2003年，隨著收容遣送制度的廢止，中國(guó)迎來自上個(gè)世紀(jì)70年代末“撥亂反正”之后的第二次信訪高潮，當(dāng)年6月25日至9月30日，國(guó)家信訪局接待群眾來訪批次、人次，同比分別上升67.3%和58.4%.[2]與信訪洪流同時(shí)出現(xiàn)的，是聚集在北京的信訪群體的組織化和更為激烈的抗?fàn)�，自焚、沖擊政府機(jī)關(guān)以及集體游行使得上訪群體成為威脅社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。

　　2004年8月，在胡錦濤總書記的批示下，中央建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度”[3]，各地也都陸續(xù)成立了聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議制度運(yùn)行半年以來，解決了相當(dāng)一部分過去積累的問題，但從某些地區(qū)的調(diào)查來看，上訪量并沒有明顯下降，聯(lián)席會(huì)議制度也不能遏制新的上訪出現(xiàn)，而且尤其令人擔(dān)憂的是，一旦聯(lián)席會(huì)議制度在這場(chǎng)治理信訪的運(yùn)動(dòng)過后變?yōu)椤芭f制”，信訪問題將依然是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。[4]

　　一些專家學(xué)者針對(duì)信訪問題提出了各種建議，[5]一些地方政府做了制度創(chuàng)新的探索，[6]中央政府也做過很多制度性改革，[7]但所有這些改革思路幾乎都集中在如何對(duì)付已經(jīng)出現(xiàn)的信訪問題上，即問題集中在“這么多人上訪該怎么辦”。本文在分析已有制度探索和社會(huì)調(diào)查的基礎(chǔ)上試圖把問題集中在“為什么這么多人上訪”這個(gè)更深層次的問題上，提出的解決思路重點(diǎn)不在于如何處理已經(jīng)出現(xiàn)的大量上訪，而在于如何從根源上減少上訪，即在憲政視野中看待上訪現(xiàn)象，在憲政框架內(nèi)尋求新的解決方案。

　　一、信訪的定位和本文要研究的問題

　�。ㄒ唬┆M義的信訪

　　我國(guó)《國(guó)務(wù)院信訪條例》第二條規(guī)定，信訪是指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”。從這條規(guī)定可以看出，這里的信訪是一種行政性補(bǔ)充救濟(jì)制度，本文稱之為狹義的信訪制度。

　　首先，這里的信訪制度是一種補(bǔ)充救濟(jì)制度。和一級(jí)政府龐雜的職能機(jī)構(gòu)相比，信訪機(jī)構(gòu)本身簡(jiǎn)單的多，比如我國(guó)的國(guó)家信訪局只有辦公室、辦信司、來訪接待司、研究室、督察室等部門，并不具備處理具體問題的能力，不是日常處理糾紛的機(jī)構(gòu)。從信訪制度本義上講，當(dāng)事人只有在對(duì)政府部門的行政行為不滿意的時(shí)候才會(huì)到信訪機(jī)構(gòu)提出意見、建議或者投訴，是對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也是處理社會(huì)問題“余量”的制度安排。

　　其次，這里的信訪救濟(jì)是行政救濟(jì)。信訪人向行政機(jī)關(guān)提出意見、建議和投訴請(qǐng)求，通常由行政機(jī)關(guān)自己、上級(jí)部門或者專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理，屬于一種行政性的補(bǔ)充救濟(jì)制度。它與正式的行政復(fù)議和司法救濟(jì)不一樣，通常而言，信訪制度處理問題較司法程序更為簡(jiǎn)便快捷節(jié)約成本。[8]

　　從歷史上看，我國(guó)的信訪制度在成立之初就具備了作為行政性救濟(jì)制度的特征。中國(guó)共產(chǎn)黨在蘇維埃政權(quán)初創(chuàng)時(shí)期與抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，一些來信來訪是由中央領(lǐng)導(dǎo)人親自批閱和接待的，1938年，毛澤東還親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件。1949年8月，中共中央正式成立了中央書記處政治秘書室，負(fù)責(zé)處理群眾來信來訪。新中國(guó)剛成立時(shí)，來信來訪很多，中央人民政府系統(tǒng)幾乎同時(shí)成立了三個(gè)單位受理群眾來信來訪，即中央人民政府委員會(huì)辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書廳和總理辦公室。[9]

