2003年溫家寶總理在就職的記者招待會(huì)上談?wù)撧r(nóng)村稅費(fèi)改革的時(shí)候，提到了秦暉先生提出的“黃宗羲定律”，即中國(guó)歷史上稅負(fù)愈減而愈多的問(wèn)題。其實(shí)不僅稅負(fù)問(wèn)題，政府人員精簡(jiǎn)的問(wèn)題又何嘗不是如此，愈精簡(jiǎn)而愈多。究竟我們現(xiàn)在能夠真正走出歷史的怪圈？這同樣是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革最大的問(wèn)題。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)改革的意見(jiàn)主要有兩個(gè)不同方向：一是主張擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主；
二則是撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立縣政府的派出機(jī)構(gòu)――鄉(xiāng)公所。究竟何者為是？筆者除于2004年下半年在江西G縣進(jìn)行了一次實(shí)地調(diào)查，還就相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行了理論上的深入思考，在此希望能與同仁共饗，以作拋磚引玉之用。

　　一、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革前提的兩個(gè)誤解

　　今天針對(duì)三農(nóng)問(wèn)題最大的改革呼聲在于龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員人數(shù)和由此而帶來(lái)的財(cái)政難題，連前總理朱镕基也曾在公開(kāi)場(chǎng)合下批評(píng)基層政府是“吃飯財(cái)政”。正因?yàn)檫@一點(diǎn)，不少談?wù)撪l(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的人開(kāi)出的藥方是裁減甚至撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以為這樣就可以解決問(wèn)題了。但是果真如此嗎？起碼筆者實(shí)地訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在談到這一問(wèn)題時(shí)，他們都無(wú)不強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重要性與不可替代性。畢竟這涉及到許多人的飯碗和養(yǎng)家糊口問(wèn)題，其次恐怕還有社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題。再者，就算不論這種想法是否真的可行，也要問(wèn)問(wèn)其前提是否成立。因?yàn)橛懻撪l(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問(wèn)題，從什么樣的前提出發(fā)往往決定著考慮問(wèn)題的思路。當(dāng)前在這個(gè)問(wèn)題上有兩個(gè)極為常見(jiàn)的誤解：一是認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)的統(tǒng)治方式是“國(guó)權(quán)不下縣”，而現(xiàn)在政府一直延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，因此才帶來(lái)龐大的問(wèn)題；
二是認(rèn)為現(xiàn)在的官民比例過(guò)高，不僅高于過(guò)去的歷朝歷代，而且也大大高于歐美西方國(guó)家。但是這兩種觀點(diǎn)其實(shí)都是把事實(shí)過(guò)于簡(jiǎn)單化了，從而帶有很大的誤導(dǎo)性。因此下面首先要對(duì)此予以澄清。

　　首先是很多人談到的官民比例過(guò)高的問(wèn)題。唐亞林在最近一篇名為〈美國(guó)的官民比例及其它〉的文章中指出（載于“世紀(jì)中國(guó)”網(wǎng)站），盡管統(tǒng)計(jì)資料的來(lái)源各不相同，但官民比例的數(shù)字大致差不離，如從縱向看，我國(guó)官民比例在漢代是1：7948人，唐代是1：3927人，明代是1：2299人，清代是1：911人，1949年是1：294人（一說(shuō)是1：600人），而今天是1：30人（一說(shuō)是1：28人）；
從橫向上看，1999年中國(guó)的官員比例是1：30人，印尼是1：98人，日本是1：150人，法國(guó)是1：164人，美國(guó)是1：187人。但此對(duì)官民比例的比較是否真的符合實(shí)際？唐指出上述數(shù)據(jù)很有誤導(dǎo)之嫌。從美國(guó)2000年出版的《公共行政的技藝（第八版）》（George Berkley & John Rouse, The Craft Of Public Administration, Eighth Edition, McGraw-Hill Higher Education, 2000, p. 2）一書(shū)中可以看出,美國(guó)的官民比例當(dāng)時(shí)就已創(chuàng)紀(jì)錄地達(dá)到了1：15人左右,而在9.11之后，官員人數(shù)就增加更多了。因此至少?gòu)谋砻嫔蟻?lái)看，美國(guó)的官民比不但不低于中國(guó)，反而還大大高于，因此用于各級(jí)政府的財(cái)政支出照樣占了大頭。當(dāng)然，實(shí)際情況絕非如此簡(jiǎn)單。因?yàn)槊绹?guó)社會(huì)是高度分化的，人員流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)流通以及社區(qū)服務(wù)等都很發(fā)達(dá)，美國(guó)政府雇員人數(shù)很多并不能證明他們也是吃飯財(cái)政。比較的關(guān)鍵應(yīng)在于政府的財(cái)政支出都干什么去了。美國(guó)各層級(jí)政府的些財(cái)政開(kāi)支主要用于為納稅人服務(wù)的公共安全、醫(yī)療保障、社會(huì)保險(xiǎn)、教育項(xiàng)目、貧困救濟(jì)等領(lǐng)域，政府雇員的“人頭費(fèi)”支出和日常的管理費(fèi)用支出比例卻較低；
而在當(dāng)代中國(guó)去恰恰相反，“人頭費(fèi)”支出和日常的管理費(fèi)用支出在政府年度財(cái)政支出中所占比例奇高，用于普通公民和公共服務(wù)方面的財(cái)政支出比例卻非常低。這才是問(wèn)題的關(guān)鍵所在，所以美國(guó)的官民比例雖高于中國(guó)，但他們卻并不是吃飯財(cái)政，這也可以反證中國(guó)很多“吃皇糧的”都是冗員。由此可見(jiàn)，僅僅根據(jù)政府人員的多寡來(lái)判斷一級(jí)政府的存在是否合理是驢唇不對(duì)馬嘴的。

