稍微現(xiàn)實一些，這種設計直接以我國現(xiàn)階段的信訪制度為基礎，突出在各種信訪機構(gòu)的斷裂處和交疊處進行整合，明確主從關系，從效果上看，這種模式也可以基本上形成一個統(tǒng)一的局面。第三種模式側(cè)重于從信訪的內(nèi)在處理方式上進行統(tǒng)一的規(guī)范化，在明確分工的基礎上進行程序上的統(tǒng)一。如果說前兩種方式是外延式的整合模式，則第三種可以看作是內(nèi)涵式的整合模式。就我國目前情況而言，第二種模式和第三種模式都具有一定的可操作性，并且這兩種模式都可以與第一種模式在未來的時期里互相銜接，同時也都可以為第一種模式的建立準備條件。

　　※ 田文利，中國人民大學法學院憲法學與行政法學博士研究生

　　[1] 參見應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，載《法學研究》2004年第3期。

　　[2] 參見趙凌：《國內(nèi)首份信訪報告獲高層重視》，載《南方周末》2004年月11月4日第 版，文中多次引用中國社會科學院研究員于建嶸的觀點。

　　[3] 關于基本權利的分類，請另參見韓大元主編《比較憲法學》，北京：高等教育出版社2003年出版，第161頁。

　　[4] 參見[英]卡爾·波普爾著、陸衡等譯《開放的社會及其敵人》，中國社會科學出版社 出版，第一卷，第1—14頁。（中國憲政網(wǎng)）

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