說明：2004年，李連江教授與張英洪曾合作開展有關農村信訪問題的調查，此文系李連江教授執(zhí)筆，因當時在調研中發(fā)生了一件非常意外的事件，為應付當時情勢，該文以張英洪之名刊發(fā)。后來張英洪出版《農民權利論》時，已注明該文為李連江教授執(zhí)筆，并向李連江教授致謝。

　　信訪是我國憲法賦予公民的一項政治權利，信訪制度是一項有中國特色的政治參與制度，設立信訪制度的預期目標是促進執(zhí)政黨和政府與人民的聯(lián)系，從而增強人民對執(zhí)政黨和政府的信任，鞏固政治認受性（一稱政治合法性）。建國以來，信訪曾經發(fā)揮過預期的作用。但是，我多年來對于農民信訪活動的關注特別是2004年5月到9月我參與中國社會科學院課題組集中對農民進省進京上訪活動的調查表明，本應提高政治認受性的信訪制度客觀上已經成了認受性流失的重要渠道。在一些地區(qū)，政治認受性的流失已經成為一個不可忽略的嚴重問題；
在上訪農民這個有增大趨勢的群體中，政治認受性的流失已經在孕育政治激進主義的情緒、思想、行動乃至組織，并在一些地區(qū)達到了危險的地步。我認為，改革現(xiàn)行信訪制度已經成為當務之急。我建議有關部門盡快召集有關專家學者進行深入調查，指示長期從事信訪工作的黨和國家工作人員總結工作中遇到的問題，征求有代表性的上訪人員的意見，并綜合三方面的意見與智慧，制定信訪制度改革的宏觀方針和操作規(guī)范。

　　本調查報告分四個部分。第一部分解釋信訪導致政治認受性流失的機制和標志。第二部分分析導致信訪制度的設計目標與實際效果背道而馳的政治觀念根源和制度根源。第三部分討論改革信訪制度的總體思路。結論探討信訪制度改革與中國共產黨新時期執(zhí)政綱領的有機聯(lián)系。

　　一、 信訪與政治認受性的流失

　　政治認受性指的是公民對于政府或執(zhí)政黨的主動認可。認受不是簡單的接受或服從，而是主動的承認和積極的支持。政治學家一般認為政治認受性有三個來源，一是工具性來源，即公民對于政府提供的良好服務回報以政治認可和支持；
二是情感性來源，即公民因為對于長期存在的政治傳統(tǒng)和政治符號的感情認同而對建立在這些傳統(tǒng)和符號基礎上的政權予以承認和支持；
三是道義性來源，即公民因為通過參加公平公正的選舉而認定政府組成人員代表人民的意愿從而對政權予以承認和支持。

　　我之所以認為目前的信訪已經成為政治認受性流失的渠道，是基于下面四個觀察。第一，與從來沒有參加過上訪的農民相比，上訪農民在開始上訪的時候對于中央政府的信任程度和對于政治體制的認同程度更高。原因很簡單，上訪是有代價有風險的，如果沒有回報高于投入的信心，上訪就是非理性的選擇，而農民的政治理性是無可置疑的。我在湖南等地的實地調查以及我掌握的大量農民信訪材料都證明，上訪農民絕大多數(shù)是無冕的民意代表，他們是農民公認的有正義感的人，同時也是對中央有較強信心的人。證據(jù)之一是，上訪代表中退伍軍人的比例遠遠超過農村成年人口中退伍軍人的比例。我們知道，人民解放軍一直有政治大學校的優(yōu)良傳統(tǒng)，普通農民經過數(shù)年軍旅生涯，不僅學到軍事技術，更重要的是樹立起對國家、民族和政權的責任心和認同�？梢哉f，農村的退伍軍人不僅僅是我國軍事意義上的預備隊，更是共產黨政權的政治預備隊。在這些農民政治精英中，凝聚著對政權最自覺最主動的認同和支持，也凝聚著對國家、對民族、對人民最真誠最崇高的責任感。證據(jù)之二是，上訪代表中有不少是農民民主選舉產生的村委會主任和村民小組長，這些上訪代表是獲得法律程序認可的民意代表。客觀地說，上訪農民大多數(shù)是農村的政治精英，是政權民意基礎最活躍的部分。我在調查中發(fā)現(xiàn),一些曾擔任過村支書和現(xiàn)任村支書的農民,以及有一定文化程度并在外打過工的青年農民構成了上訪農民代表中的重要力量.