　　這是橫向的比較，再來(lái)看縱向的比較。不少人把傳統(tǒng)的政權(quán)組織模式作為一個(gè)參照系，以此來(lái)論證撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性。這種看法也有相當(dāng)大的誤解性。這里首先要指出的是，不少人對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)有個(gè)“國(guó)權(quán)不下縣”的誤解，而且更值得注意的是持這樣觀點(diǎn)的人學(xué)者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問(wèn)題上，也往往傾向于撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而建立縣派出機(jī)構(gòu)，如溫鐵軍先生是一個(gè)代表。但問(wèn)題是，正式官員到縣為止并不等于國(guó)權(quán)也完全如此。就如研究這個(gè)問(wèn)題的學(xué)者（如秦暉先生是一個(gè)例子）指出的，從中國(guó)歷史來(lái)看，盡管?chē)?guó)家正式官員只委派到縣一級(jí)，但是鄉(xiāng)間許多事務(wù)仍然要交由地方上的各式胥吏來(lái)處理。而且即便在有宗族組織存在的情況下，有兩項(xiàng)主要的政府功能始終是沒(méi)有放手的：其一是通過(guò)職役系統(tǒng)實(shí)施的稅收功能，其二是司法功能。因此雖然官員到縣為止，但是基層仍然有許多非正式的胥吏來(lái)處理事務(wù)，特別是財(cái)政方面的事務(wù)。這就是具有中國(guó)特色的“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”的自治，既然由胥吏來(lái)收財(cái)，由此引出的種種問(wèn)題也常和此有關(guān)。把中國(guó)傳統(tǒng)的基層行政體制理解為是“與民無(wú)爭(zhēng)”、或自治型的世外桃源，那完全是一廂情愿的想象。事實(shí)上是正式官員雖然委派到縣一級(jí)，但是在縣以下，國(guó)家政權(quán)依然要依賴(lài)大量正式或非正式的胥吏來(lái)運(yùn)作。由于缺乏制度性的制約，其中黑箱操作之處甚多，尤其在王朝末期國(guó)家治理能力削弱時(shí)，這些人往往危害甚烈。事實(shí)上不少學(xué)者都指出，歷來(lái)給中國(guó)農(nóng)民帶來(lái)最大負(fù)擔(dān)的不是“官”，而是那些似官非官的“胥吏”。從晚清直到現(xiàn)在，農(nóng)村基層政權(quán)中的“胥吏”始終遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于“官”，其禍害也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“官”。

　　而另一方面，現(xiàn)代社會(huì)是高度分化的，各項(xiàng)公共事務(wù)都很發(fā)達(dá)，故此傳統(tǒng)社會(huì)的正式行政停留在縣一級(jí)，而現(xiàn)代社會(huì)的卻延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此簡(jiǎn)單地以官員人數(shù)問(wèn)題來(lái)審視現(xiàn)代國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否應(yīng)該存在的做法是不合理的，當(dāng)然，這也并不等于我們當(dāng)前的官員人數(shù)本身就是合理的，關(guān)鍵是要找到一個(gè)真正有意義的、可以提供比較的坐標(biāo)。這里有一個(gè)可資比較的參照就是人員的超編問(wèn)題。在此特別要指出的是，許多人在虛構(gòu)出傳統(tǒng)社會(huì)“國(guó)權(quán)不下縣”的假象的同時(shí)，還忽視了另一個(gè)更嚴(yán)重問(wèn)題，那就是嚴(yán)重的人員超編問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上歷朝都很?chē)?yán)重，本文由于主題的關(guān)系，把討論的焦點(diǎn)集中在基層、特別是縣以下的吏員上。一般的來(lái)說(shuō)，國(guó)家正式定編的額員總是經(jīng)過(guò)了方方面面的考慮的，因此相對(duì)比較符合實(shí)際。但是不論是現(xiàn)在還是歷代，卻總是存在著大量的人員超編，從而造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，甚至反抗不絕的現(xiàn)象。

　　因?yàn)榫幫馊藛T嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是不合法的，所以確切數(shù)字經(jīng)常很難真正對(duì)外公開(kāi)。幸好曾擔(dān)任過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的李昌平給我們提供了一個(gè)當(dāng)代的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)：如湖北監(jiān)利縣容城財(cái)政所的實(shí)際工作人員140多人，超編100多人。也就是說(shuō)，編外人員大概是正式定額的三四倍，這個(gè)數(shù)字是很驚人的，然而它比起歷代的情況來(lái)卻是小巫見(jiàn)大巫。傳統(tǒng)王朝的基層官員超編問(wèn)題有多嚴(yán)重？吳思在其《血酬定律》一書(shū)中提到一個(gè)〈白員的勝利〉，那里有顧炎武談?wù)撁髂�胥吏的情況：“一役而恒六七人共之�！币簿褪钦f(shuō)，一個(gè)位子有六七個(gè)人共用。顧炎武的估計(jì)并非夸張，就連公認(rèn)吏治較好的明初來(lái)說(shuō)，這種情況也很?chē)?yán)重。以明太祖朱元璋親自處理的一個(gè)案件來(lái)說(shuō)，他于洪武十九年（1386年）一次就逮捕了松江府（下轄兩縣）的2871人。朱元璋形象地將他們稱(chēng)之為“幫閑在官”，他本人估計(jì)，這些人“每府不下二千人”。算下來(lái)，每縣超編的“白員”約為定額的三倍之多�？紤]到這還是吏治較好的明初，所以顧炎武認(rèn)為明末時(shí)基層超編白員達(dá)六倍之多絕非夸張。因此吳思先生認(rèn)為，我們現(xiàn)在的情況比明初差一些，但比明末要好。這是比較符合實(shí)際的和實(shí)事求是的。