　　作為一種行政性的補(bǔ)充救濟(jì)制度，信訪在世界范圍內(nèi)廣泛存在，通常被稱為申訴專員制度、公共監(jiān)察專員制度和請(qǐng)?jiān)钢贫鹊�。申訴專員制度起源于1806年的斯堪的納維亞地區(qū)�！吧暝V專員”一詞源自瑞典，意思是“人民的保護(hù)者或代表”。南非共和國(guó)公共監(jiān)察專員署根據(jù)憲法設(shè)立，南非憲法規(guī)定：公共監(jiān)察專員是獨(dú)立的，對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)，公共監(jiān)察專員有權(quán)對(duì)國(guó)家事務(wù)或任何級(jí)別政府公共管理中被指控或被懷疑的行為展開調(diào)查并提出報(bào)告，采取相應(yīng)的補(bǔ)救行動(dòng)，但對(duì)于法院判決的調(diào)查不屬于公共監(jiān)察專員的權(quán)力范圍。[10]澳大利亞的申訴專員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)受理公眾對(duì)政府公共行政服務(wù)的投訴。澳大利亞法律規(guī)定聯(lián)邦申訴專員由國(guó)會(huì)直接任命具有資深法律背景和工作經(jīng)歷的人擔(dān)任，依法享有調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和報(bào)告?zhèn)浒笝?quán)，可以對(duì)政府的工作進(jìn)行調(diào)查并提出具體建議。[11]香港的申訴專員制度成立于1989年，其目的是為一般香港市民提供和增加申訴、投訴的途徑，申訴專員是代表人民的監(jiān)察者，其職責(zé)是監(jiān)察公營(yíng)部門有沒有行政失當(dāng)。[12]美國(guó)雖然沒有正式的申訴專員或請(qǐng)?jiān)钢贫�，但他們各�?jí)政府部門大都有專門人員或者兼職人員負(fù)責(zé)各類問題的意見、建議或投訴。[13]巴爾的摩、芝加哥等一些城市還設(shè)立了“311”非緊急事件求助電話，除了水、電、煤、交通、道路、衛(wèi)生等公共事業(yè)方面外，市民還可以通過這門電話向市長(zhǎng)反映意見、提出建議、投訴控告等，幾乎沒有范圍的限制。[14]

　　那么，在立法、司法、行政權(quán)力分權(quán)制衡的制度已經(jīng)相當(dāng)完備的國(guó)家和地區(qū)為什么還需要“信訪”制度？香港申訴專員戴婉瑩的解釋理由包括兩個(gè)方面：首先，根據(jù)香港的司法制度，法官擔(dān)當(dāng)裁判的角色，法庭不會(huì)就案情進(jìn)行調(diào)查，投訴方需要證據(jù)和法律支持，而且訴訟費(fèi)用高昂，程序繁雜。經(jīng)驗(yàn)表明，很多針對(duì)政府部門的投訴交由法院以外的機(jī)構(gòu)處理，將能獲得更迅速和適當(dāng)?shù)慕鉀Q。其次，有些事件透過政治渠道提出投訴，也不一定是緩解不滿的最佳方法。在大多數(shù)社會(huì)里，人民代表通常都肩負(fù)多項(xiàng)公職。與群眾聯(lián)絡(luò)并處理群眾對(duì)政府的投訴，固然是人民代表的職責(zé)，但他們很少有充分資源，詳細(xì)調(diào)查政府的決策過程。由于上述情況，便有需要另設(shè)一些獨(dú)立的、簡(jiǎn)便的、高效率的申訴渠道，處理一般市民的申訴。[15]