　　第二，我的觀察和對信訪資料的分析表明，雖然在極少數(shù)情況下上訪農民能夠相對順利地達到他們的預期目標，從而不僅堅定了他們對于信訪制度的信心，更鞏固了他們對于國家政治制度的認同和對中央的信任，但是，在絕大多數(shù)情況下，上訪活動對于上訪農民的政治信任的影響呈現(xiàn)的是下面的模式：上訪的時間、到訪政府的層級與上訪人員對于中央政府的信任程度成反比。具體地說就是：上訪的時間越長，對中央的信任度越低；
走訪過的政府層級越高，對中央的信任度越低；
到北京上訪過的農民，對中央的信任度最低；
到北京上訪次數(shù)越多、逗留時間越長、走訪的部門越多，對中央的信任度越低。湖南省祁東縣上訪農民劉某(女)已進京上訪8次,走訪過中央10多個部門,她對筆者感嘆說"到北京上訪也沒有用"。

　　第三，對中央的信任度與對政治體制改革的要求和對政治權利的要求強度成反比。改革我國的政治制度，改善對公民政治權利的保護，是執(zhí)政黨自覺的政治綱領。但是，來自民間的政治體制改革要求和政治權利要求，對于執(zhí)政黨來說不僅是一種政治壓力，更是人民對政權不滿的信號，是政治認受性降低的標志。我在湖南省一些地方對農民上訪代表進行訪談時，聽到過不少已經接近于建國前革命口號的說法，也看到了上訪代表關于當代農民地位如同現(xiàn)代農奴的論述。例如，一個上訪代表大聲疾呼，農民必須組織起來，自己當家作主。另一個上訪代表指出，農民必須獲得與地方政府平等的政治地位，否則就無法擺脫被奴役的處境。還有一個上訪代表說，農民必須成立農會，否則就永遠不能保障自己的合法權益，無法保障自己的人權和尊嚴，永遠被當成是"后娘養(yǎng)的"而遭受歧視甚至虐待。在這些激昂的言論背后，是對于上級政府乃至中央不能言行一致、無力保證政策法律得到忠實執(zhí)行的深深失望。而直接導致這失望的就是在上訪中遭遇的種種挫折、打擊、失敗甚至血腥鎮(zhèn)壓。湖南省寧鄉(xiāng)縣道林鎮(zhèn)農民減負代表楊躍進回想自己根據(jù)黨中央國務院減負文件精神抵抗縣鄉(xiāng)"土政策"卻被判刑時說："判刑的是楊躍進，侮辱的是共產黨"。

　　第四，對政治體制改革的要求強度和對政治權利的要求強度與政治激進主義傾向和反體制傾向的強度成正比。根據(jù)我掌握的材料，絕大多數(shù)上訪代表仍然堅持在體制內維權，他們聲稱上訪不能"違法"，相信"中央一定會為上訪的農民作主"。但是不可否認的是，一些上訪代表，特別是到京上過訪的農民，已經與體制漸行漸遠，甚至到了離心離德以至于對抗的地步。一個多年上訪處處碰壁的農民，在公開信中聲稱要發(fā)動一場民主革命。不少上訪信已經直言不諱地流露了農民走向暴力抗爭甚至希望改朝換代的心理傾向。有個別上訪農民甚至認為"只有改朝換代農民才有出頭之日"。湖南省洞口縣醪田鎮(zhèn)湛田村上訪農民米某在上訪信中稱要"推翻長期壓在自己頭上的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級利益共同體的暴力集團三座大山，徹底砸碎他們剝奪弱勢群體人權的一切精神枷鎖，（使農民）在法律上真正享受到國家憲法賦予公民的自由權。" 雖然目前我不清楚這些言論是否已經轉化為行動，但是據(jù)我了解，北京的所謂上訪村已經有人在進行"組黨"的工作。上訪成為政治激進主義思想、激進主義行動、乃至激進主義政治組織之溫床的危險，已經不是未雨綢繆的遠慮，它已經成了執(zhí)政黨必須面對必須處理的近憂。我在這里大聲疾呼"狼來了"，因為我已經確鑿地看到了它的身影。如果我因為害怕被指責謊報軍情、危言聳聽、嘩眾取寵而沉默，那就是對國家民族的不負責任，也是對那些正在走向政治激進主義懸崖的農民兄弟的犯罪。十六屆四中全會提出要"鼓勵和保護黨員講真話、說心理話"。同樣，作為學者，我們也應該出于社會責任和學術良知去探討真問題、研究真學問。