　　由此可見(jiàn)，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃飯財(cái)政”問(wèn)題到底嚴(yán)重不嚴(yán)重，對(duì)于這一問(wèn)題的判斷關(guān)鍵在于從哪個(gè)角度出發(fā)。如果和中國(guó)歷朝歷代比較的話(huà)，其實(shí)問(wèn)題并不算很?chē)?yán)重。如果和美國(guó)這樣的現(xiàn)代西方國(guó)家比的話(huà)，那就不能光看數(shù)字，否則就會(huì)得出似是而非的結(jié)論。有人就是單從數(shù)字出發(fā)，偷梁換柱，從而否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的必要性。應(yīng)當(dāng)看財(cái)政開(kāi)支的實(shí)質(zhì)，從這個(gè)角度看的話(huà)，那我們的情況的確是比較糟糕的。在這個(gè)意義上，僅僅因?yàn)楝F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政具有吃飯財(cái)政的病癥，就認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身純粹是多余的，應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)，這種說(shuō)法是完全欠缺深思熟慮的。現(xiàn)在即使撤銷(xiāo)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，地方上的事務(wù)也不可能完全散手不管，如計(jì)劃生育、法制、教育等問(wèn)題。只要有人、哪怕是非正式的人員來(lái)處理這些問(wèn)題，那就肯定要存在著吃相關(guān)的飯的問(wèn)題，那最后就無(wú)法保證不產(chǎn)生大量的“白員”。在此情況下，吃財(cái)政飯的問(wèn)題在任何時(shí)候都是無(wú)法避免的。由此可以看出，即便撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，也未必見(jiàn)得會(huì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，反而可能造成大量非正式的胥吏橫行，甚至惡化現(xiàn)存的問(wèn)題。相反，由所謂的“鄉(xiāng)村自治”向“鄉(xiāng)村行政化”發(fā)展乃是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的普遍情況，中國(guó)也難以例外。也只有這樣，才能真正避免大量“陋規(guī)陳習(xí)”的泛濫；
因此在現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上爭(zhēng)取擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，這應(yīng)當(dāng)是我們唯一的選擇。

　　潘維教授在他那篇〈質(zhì)疑“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”〉一文中，也對(duì)此種思路表示了質(zhì)疑。他不僅質(zhì)疑了所謂“裁官減負(fù)”、甚至取消基層政權(quán)就能解決現(xiàn)存的問(wèn)題的做法，而且更質(zhì)疑擴(kuò)大民主選舉可以解決這些問(wèn)題的思路。潘維的一個(gè)重要立場(chǎng)是：政權(quán)延伸到鄉(xiāng)村的每個(gè)角落是構(gòu)成全世界所有“現(xiàn)代社會(huì)”的基本前提，沒(méi)有現(xiàn)代的農(nóng)村基層政權(quán)，中國(guó)就會(huì)倒退到1900年。因此，加強(qiáng)基層政權(quán)才是努力的方向�；鶎诱�權(quán)出了問(wèn)題，解決的方法只能是改善基層政權(quán)，目的還是加強(qiáng)基層政權(quán)，而不是削弱或者取消基層政權(quán)。對(duì)于他的這一判斷，筆者基本贊同，其理由前面也基本闡明；
但是對(duì)于他在民主選舉問(wèn)題上的看法則有不盡相同的理解。說(shuō)不盡相同，是因?yàn)閷?duì)于他所指出的“民主選舉”并不能解決一切問(wèn)題，筆者也是贊同的，但是如果因此就走向另一個(gè)極端，徹底否定民主的積極意義，那也是不可取的。

　　更重要的是，潘教授所推崇的“法治”究竟如何才能推行。比如說(shuō)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治問(wèn)題上，他所提倡的“上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府恢復(fù)黨的紀(jì)律，恢復(fù)人事紀(jì)律，恢復(fù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，責(zé)成審計(jì)機(jī)構(gòu)嚴(yán)肅對(duì)待鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的審計(jì)工作，并執(zhí)行《行政許可法》、《行政訴訟法》，以分權(quán)制衡來(lái)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在人事、財(cái)政事務(wù)上保持透明，制止其橫征暴斂、胡作非為。這些措施可以逐漸緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的冗員，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)�！痹卩l(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部“努力恢復(fù)農(nóng)村基層的黨務(wù)”和“努力恢復(fù)農(nóng)村內(nèi)部的政務(wù)”。這些意見(jiàn)當(dāng)然很好，但問(wèn)題的關(guān)鍵是由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行？如果沒(méi)有選舉，當(dāng)然最后不是靠上級(jí)部門(mén)的監(jiān)督，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員自己來(lái)執(zhí)行。但是這能做得到嗎？先說(shuō)前一努力，那是歷朝歷代都作了的，難道那時(shí)候沒(méi)有法？或法令的執(zhí)行不嚴(yán)格？就像前面所舉的朱元璋的例子，明太祖時(shí)期的嚴(yán)刑峻法是出了名的，其執(zhí)行之嚴(yán)到了殘酷的地步；
另外他還發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)老監(jiān)督官吏，允許鄉(xiāng)老捉拿“害民該吏”，官吏有敢違者“滿(mǎn)門(mén)抄斬”。但就這樣，那時(shí)候“幫閑在官”的超編白員都能達(dá)三倍之多，他的努力最后還是以失敗告終。沒(méi)辦法，這里有個(gè)信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，上級(jí)官員不可能事事都過(guò)問(wèn)，所以最終的實(shí)際行使權(quán)力還是要落到基層官員手里。而讓基層官員自己主動(dòng)“制衡”自己的權(quán)力，讓行政“透明化”，這無(wú)疑是太過(guò)不切實(shí)際。誰(shuí)能保證這些東西最后不變成新的走過(guò)場(chǎng)？李昌平本人所記述的棋盤(pán)鄉(xiāng)改革，僅是一個(gè)地方性的事件，但在省領(lǐng)導(dǎo)親自進(jìn)駐把關(guān)的情況下都不能善終，何論在全國(guó)范圍內(nèi)加以推行。