　　事實(shí)上，無論什么樣的制度安排，都不可能把所有的社會(huì)沖突解決的干干凈凈。所以，任何一個(gè)社會(huì)都會(huì)在主體制度之外產(chǎn)生一些社會(huì)沖突的“余量”：而狹義的信訪制度正是為了解決這些“余量”而安排的一種行政救濟(jì)制度。它的特點(diǎn)是：第一，成本低。構(gòu)成一個(gè)社會(huì)主體制度的任何一個(gè)分支，都是一個(gè)龐大的官僚體系，而官僚體系運(yùn)轉(zhuǎn)的高成本使得它在處理社會(huì)沖突時(shí)必然會(huì)留下“余量”，信訪制度要解決這些余量，自然必須比原來的行政官僚體系運(yùn)轉(zhuǎn)成本低；
第二，它處理的量小。既然是解決主體制度留下的“余量”，那自然信訪量不會(huì)也不該過大。

　�。ǘ�）廣義的信訪

　　但是我國(guó)現(xiàn)實(shí)中，信訪制度成立不久就超越了行政性補(bǔ)充救濟(jì)的范疇，信訪通常是指廣義的信訪，是公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求的行為，它甚至包括了司法意義上的申訴、向紀(jì)檢監(jiān)察部門的投訴等各種向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)尋求公正的行為。從中央到地方，現(xiàn)實(shí)生活中關(guān)于信訪的理念和治理模式基本上都是黨政不分、政法不分。當(dāng)然，廣義的信訪和我國(guó)的現(xiàn)實(shí)法治狀況是相吻合的，由于權(quán)力過于集中，法治下的分權(quán)并未落到實(shí)處，人們?cè)谛旁L的時(shí)候常常沒有一個(gè)明確的投訴對(duì)象，而是到很多國(guó)家機(jī)關(guān)投訴。

　�。ㄈ�）上訪與信訪問題

　　本文所稱的上訪，即向上級(jí)機(jī)關(guān)“走訪”，屬于信訪的一種。對(duì)社會(huì)穩(wěn)定秩序構(gòu)成威脅的通常不會(huì)是書信、電子郵件、傳真、電話等方式進(jìn)行的信訪，而是上訪。從基本的常識(shí)出發(fā)，如果信訪人能夠通過寫信、電話等簡(jiǎn)單的方式解決問題，他們通常不會(huì)采取走訪這種成本更高的方式；
如果信訪人能夠在基層政府解決問題，他們通常不會(huì)到省政府或者到北京。因此，上訪屬于信訪中比較高級(jí)的也是更為激烈的形式。

　　通過信訪反映民意，提出意見、建議和投訴這本身是一個(gè)正常的社會(huì)現(xiàn)象。但是，當(dāng)信訪量非常大以至于信訪部門根本無力解決并且相關(guān)政府部門也不能解決，尤其是當(dāng)成千上萬的人來到北京“上訪”以至于成為社會(huì)穩(wěn)定的威脅時(shí)，就形成了本文所稱的“信訪問題”。信訪問題是中國(guó)特色的社會(huì)問題，是本文要研究的對(duì)象。

　　二、我國(guó)信訪制度的尷尬歷史

　�。ㄒ唬�從鼓勵(lì)到控制

　　作為一種行政性的補(bǔ)充救濟(jì)手段，信訪制度成立之初本來是要傾聽人民呼聲處理人民意見、建議和申訴的，是應(yīng)該歡迎人民積極參與的。1951年5月16日，毛澤東在《必須重視人民的通信》的批示中指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚�，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度……”[16]1951年6月7日政務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，要求“各級(jí)人民政府對(duì)于人民的來信或要求見面談話，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理。”1953年1月5日，毛澤東在黨內(nèi)指示《反對(duì)官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)》中對(duì)官僚主義進(jìn)行了有力批判，并要求結(jié)合整黨建黨及其它工作，從處理人民來信工作入手，整頓官僚主義作風(fēng)。[17]《人民日?qǐng)?bào)》也發(fā)表了一系列社論批判官僚主義，鼓勵(lì)人民信訪。[18]