　　必須指出，上訪的種種負面影響，并不限于直接參加上訪的人。絕大多數(shù)農民或許不言不語，但他們對于發(fā)生在身邊事情的是關注的，對于上訪人員的經歷是清楚的。上訪農民經歷的失望乃至幻滅，不可避免地會影響感染其他農民。我在湖南各地調查時看到，聲討烏天黑地的并不僅限上訪代表，那些從來沒有上訪的"良民"一樣是義憤填膺。組建"反腐部隊"的農民，并不是上訪代表，他們中的很多人沒有參加過上訪，但他們從上訪代表的遭遇得出了比上訪代表更激進的結論。

　　二、 現(xiàn)行信訪制度的缺陷

　　現(xiàn)行信訪制度成了政治認受性流失的渠道，是因為它有根本性的缺陷。從政治思想角度看，信訪的觀念基礎不是民主，也不是以民為本，而是中國的封建人治傳統(tǒng)。一個"上"字，就泄露了君重民輕、官上民下的天機。設立信訪制度的初衷是建立一條民意"上達"的渠道，而不是民意"表達"的渠道。這個制度在計劃經濟和階級斗爭時代是能夠起到一些積極作用的，原因是那個時代的民怨往往是因為最高決策的失誤。上訪高峰的出現(xiàn)與中央路線的轉變是同步的，并且隨著中央政策的轉變而消失。這種冤有頭債有主的信訪，不會從根本上傷害政治認受性。這正是我們在文革結束后看到的現(xiàn)象。但是，在這種馭民的思路下建立的信訪，到了以規(guī)則平等、程序正義和利益團體為根基的市場經濟時代，到了掌握國家政權的共產黨不能再以贏得內戰(zhàn)為其政治認受性的主要根基的時期，到了革命黨必須轉變成執(zhí)政黨的時刻，就必然出現(xiàn)捉襟見肘、南轅北轍的現(xiàn)象。

　　之所以如此，就是因為在馭民乃至人治的理念上建立起來的信訪制度沒有相對獨立的權力主體。現(xiàn)代政治制度的基本特點是立法、行政、司法權力的分割與相互制約。信訪部門在政治理性上只能隸屬于集中并表達民意的立法部門。把信訪局設立在掌握行政權的政府的各個職能部門，只不過是相當于把掛在封建衙門外的那面鳴冤的鼓變成了一個辦公室，根本無法解決對于行政權力的監(jiān)督問題。目前的信訪部門是游移在政府體制內的一塊異物，是以科層制為主要標志的現(xiàn)代國家制度內的一件古董。農民往往只看到它異類的一面，但看不到它因為異類而被政府體制冷落排斥的一面；
農民往往只看到它似曾相識的傳統(tǒng)面目，而看不到它已經落伍時代百無一用的內涵。結果，農民往往是在虛幻的信心支配下進入信訪過程，之后才發(fā)現(xiàn)信訪局雖多，但個個是似有實無的假門，似開實閉的偽窗。信訪活動本來是《憲法》和國務院《信訪條例》承認的政治參與，但實際上經常被地方政府視為鬧事甚至敵對行動而無情打擊甚至血腥鎮(zhèn)壓。因為地方政府輸不起，直接導致了上訪農民的輸不起。在地方政府的高壓和暴力下面，農民一旦由于對上級政府特別是中央的高度信任而上訪，就會被地方政府逼入要么徹底認輸、認打、認罰、冤沉大海，要么與地方政府對抗到底不共戴天的絕境。因為他們對中央有信心，上訪農民普遍低估上訪的實際風險，所以，一旦上訪，幾乎必然遭遇失望。面對各種挫折、屈辱、打擊和失敗，有些上訪農民吞下了找不到正義的苦果。但是，也有不少上訪農民拒絕接受不正義。他們愈挫愈奮，百折不回。他們的抗爭心理和行動，就象是高山上的一個雪球，一旦滾動起來，遭遇的每個阻擋和挫折都轉化成繼續(xù)滾動的動力。我的調查發(fā)現(xiàn)，不少到京上訪的人的主要控訴已經不是最初促使他們上訪的冤屈，而是上訪過程中遭受的打擊，這就是上訪雪球效應的鐵證。另外，上訪農民在上訪過程中實現(xiàn)橫向聯(lián)合，已經是相當普遍的情況。在不同地區(qū)農民缺乏合法聯(lián)合渠道的情況下，這種自發(fā)的垮地區(qū)聯(lián)合對于無法掌握情況的地方政府是個現(xiàn)實的威脅。湖南省桃江縣上訪農民熊某聲稱認識鄰近數(shù)縣上訪農民，并能動員成千上萬農民聯(lián)合上訪行動。我在調查中發(fā)現(xiàn)上訪精英們大都與外村外鄉(xiāng)外縣外市外省的上訪農民代表彼此保持聯(lián)系。