　　就此而言，擴(kuò)大基層民主雖然不可能解決所有問(wèn)題，但是如果不這樣的話(huà)，有些問(wèn)題則可能永遠(yuǎn)都無(wú)法解決。認(rèn)為擴(kuò)大民主就能夠使現(xiàn)行的許多問(wèn)題迎刃而解，這當(dāng)然屬于空想；
但一昧地強(qiáng)調(diào)農(nóng)民素質(zhì)低（雖然這也有部分事實(shí)）從而徹底否定基層民主的訴求，這種做法也太過(guò)極端。應(yīng)當(dāng)辯證地看待這個(gè)問(wèn)題。從根本上來(lái)說(shuō)，擴(kuò)大基層民主、乃至實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，這應(yīng)當(dāng)成為我們追求的政策目標(biāo)。當(dāng)然，在何時(shí)、及以何種方式來(lái)進(jìn)行則是一個(gè)可以另行考慮的問(wèn)題。而那些鼓吹撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的種種觀點(diǎn)則太過(guò)膚淺，不僅缺乏世界視野，而且還對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)徹底誤解。他們似乎還不知道，傳統(tǒng)社會(huì)未派駐正式官員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)照樣有嚴(yán)重的超編問(wèn)題，建立在這種認(rèn)識(shí)上的改革思路絕對(duì)會(huì)給中國(guó)基層社會(huì)帶來(lái)大害。明太祖采用了“瓜蔓抄”、活剝?nèi)似み@樣的極端做法都不能把他們根除掉，難道現(xiàn)在撤銷(xiāo)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就能有什么更好的辦法嗎？

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　　前面強(qiáng)調(diào)了擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的必要性，但是另一方面，筆者卻還想強(qiáng)調(diào)，僅僅實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主本身并不能夠解決目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最嚴(yán)重的問(wèn)題――鄉(xiāng)鎮(zhèn)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)和冗員問(wèn)題。相反，倒有可能加重和惡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政。這樣說(shuō)并非危言聳聽(tīng)，要了解這一點(diǎn)，就要同時(shí)真正理解今天鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的性質(zhì)和所帶來(lái)的相關(guān)問(wèn)題。

　　二、“鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)”還是“鄉(xiāng)級(jí)派出政權(quán)”――鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主改革的“路徑依賴(lài)”問(wèn)題

　　社會(huì)科學(xué)中、特別是有關(guān)制度變遷的“路徑依賴(lài)”學(xué)說(shuō)是為大家所熟知的。同樣，我們討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主這樣大的制度變遷也不能忽視這一點(diǎn)�，F(xiàn)行的農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冗員充塞以及財(cái)政困難的的問(wèn)題其實(shí)是三位一體，互為表里的。造成這些問(wèn)題的原因，我們可以分成政治體制、行政制度和官員素質(zhì)等三方面的情況來(lái)考慮。如有些干部作風(fēng)腐敗、苛待群眾、甚至與黑勢(shì)力坑瀣一氣，像這樣的情況無(wú)疑與官員自身素質(zhì)的低下有關(guān)。而另一方面，許多官員之所以會(huì)明知故犯，無(wú)疑也是和政治體制上缺乏足夠的民主監(jiān)督有關(guān)，這些問(wèn)題需要通過(guò)加強(qiáng)民主建設(shè)來(lái)解決。但是還有另外一層問(wèn)題也是不可回避的，那就是現(xiàn)行行政體制下鄉(xiāng)一級(jí)政權(quán)定位的模糊性和尷尬性。