　　但事實(shí)上，中國(guó)的信訪制度成立不久就面臨尷尬的處境。從1954年開始，來信來訪猛增。國(guó)務(wù)院秘書廳1956年受理的信訪數(shù)量約等于1951年7月至1954年6月的2.5倍，1957年1月至9月是1956年同期的2倍。全國(guó)所有地區(qū)、所有部門的都出現(xiàn)類似的大幅度增長(zhǎng)，同時(shí)來訪增幅大于來信，內(nèi)務(wù)部等21個(gè)中央部委機(jī)關(guān)1957年第一季度接待來訪群眾較1956年同期來訪人數(shù)增加2倍多。[19]這一時(shí)期來訪反映的很多問題國(guó)家一時(shí)解決不了，很多來訪人滯留北京，并采取了一些過激行動(dòng)，如到中南海糾纏，攔首長(zhǎng)、外賓的汽車等。[20]為了讓來京上訪者盡快離開，穩(wěn)定首都的治安，國(guó)家有關(guān)部門印發(fā)了一系列文件，以對(duì)確有困難的人提供食宿，發(fā)給路費(fèi)，處理“無理取鬧分子”，防止來訪人騙賣車票等。[21]1958年中國(guó)確立了戶籍制度，從此開始了城鄉(xiāng)分割的歷史。1958年8月，內(nèi)務(wù)部在蘆溝橋建立了永定砂石廠，組織來訪群眾中有勞動(dòng)能力的人員參加勞動(dòng)，接受政策教育。信訪部門和其他政府部門一起被賦予了法律之外的判決和執(zhí)行的權(quán)利。1961年內(nèi)務(wù)部明確指出，主要組織來訪人中的一部分無理取鬧、騙取路費(fèi)和不愿參加生產(chǎn)勞動(dòng)，經(jīng)常流向城市的人員。[22]

　　通過城鄉(xiāng)分割、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)改造、糧票供給以及其他很多方式國(guó)家嚴(yán)格控制了人口流動(dòng)。而且，由于大饑荒，導(dǎo)致部分地區(qū)農(nóng)村人口銳減，各地扣押大量信件，攔截上訪，打擊報(bào)復(fù)信訪人，再加上反右擴(kuò)大化打擊了群眾的信訪積極性，這樣，不僅有意見不敢反映，也可能沒有機(jī)會(huì)反映。這一時(shí)期信訪量明顯減少，國(guó)務(wù)院秘書廳1957年共有信訪127559起，1958年只有76561起，1959年71922起，1960年僅為45134起，但匿名信明顯增加，匿名信（不包括“一黨員”、“知情者”等假名）比例1957年為4.92%，1960年上升至9.36%.[23]

　�。ǘ�）第一次大規(guī)模治理

　　隨著大饑荒結(jié)束，反右結(jié)束，劉少奇開始主持中央工作，各方面工作逐漸走上正軌。這一時(shí)期信訪數(shù)量逐年增多，最大年增幅超過100%，重復(fù)信訪也大量增加。伴隨著反右平反開始和四清展開，申訴類信訪數(shù)量也在逐年上升。為了便于人民群眾信訪，這一時(shí)期國(guó)家在一定程度上恢復(fù)了建國(guó)初期實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)干部接見來訪群眾日，縣級(jí)機(jī)關(guān)在公社中建立接待站，直接處理基層信訪案件，落實(shí)縣級(jí)“只辦不轉(zhuǎn)”的精神。由于中央機(jī)關(guān)分布在北京城各處，來京上訪群眾經(jīng)常要為尋找接待室在北京四處打探奔波，國(guó)務(wù)院幾個(gè)信訪機(jī)構(gòu)于1965年在北京德勝門外聯(lián)合辦公，成立了中央機(jī)關(guān)聯(lián)合接待室，至1966年有二十多個(gè)中央機(jī)關(guān)參加聯(lián)合辦公，辦公地點(diǎn)合并，來訪人仍由各部門分別接待。