在實際運行中，信訪已不再是連接人民與政府的橋梁，而異化為農民敗家的不歸之路、怕死莫入的地獄之門。在湖南省，(點擊此處閱讀下一頁)有的信訪工作人員在接待索取農民負擔文件的上訪農民時首先提出的問題居然是"你怕不怕死"！如果這還不足以說明問題，那么我們看看有多少上訪農民遭到刁難、辱罵、罰款、抄家、批斗、毒打、追捕、關押、勞教、起訴、判刑、甚至謀殺。對于政治體制來說，上訪制度是警報系統(tǒng)，而上訪農民是政權免疫系統(tǒng)不可或缺的白細胞。不少地方黨政官員因為上訪對他們的政績和仕途造成威脅而打擊上訪農民，從長遠看，對于國家政治體系的破壞不亞于自毀長城。筆者在調查中發(fā)現(xiàn)，20世紀90年代中后期到21世紀初，上訪農民代表被地方和基層政府政府關押和判刑的比較普遍。1999年12月山西青年農民李綠松因上訪反映村小學建筑中的經濟濟問題等情況，竟然被公安機關抓到看守所嚴刑拷打，并被慘無人道地割掉了舌頭。有的上訪農民代表竟被法院以各種罪名判刑。2002年10月11日河南省唐河縣法院就以"聚眾擾亂社會秩序罪"將反映該縣上屯鎮(zhèn)張清寨村財務不清、村民選舉等問題的上訪代表岳春栓、張明才、謝志法等5人分別判處有期徒刑2至5年。在湖南調查時，我發(fā)現(xiàn)寧鄉(xiāng)、衡陽、安仁、漣源、湘陰、宜章、溆浦等縣的上訪農民代表都不同程度地遭到毒打、追捕、關押和判刑。寧鄉(xiāng)縣上訪農民崔某因減負上訪自1999年被派出所追捕外逃至今已5年不敢回家；
被判刑5年的安仁縣上訪減負農民代表張某去年釋放后一直憤憤不平，他在接受筆者訪談時稱自己曾發(fā)誓要伺機"炸毀不公正的人民法院"，但看到今年中央一號文件后改變了想法，他感到中央對農村的政策好起來了，就決心通過合法途徑去申訴；
溆浦縣年近70的農民代表張某宣傳中央的減負政策，深受村民擁戴，但為縣鄉(xiāng)政府所不容，2001年被縣法院判處有期徒刑7年，在當?shù)匾�起極大反響。

　　三、 信訪制度的改革思路

　　改革信訪制度的總體思路是把民意的"上達"轉變?yōu)槊褚獾?表達"。具體方案是，一方面把針對一府兩院工作的信訪全部集中到各級人民代表大會；
另一方面是把針對各級黨委和黨的干部的信訪全部集中到各級黨的代表大會。把信訪與人民代表大會制度和黨代表常任制相結合，就使各層級各選區(qū)的人大代表與黨代表有了一項新的具體職責，他們有法律和黨紀賦予的言論免責權和調查權，也有義務對信訪反映的問題進行調查，并依據(jù)調查向成為信訪對象的黨委和一府兩院提出質詢，直至向嚴重瀆職、失職、甚至涉嫌違法犯罪的的領導干部提出罷免動議。這樣，不僅使信訪工作獲得一個相對獨立的權力主體，同時也使信訪工作具備了應有的問責性，即向人民負責的特質。人民有意見表達時，不再是通過信訪向政府職能部門"上達"，而是通過由他們直接或間接選舉產生的人民代表和黨代表平等地向執(zhí)政黨和政府"表達"。作為廣義的民意代表，人民代表和黨代表有權利也有義務在人民與黨和政府之間發(fā)揮溝通作用。如果他們失職，將面臨選舉的考驗和問責；
如果他們盡職，他們享有法律和黨紀的保護。這樣，信訪就會成為人民代表大會制度與黨代表常任制建設的一股健康的生命之泉，而這兩項制度的不斷發(fā)展和完善將為鞏固和改善黨的領導提供最有力的民意保障和認受性基礎。信訪將成為選舉制度和公民選舉參與不斷提升的動力，不稱職的人民代表和黨代表終將落選，政治可靠具備民意代表能力的公民將逐步當選。隨著公民表達民意的訴求日益由信訪轉向選舉，轉向與民意代表的溝通，選舉也就會逐步成為信訪的出路和渠道。不管怎么說，信訪總有非制度化政治參與的色彩，因此用日益健全的選舉政治逐步吸納消化傳統(tǒng)留給我們的信訪制度，應該成為我國政治制度建設的一項重要內容和目標。