　　長(zhǎng)久以來(lái)，人們有一個(gè)共識(shí)，那就是與傳統(tǒng)社會(huì)相比，當(dāng)代的中國(guó)政權(quán)前所未有的延伸到了鄉(xiāng)一級(jí)。這一判斷雖然大體上符合事實(shí)，然而也正是由于這一判斷的模糊性，掩蓋了一個(gè)同樣重要的問(wèn)題，即國(guó)家政權(quán)是以怎樣的方式延伸到的鄉(xiāng)一級(jí)的。當(dāng)前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)外，還有許多以上級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)為主的派駐機(jī)構(gòu)，俗稱(chēng)“七所八站”。當(dāng)然，在有的地方實(shí)際派出機(jī)構(gòu)可能更多。這種行政區(qū)劃的“條塊分割”問(wèn)題乃與我們國(guó)家的歷史問(wèn)題有關(guān)。建國(guó)后從蘇聯(lián)學(xué)來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)把全國(guó)視為一個(gè)大工廠，傾向于由廠部實(shí)行集中統(tǒng)一管理，每個(gè)部門(mén)都要一竿子插到底，形成了許多各自為政的“條條”。而由中共自根據(jù)地時(shí)期形成的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”傳統(tǒng)，，強(qiáng)調(diào)地方要由黨委“大權(quán)獨(dú)攬”，這樣就形成了以各級(jí)黨委書(shū)記為核心的“塊塊”。在過(guò)去的領(lǐng)導(dǎo)層中，一直存在著“條條”與“塊塊”孰為主之爭(zhēng)。如毛澤東是“塊塊”的主要代表，而劉少奇是“條條”的主要代表。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然總的趨勢(shì)是權(quán)力更多地向地方下放了，但是條塊關(guān)系政策上卻依然時(shí)常搖擺不定。如在九十年代后期朱镕基總理為了加強(qiáng)國(guó)家稅收，實(shí)行分稅制，并將地稅、工商、煙草、鹽務(wù)、醫(yī)藥、技術(shù)監(jiān)督等部門(mén)相繼實(shí)行省以下垂直管理。這一政策對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)當(dāng)然也有很大影響。

　　盡管各級(jí)政府或多或少都會(huì)有一些條塊如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題，但是這個(gè)問(wèn)題在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)表現(xiàn)得格外與眾不同。其最大的問(wèn)題就是現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政幾乎完全缺乏自主性，所有部門(mén)的實(shí)權(quán)都掌握在縣一級(jí)。它們名義上實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，可是最關(guān)鍵的人事權(quán)與財(cái)權(quán)都在縣里，所以所謂雙重領(lǐng)導(dǎo)形同虛設(shè)。我們可以舉一個(gè)大家所熟悉的例子，就是曹錦清先生在河南訪談時(shí)，一位鎮(zhèn)黨委書(shū)記對(duì)此問(wèn)題的開(kāi)誠(chéng)布公：（見(jiàn)曹錦清的《黃河邊的中國(guó)》）

　　“從原則上講是‘條塊結(jié)合，以塊為主’，實(shí)際運(yùn)作起來(lái)，卻是雜亂無(wú)章，盡是扯皮。”“簡(jiǎn)單點(diǎn)說(shuō)吧，凡是收錢(qián)的部門(mén)都抓到條的手中，凡是用錢(qián)的機(jī)構(gòu)都推給塊管�！毕穸悇�(wù)、工商、財(cái)政、電力這些部門(mén)當(dāng)然沒(méi)得說(shuō)，肯定收歸上面，就是已經(jīng)下放的部門(mén)，如果有利可圖的話(huà)，也可能被縣里收歸。如其所在的開(kāi)封縣19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)技站經(jīng)營(yíng)狀況不錯(cuò)，于是“縣農(nóng)技局就動(dòng)腦筋，把這四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)技站收歸他們管�！倍�且更大的問(wèn)題是，盡管它們的人事權(quán)收歸上級(jí)部門(mén)手中，但是工資卻仍然要所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)出。這就必然給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府造成極大的負(fù)擔(dān)。

　　筆者在調(diào)查中所訪談的一位鎮(zhèn)黨委副書(shū)記過(guò)去在縣人大任職，他直言到了鄉(xiāng)下工作后才發(fā)現(xiàn)，其實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本就不能算一級(jí)政府，完全是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)官員的根本任命權(quán)是掌握在上一級(jí)手中。相比之下，縣領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)權(quán)力任命各個(gè)局長(zhǎng)，可是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)其實(shí)就做不到這一點(diǎn)。另一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)公開(kāi)自嘲是“光桿司令”，是“跑腿的”。他們坦言，即便想真心為農(nóng)民做一點(diǎn)實(shí)事，也只能是有心無(wú)力�？梢钥闯�，在現(xiàn)狀之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏自主權(quán)，實(shí)際的主要功能就是兩項(xiàng)：收錢(qián)和計(jì)劃生育。他們?cè)诠ぷ魃弦膊坏貌惶幱谑�分被�?dòng)的地位。事實(shí)上，近年來(lái)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)常發(fā)不出工資；
一些有正義感的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)辭職不干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流失外出打工，這些都已不是什么新聞了。更重要的是，現(xiàn)在所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員充塞，其實(shí)主要就是來(lái)自這些“條條”部門(mén)，反而真正的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身的人員比例不大。這是一個(gè)常常被人們所忽視的問(wèn)題。我們可以以李昌平所舉的棋盤(pán)鄉(xiāng)為例，向中央正式上報(bào)的情況如下：

　　全鄉(xiāng)吃本級(jí)財(cái)政飯的人有361人，其中鄉(xiāng)政府行政管理人員64人，教師165人，農(nóng)林水事業(yè)單位44人，文化體育廣播事業(yè)單位33人，衛(wèi)生系統(tǒng)30人，財(cái)政所21人，民政系統(tǒng)4人。

　　由上可以看出，真正的政府行政人員為數(shù)甚少，即使加上那些可能歸鄉(xiāng)里管的民政、文化廣播等事業(yè)單位，最多也不會(huì)超過(guò)半數(shù)。然而這只是向上匯報(bào)的數(shù)據(jù)，實(shí)際上眾所周知，那些有油水的條條單位往往還有大量超編人員，還包括各種所謂合同工和臨時(shí)工等。如上面財(cái)政所所上報(bào)的人數(shù)是21人，而李昌平書(shū)中另外提到的同縣容城財(cái)政所實(shí)際人員達(dá)140多人，相差之大，不難想見(jiàn)其中水分有多少。如果考慮到這一情況，則這些條條部門(mén)人員所占比例還要大得多。如果在這樣的背景之下擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，會(huì)產(chǎn)生什么樣的后果？選舉出來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)如果不想像過(guò)去那樣被牽著鼻子走的話(huà)，那么就只能陷于和這些條條部門(mén)以及縣級(jí)政府的嚴(yán)重對(duì)立之中；
可是很多基層工作如果真的離開(kāi)了它們的支持的話(huà)，那也是無(wú)法進(jìn)行下去的�？上攵�知，這只能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理帶來(lái)更大的混亂。