　　但是這一時(shí)期依然沒有解決信訪工作中的歷史難題，歸口辦理中如何避免由于政府部門分工不明確而導(dǎo)致的無法明確負(fù)責(zé)部門問題，由于國(guó)家政策變化無常導(dǎo)致的大量遺留問題和上層建筑始終落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而派生的新矛盾無法得到解決的問題，信訪部門不認(rèn)真對(duì)待認(rèn)真處理信訪問題而造成的信訪案例積壓拖延問題，這三類問題嚴(yán)重影響信訪工作的進(jìn)行。因此這一時(shí)期中央機(jī)關(guān)繼續(xù)針對(duì)這些老問題制定各種文件。其中首次由黨政最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)名頒發(fā)、規(guī)格最高的一份文件為《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》。《通知》中強(qiáng)調(diào)了各信訪部門必須由領(lǐng)導(dǎo)同志主管，進(jìn)一步明晰歸口辦理事宜，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)該多辦、少下轉(zhuǎn)，縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)只辦不轉(zhuǎn)。對(duì)于《通知》的內(nèi)容，各地在形式上給予了極大的重視，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　可以毫不夸張地說，中國(guó)是一個(gè)到處講“關(guān)系”的社會(huì)。比如，某派出所春節(jié)期間抓賭博，一個(gè)下午抓了20個(gè)人，但幾個(gè)小時(shí)之內(nèi)15個(gè)人沒交任何罰款就被釋放了，因?yàn)樗麄兎謩e找到了各種關(guān)系，類似這樣的執(zhí)法不公的現(xiàn)象在中國(guó)并不罕見。比如在某一個(gè)縣級(jí)市，黨政機(jī)關(guān)公檢法工商稅等各部門的公務(wù)人員存在著若干個(gè)龐雜的關(guān)系網(wǎng)，掌握權(quán)力的人之間相互照應(yīng)，即所謂“官官相護(hù)”。一個(gè)處處講“關(guān)系”的社會(huì)意味著掌握權(quán)力的人、和權(quán)力有關(guān)系的人乃至能夠用金錢買通關(guān)系的人享有特權(quán)，而沒有權(quán)力沒有“關(guān)系”也沒有錢買通“關(guān)系”的人遭受不公正待遇，這表現(xiàn)為某種文化但其實(shí)是某種不公正的制度的結(jié)果。官僚主義是指各權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于本職工作推諉、拖延、不負(fù)責(zé)任等不僅責(zé)任的行為。官僚主義雖然不是執(zhí)法者有意制造不公正，但由于他們的不負(fù)責(zé)任，使得公正不能實(shí)現(xiàn)。腐敗和官僚主義帶來社會(huì)不公正，它們一方面制造不公正，同時(shí)也在消解公共權(quán)力機(jī)關(guān)的公信力，使得人們只得求助更高級(jí)別的權(quán)力。

　　腐敗和官僚主義幾乎涉及所有的權(quán)力機(jī)關(guān)。比如，司法應(yīng)該是維護(hù)公正的最后一道防線，但現(xiàn)實(shí)中司法嚴(yán)重行政化，法院的人事、財(cái)政都隸屬于地方政府，法院難以獨(dú)立審判，經(jīng)常在一些重大案件方面不得不聽聽命于行政權(quán)力，法官像行政官員一樣陷入腐敗和官僚主義的怪圈。再比如，根據(jù)我國(guó)憲法，作為立法機(jī)關(guān)的人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有選舉權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如果人大能夠行使法定權(quán)力對(duì)行政和司法系統(tǒng)形成制約，有效地監(jiān)督“一府兩院”依法行政、公正司法、防止權(quán)力的濫用、遏制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，那么大量的由于行政和司法系統(tǒng)缺乏制約而導(dǎo)致的嚴(yán)重的社會(huì)沖突就可以避免，與之相關(guān)的信訪活動(dòng)當(dāng)然也就會(huì)大大減少。但現(xiàn)實(shí)中人大的權(quán)力和法律的標(biāo)準(zhǔn)有很大差距，目前除廣東省、北京海淀區(qū)等地方的少數(shù)人大代表能夠充分行使法定權(quán)力，積極參政議政外，很多地方的人大也是官僚機(jī)關(guān)，人大代表也多是官定代表而不是民選代表，不能切實(shí)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督的重任。這個(gè)龐雜的關(guān)系網(wǎng)也是權(quán)力網(wǎng)之間缺少應(yīng)有監(jiān)督機(jī)制，一個(gè)機(jī)構(gòu)制造的不公正也很難通過其他機(jī)構(gòu)改正，受害者只有上訪，而上訪的道路也注定很漫長(zhǎng)。