　　按照上述思路改革信訪制度，不僅符合政治體制現(xiàn)代化的政治理性，而且有現(xiàn)實操作性。這項改革雖然不能在化解信訪問題上起到立竿見影的作用，但是它能在制度設計層面理順民意表達與政治監(jiān)督的關系。這項改革也將對人代會和黨代會制度的建設起到資源作用。將目前散存在各職能部門的信訪資源合并到人代會和黨代會，將為兩會的制度建設提供大量物質資源、人力資源和政治資源，將為人民代表和黨代表的逐步專職化和與此相應的兩會的逐步實質化創(chuàng)造資源和職責兩方面的條件。另外，把信訪集中到兩會后，可以建立一套統(tǒng)一的科學的信訪登記體系和檢索體系，不僅可以準確統(tǒng)計信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會資源，克服目前信訪人員盲目投訴、反復投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費和政治信任流失。

　　結論：信訪與共產黨在新時期的執(zhí)政綱領的有機聯(lián)系

　　改革信訪制度，把信訪從民意"上達"轉化為民意"表達"的歷史任務已經落在中國共產黨新一屆中央領導集體的肩上。十六大以來信訪量的激增，是過去積累問題的可控制的爆發(fā)，更是廣大人民對新一屆中央領導人寄予厚望的集中體現(xiàn)，是廣大人民對胡錦濤同志提出的"立黨為公，執(zhí)政為民"這一共產黨在新時期執(zhí)政總綱衷心認同與支持的集中體現(xiàn)。文革以后百廢待興，冤案如山，進京上訪者似海如潮。但是，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領導集體成功地化危機為轉機，不僅消化了文革對政治認受性造成的巨大沖擊，而且通過改革開放發(fā)展經濟為共產黨的認受性開辟了一個巨大的工具性來源。以江澤民同志為核心的黨的第三代領導集體繼承并卓有成效地推動了前人的偉大事業(yè)，通過保持國民經濟的穩(wěn)步高速發(fā)展鞏固并拓寬了政治認受性的工具性來源，也為以胡錦濤同志為總書記的新一屆中央領導進一步開拓政治認受性的道義來源創(chuàng)造了堅實的物質基礎。

　　十六屆四中全會空前地作出了加強執(zhí)政能力建設的戰(zhàn)略抉擇，并把和諧社會建設擺在重要位置，提出"堅持把最廣大人民的根本利益作為制定政策、開展工作的出發(fā)點和落腳點"，"高度重視和維護人民群眾最現(xiàn)實、最關心、最直接的利益，堅決糾正各種損害群眾利益的行為"，"建立健全社會利益協(xié)調機制，引導群眾以理性合法的形式表達利益要求、解決利益矛盾，自覺維護安定團結"。最近，胡錦濤同志對信訪工作表示了極大的關注，在他的批示下，2004年8月中央建立了集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)系會議制度。這充分體現(xiàn)了胡錦濤同志時刻把人民利益放在至高無上地位的一貫作風，也彰顯了他"權為民所用、情為民所系、利為民所謀"的堅定決心。在黨和國家政治制度建設方面，胡錦濤同志敏銳地抓住了最核心的問題，那就是必須建立健全廣大黨員廣大人民表達他們政治意愿的制度化渠道，確保黨的領導和國家政權永遠穩(wěn)固地建立在民意的磐石上。人民的主動認同和積極支持，是永遠不倒的長城，是永遠無法攻破的堡壘。

　　在政治認受性的三大來源中，道義根源被廣泛認為是最可靠的來源。有了穩(wěn)固的道義根源，政府就有了巨大的糾錯空間，政策的一時失誤將得到人民的諒解，經濟的一時不振將得到人民的理解。把"立黨為公，執(zhí)政為民"這一執(zhí)政總綱具體化為切實可行、合理有效的政黨制度和政府制度，保障公平、法治、憲政和民主，將為執(zhí)政黨開掘出一個永不干涸的認受性源泉，這是共產黨的百年大計。把信訪制度與黨代會制度和人代會制度有機地結合起來，是實現(xiàn)這一歷史性制度建設和制度轉型的可操作的第一步。它看起來是一小步，但歷史將證明它是朝正確方向邁出的一大步。

　　2004年11月

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