　　這里還有一個(gè)問(wèn)題是不可不提的，那就是教育這個(gè)特殊的條條部門(mén)。奇怪的事，但是今天大多數(shù)談?wù)撊�農(nóng)問(wèn)題的人卻很少談及這一問(wèn)題，也許，是因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題涉及到一個(gè)政治正確性吧，畢竟誰(shuí)也無(wú)法否認(rèn)基礎(chǔ)教育對(duì)我們國(guó)家的重要意義。但是實(shí)際上，這個(gè)部門(mén)帶來(lái)的問(wèn)題恐怕也是最多的。首先是龐大的人員與財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題，這個(gè)部門(mén)實(shí)際上占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)支的最大部分，其編制人員也最為龐大。我們也可以以近年來(lái)反映三農(nóng)問(wèn)題最出名的幾部作品為例：李昌平所在棋盤(pán)鄉(xiāng)的例子前面已經(jīng)提到，教師約占總?cè)藬?shù)的一半。按照這個(gè)比例，實(shí)際開(kāi)支肯定超過(guò)總財(cái)政支出的一半，因?yàn)楝F(xiàn)在教師的待遇比一般普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要好，也較有保障。即便在有些時(shí)候鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資停發(fā)，教師的一般也要得到優(yōu)先保證。曹錦清在河南的調(diào)查，所拜訪的幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都提到，用于教育方面的支出普遍占財(cái)政開(kāi)支的60-70%甚至不敷支出。于建嶸所調(diào)查的湖南衡山白果鎮(zhèn)的情況，文教和衛(wèi)生事業(yè)的支出合計(jì)，占本級(jí)財(cái)政總支出的60%多。另外筆者在江西調(diào)查的情況也與此相類(lèi)，可見(jiàn)這的確是全國(guó)范圍內(nèi)普遍的問(wèn)題。所以，談?wù)撪l(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)干部隊(duì)伍龐大和吃飯財(cái)政問(wèn)題，如果避談教育部門(mén)這個(gè)最大頭，無(wú)異于隔鞋瘙癢、無(wú)的放矢。

　　除了編制問(wèn)題，還有嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題�；鶎咏逃�部門(mén)絕不像有些人所想的那樣，是清水衙門(mén)，而是油水十足的單位。正因?yàn)檫@樣，教育部門(mén)這個(gè)“條條”也被牢牢地把持在縣教育局手中。首先是因?yàn)榻處煷�遇相�?duì)較好，所以超編問(wèn)題也存在。當(dāng)然，因?yàn)榻處煿ぷ鞯奶厥庑�，不是任何人都可以做的，所以名義上的超編倒不像有些部門(mén)那樣嚴(yán)重。但是教育局卻有其它辦法。近些年來(lái)，不少地方以教育正規(guī)化為名，清理鄉(xiāng)村民辦教師，而改以公辦教師代替，這加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如李昌平提到，當(dāng)?shù)匾粋�(gè)民辦教師工資僅300元，而公辦教師卻要1000元左右，另外還有其它行政管理費(fèi)用支出的增加。考慮到教師工資本已占鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)支大頭的事實(shí)，則這樣的改革的后果可想而知。而且關(guān)鍵是在這種替換的過(guò)程中，究竟誰(shuí)能上崗就不可避免地要涉及到腐敗的問(wèn)題，最后上來(lái)的水平很低的關(guān)系戶(hù)不見(jiàn)得比民辦教師叫得更好，所以這種替換實(shí)質(zhì)上并不能提高教育質(zhì)量。筆者所調(diào)查的江西的情況與此大致相同，民間學(xué)者任不寐在黑龍江省的調(diào)查也是如此，可見(jiàn)這一問(wèn)題也是具有普遍性的。另外，筆者在G縣調(diào)查時(shí)，正值學(xué)校放暑假，地方上中考招生之際。教育局領(lǐng)導(dǎo)與招生辦的官員在這段時(shí)間也格外忙，幾乎不停地下鄉(xiāng)。除了例行的吃喝之外，更重要的是，招生問(wèn)題涉及到許多人和地方學(xué)校的切身利益，則其中暗箱不難想見(jiàn)。

　　由此可見(jiàn)，許多人在談及鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員充塞和吃飯財(cái)政問(wèn)題時(shí)，把主要矛頭對(duì)準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員，這恐怕是找錯(cuò)了靶子。筆者以為，教育部門(mén)才應(yīng)該是問(wèn)題的第一位所在。這當(dāng)然絕對(duì)不是說(shuō)基層教育不重要或不需要，而是說(shuō)究竟什么樣的方式更可行，更符合鄉(xiāng)村承受能力，這個(gè)問(wèn)題首先應(yīng)交由地方上來(lái)解決。而現(xiàn)行的制度不但沒(méi)有提高教育質(zhì)量，反而造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的最大負(fù)擔(dān)。更糟糕的是，由此而帶來(lái)的高昂學(xué)費(fèi)反而造成了許多農(nóng)村子弟上不起學(xué)，這就與普及教育的本意完全背道而馳了，這一點(diǎn)也是目前不爭(zhēng)的事實(shí)。從這一角度來(lái)說(shuō)，即使其它部門(mén)的“條條”不能下放，只要基層教育部門(mén)的權(quán)力能夠得到切實(shí)劃分，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難和農(nóng)民負(fù)擔(dān)也絕對(duì)可以減輕一大塊。當(dāng)然，如何保證這種權(quán)力不會(huì)被濫用，這又涉及到一個(gè)民主監(jiān)督的問(wèn)題了。