　　第三，道德信仰的缺失導(dǎo)致社會(huì)矛盾容易激化。就信訪問題而言，道德信仰缺失表現(xiàn)在：社會(huì)生活中人與人之間缺少關(guān)愛和寬容，產(chǎn)生一些不必要的糾紛和沖突；
公務(wù)人員處理糾紛的時(shí)候過多的麻木和官僚主義導(dǎo)致矛盾激化；
公共權(quán)力機(jī)關(guān)缺少公信力，官員與民眾之間缺少信任，出現(xiàn)不應(yīng)有的“刁民”，等等。

　　但實(shí)際上，很多道德問題從更深次看是一個(gè)制度問題。比如，信訪官員很是頭痛的“刁民”問題表面上看起來是一個(gè)道德問題，實(shí)際上具有更深層次的制度背景。有的政府官員抱怨一些“刁民”“不顧大局”為自己的利益向政府提出過高的要求，有的法官抱怨一些“刁民”對(duì)法院做出的相當(dāng)公正的判決不服沒完沒了地“纏訟”。不可否認(rèn)，任何社會(huì)都可能存在蠻橫不講理的“刁民”，但是，如果一個(gè)社會(huì)出現(xiàn)太多的“刁民”，或者“刁民”很具有民意基礎(chǔ)甚至成為草根領(lǐng)袖，我們就要反思為什么會(huì)出現(xiàn)這么多的“刁民”，是不是我們的制度制造了“刁民”。

　　設(shè)想，如果公共權(quán)力真正代表了公正，代表每一個(gè)人的利益，每個(gè)人都有安全感，那么，就不會(huì)有太多的人“蠻不講理”，自私地向“自己”的政府提出過高的要求。即使真的有這樣的“刁民”，他也不可能受到很多同情和支持，個(gè)別這樣的人也不會(huì)形成嚴(yán)重的社會(huì)問題。相反，如果權(quán)力來源于上級(jí)，最終來源于陌生的國(guó)家暴力，民眾就可能產(chǎn)生對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的不信任，他們可能冷漠地避開權(quán)力，可能會(huì)在一切機(jī)會(huì)中盡力獲得自己的利益，因?yàn)樗�不知道公共利益屬于誰，沒有必要“顧大局”。同樣的道理，如果司法真正代表了公正，并且這種公正已經(jīng)成為幾乎所有人的共識(shí)和信念，即使有的人輸了官司有些想不通，但他們中的絕大多數(shù)也會(huì)坦然接受。相反，如果司法機(jī)關(guān)大量存在腐敗和官僚主義，司法不公已經(jīng)成為人們的共識(shí)，那么，即使有的判決很公正，輸?shù)囊环揭灿锌赡軙?huì)懷疑法院的公正性，他們要想方設(shè)法規(guī)避執(zhí)行，或者沒完沒了地申訴，即導(dǎo)致所謂的“纏訟”。