　　綜上所述，目前我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的實(shí)質(zhì)是“鄉(xiāng)級(jí)派出政權(quán)”，這種情況嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的正常運(yùn)行。有人給鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革開(kāi)出的藥方是撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立縣派出機(jī)構(gòu)。如果這樣的話(huà)，其實(shí)大可不必了，因?yàn)楝F(xiàn)在實(shí)質(zhì)上就已經(jīng)與此無(wú)太大差別。這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)除了搜刮的功能，不能提供更多的東西。說(shuō)得不好聽(tīng)一點(diǎn)，這種情況跟過(guò)去歷代依靠胥吏治理鄉(xiāng)間事務(wù)的政策沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。在這個(gè)意義上，現(xiàn)行的許多問(wèn)題實(shí)在并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的問(wèn)題，曹錦清先生在河南考察后所得出的一個(gè)結(jié)論是值得我們引為借鑒的：

　　在中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)之內(nèi)，經(jīng)�？梢杂龅筋^腦清醒的干部，但處在整個(gè)行政體制內(nèi)的他，卻不得不按照他所不滿(mǎn)的規(guī)律辦事。一方面，他們清醒地意識(shí)到這樣行為不對(duì)，另一方面，又無(wú)條件地按著不對(duì)的方式行事，這種思與行的分裂說(shuō)明了什么問(wèn)題呢？這是否表明我們現(xiàn)在的行政管理體制本身必須做一番重大的改革呢？我想是的。

　　如果就在這樣的情況下擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，只能造成更多扯皮現(xiàn)象，甚至造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作的癱瘓。所以如果我們談?wù)撪l(xiāng)鎮(zhèn)體制改制，如何讓“鄉(xiāng)級(jí)派出政權(quán)”成為“鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)”，這是一個(gè)不能回避的重要問(wèn)題。否則的話(huà)，一切其它改革都會(huì)流于空談。但是另一方面，如果單只授予鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)以實(shí)質(zhì)性權(quán)力，卻沒(méi)有擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的配套改革的話(huà)，同樣也不能解決問(wèn)題。事實(shí)上，早些年鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府也曾經(jīng)擁有較多的自主權(quán)。但隨之出現(xiàn)的問(wèn)題就是財(cái)政開(kāi)支混亂，教師工資長(zhǎng)期被拖欠，舉債無(wú)度等嚴(yán)重現(xiàn)象。因?yàn)檫@些問(wèn)題實(shí)在很?chē)?yán)重，所以上級(jí)才不得不收回鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的權(quán)限。這種“一放就亂、一收就死”的情況確實(shí)是我國(guó)體制改革一再發(fā)生的老問(wèn)題。所在建立真正意義上的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的同時(shí)，我們應(yīng)該記住阿克頓勛爵的名言：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。正因?yàn)槿绱耍�所以筆者強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主有其不可替代的重要性，雖然它并不意味著解決所有問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)將擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主和建設(shè)獨(dú)立的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的工作結(jié)合起來(lái)，這樣才能減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中可能的混亂。

　　不少人有一種誤解，認(rèn)為授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)以自治的實(shí)權(quán)會(huì)導(dǎo)致地方層級(jí)關(guān)系的失序，或重新洗牌。這當(dāng)然是誤解了自治的含義，現(xiàn)代民主社會(huì)的政府運(yùn)作乃是建立在權(quán)力分工明確的基礎(chǔ)上的，即使實(shí)行地方自治也絕不等于所有權(quán)力全部下放。即便是像美國(guó)這樣的聯(lián)邦制國(guó)家，其基層政府仍然存在一個(gè)如何和上一級(jí)協(xié)調(diào)的問(wèn)題，特別是在財(cái)政問(wèn)題上，并不是什么都由地方上說(shuō)了算的。問(wèn)題的關(guān)鍵在于不同的層級(jí)要求明確的權(quán)力分工，把各種關(guān)系建立在法治的基礎(chǔ)上。而我國(guó)現(xiàn)在對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的架構(gòu)沒(méi)有明確的自治地位，政策時(shí)常搖擺不定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政毫無(wú)自主性，各種派出機(jī)構(gòu)名義上接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)果縣里總是能夠變著法子把好的部門(mén)都收歸己有。從而造成基層財(cái)源的枯竭，在這樣的情況下，不但不能建設(shè)農(nóng)村，反而諸多破壞效應(yīng)。

　　為了更好地說(shuō)明這一問(wèn)題，我們可以看一下臺(tái)灣的例子，因?yàn)榕_(tái)灣的基層權(quán)力關(guān)系與中國(guó)大陸是最相像的了。不過(guò)對(duì)于這個(gè)問(wèn)題國(guó)內(nèi)似乎還很少有人注意，不少人反而有著這樣或那樣的誤解。有的人以為民主化之后的臺(tái)灣，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作就很暢通了；
而有的人則大肆渲染臺(tái)灣地方上的黑金問(wèn)題。其實(shí)這些說(shuō)法都有以偏概全之嫌。簡(jiǎn)單的說(shuō)來(lái)，臺(tái)灣的政府層級(jí)架構(gòu)和大陸比較相似，也包括中央、省?點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　直轄）市（98年后凍�。�、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所和縣轄市（通稱(chēng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市）等幾級(jí)。而且在運(yùn)作上也都繼承了中國(guó)傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制，不過(guò)這里只談鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的情況。自國(guó)民黨49年遷臺(tái)以來(lái)，絕大部分的時(shí)間鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義上有自治權(quán)，而實(shí)際上也是毫無(wú)實(shí)權(quán)�？h政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)握有絕對(duì)的控制權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的活動(dòng)，幾乎事事都需要取得許可，諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃、年度預(yù)算以及人事任免等，均須呈報(bào)縣府核準(zhǔn)。因此毫不奇怪，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是財(cái)源枯竭，甚至連發(fā)工資都困難。民主化之后，地方自治的呼聲漸高，因此在九十年代先后兩次修改法令，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)。但是由于許多人為的阻擾，導(dǎo)致改革力度有限，老問(wèn)題沒(méi)有解決，反而產(chǎn)生許多新問(wèn)題，其中最嚴(yán)重的就是猖獗的黑金問(wèn)題。

　　對(duì)于臺(tái)灣的黑金問(wèn)題，大陸的學(xué)者多有誤解，有些人認(rèn)為擴(kuò)大基層民主本身、或鄉(xiāng)村宗族勢(shì)力等的存在就必然會(huì)導(dǎo)致這樣的問(wèn)題，以此來(lái)質(zhì)疑鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主。這完全誤解了臺(tái)灣黑金的起因，事實(shí)上，無(wú)論是民主化還是傳統(tǒng)勢(shì)力的存在都不必然會(huì)導(dǎo)致黑金問(wèn)題。比如說(shuō)南韓，它的各種傳統(tǒng)勢(shì)力的構(gòu)成和性質(zhì)和中國(guó)是很相似的，而且它的民主化時(shí)間幾乎和臺(tái)灣同步，可是為什么韓國(guó)就沒(méi)有產(chǎn)生臺(tái)灣那樣的黑金政治呢？可見(jiàn)這些東西并不是產(chǎn)生黑金的要素。臺(tái)灣專(zhuān)門(mén)研究這一問(wèn)題的學(xué)者的看法是，黑金問(wèn)題的產(chǎn)生，實(shí)際上和臺(tái)灣獨(dú)特的政治競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境及制度缺失有關(guān)。過(guò)去在威權(quán)主義時(shí)代長(zhǎng)期執(zhí)政的國(guó)民黨，九十年代后在民主選舉競(jìng)爭(zhēng)中遭遇了民進(jìn)黨民粹式的激烈挑戰(zhàn)（這一點(diǎn)則和臺(tái)灣獨(dú)特的族群矛盾有關(guān)）；
由于國(guó)民黨過(guò)去沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)實(shí)質(zhì)性的競(jìng)爭(zhēng)，因此選舉動(dòng)員能力較差。為了保住政權(quán)，國(guó)民黨絞盡腦汁，在地方上最大的動(dòng)作就是和各種地方勢(shì)力結(jié)合，依托他們來(lái)拉票。而國(guó)民黨拉攏他們的資源恰恰就是建立在過(guò)去長(zhǎng)期形成的行政架構(gòu)的基礎(chǔ)上，由于基層缺錢(qián)，而國(guó)民黨作為政權(quán)掌握者正好誘以金援，吸引各種地方勢(shì)力為它服務(wù)。結(jié)果導(dǎo)致了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（甚至縣）一級(jí)幾乎無(wú)所不“黑”的現(xiàn)象。而南韓過(guò)去的獨(dú)裁者都為職業(yè)軍人出身，反而政黨組織不太發(fā)達(dá)（直到現(xiàn)在也是如此），因此不存在臺(tái)灣式黑金政治的基礎(chǔ)。由此可見(jiàn)，無(wú)論是民主還是地方勢(shì)力都不必然會(huì)導(dǎo)致黑金泛濫，關(guān)鍵是執(zhí)政者的處境與態(tài)度。

　　也正因?yàn)樯鲜鲈�因，所以臺(tái)灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)改革在推行上遭到許多人為的扭曲，有諸多不盡人意之處。而現(xiàn)在的執(zhí)政黨民進(jìn)黨熱衷于族群政治，導(dǎo)致本應(yīng)有行政改革沒(méi)有進(jìn)展。說(shuō)起來(lái)令人難以置信，以臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度，直到二十一世紀(jì)的今天，仍然有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)窮困到發(fā)薪水都有困難。這恐怕要讓很多人都感到意外吧。地方資源如此枯竭，各種亂七八糟的黑金勢(shì)力不趁虛而入才怪呢？已經(jīng)“民主化”了的臺(tái)灣今天在“鄉(xiāng)政自治”上仍面臨諸多問(wèn)題，而這些問(wèn)題又和我們的問(wèn)題如此相似，所以是很值得我們借鑒和思考的。

　　無(wú)疑，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的確要涉及到許多環(huán)環(huán)相扣的問(wèn)題，與單純精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)比起來(lái)，這是一條更為復(fù)雜和困難的路，然而它也是一條更能徹底解決問(wèn)題的道路。在這個(gè)問(wèn)題上，既要求我們要懷抱理想的信念與勇氣，又要做到冷靜、慎密與周全的考察。（三農(nóng)中國(guó)）

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