　　道德信仰缺失的根源主要在于公共權(quán)力未能承擔(dān)起應(yīng)盡的責(zé)任。第一個(gè)層次，因?yàn)楣�共�?quán)力未能代表公正，未能給人以信心，人們普遍缺乏安全感，人人爭(zhēng)利，增加社會(huì)沖突，社會(huì)道德水準(zhǔn)降低。第二個(gè)層次，公共權(quán)力缺少提升社會(huì)道德的能力，這包括兩個(gè)方面：一是從長(zhǎng)期來看公共權(quán)力本身不足已成為道德保障更不會(huì)成為道德楷模，二是在具體問題處理上，公共權(quán)力缺少通過解釋、勸說乃至號(hào)召提升人們道德的能力，從而緩解社會(huì)矛盾。一個(gè)低成本運(yùn)作的政府所擁有的資源應(yīng)當(dāng)包含道德資源，它能在利益沖突的時(shí)候起到精神層面的調(diào)節(jié)作用。比如，政府官員經(jīng)常通過電視等媒體或者在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常與民眾直接溝通，提升公民對(duì)政府的認(rèn)同感，也就會(huì)增加對(duì)政府行為的信任。

　�。ǘ�）為什么來北京上訪

　　無疑上訪者絕大部分屬于弱勢(shì)群體，無論是工人還是農(nóng)民他們來到北京上訪都不是一件容易的事情。他們中有的人一天只有四塊錢的生活費(fèi)，晚上花三塊錢住上訪村，一塊錢買饅頭吃。[36]但他們來到北京卻像撞大運(yùn)一樣希望渺茫，于建嶸的調(diào)查顯示，通過上訪途徑解決問題的概率只有千分之二。[37]對(duì)于這群人的執(zhí)著，一個(gè)樸素的解讀是中國(guó)人傳統(tǒng)觀念里的“清官意識(shí)”。但實(shí)際上，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一個(gè)意識(shí)或觀念的問題，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的制度問題。為什么來北京上訪，答案其實(shí)很簡(jiǎn)單：因?yàn)楸本┦菣?quán)力集中的地方，北京還有一線希望。

　　首先，作為一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家，北京是權(quán)力中樞，相對(duì)于地方而言擁有無可置疑的權(quán)威。北京有能力給地方官員施加壓力。調(diào)查顯示，上訪著來到北京有90.5%的是為了“讓中央知道情況”；
88.5%是為了“給地方政府施加壓力”。[38]與此同時(shí)，作為一個(gè)前現(xiàn)代化的中央集權(quán)國(guó)家的另外一層含義則是，北京的權(quán)力是以黨的權(quán)力為后盾的行政權(quán)力為中心，其他的立法、司法等依據(jù)憲法產(chǎn)生的國(guó)家權(quán)力實(shí)踐中聽命于行政權(quán)力。這些行政權(quán)力經(jīng)常表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)批示，它的約束對(duì)象不僅是地方行政權(quán)力，還包括立法、司法等一切國(guó)家權(quán)力。因此，來北京上訪，如果能撞著了好運(yùn)氣，某位領(lǐng)導(dǎo)一批示，是真能解決問題的。

　　其次，北京確實(shí)解決過一些問題。雖然只有千分之二的概率，但對(duì)于那些在地方?jīng)]有指望的上訪者來說，這千分之二的希望足以吸引他們一次次來到北京。當(dāng)成千上萬的上訪者來到北京，當(dāng)成千上萬的問題積累到北京的時(shí)候，北京直接插手解決問題注定是象征性的。但是，作為一種權(quán)力技術(shù)，這種象征性的關(guān)懷民生的批示時(shí)不時(shí)地要閃亮一下，以展示執(zhí)政為民的形象，同時(shí)也是警告官僚系統(tǒng)不要太過分了。[39]

　　第三，上訪群體對(duì)北京的印象是“有希望”的。上訪者的問題是在地方產(chǎn)生的，他們對(duì)自己所在的地方政府有比較多的接觸和了解，正是因?yàn)閷?duì)他們不滿也不抱希望才開始了上訪。在到北京之前逐級(jí)上訪的過程中通常已經(jīng)遭遇了地方各級(jí)政府的冷漠、推諉或刁難，他們只有對(duì)北京的印象是有希望的，因?yàn)閷?duì)北京的印象來自傳媒和某些奇跡的傳說。于建嶸調(diào)查顯示，剛進(jìn)京上訪時(shí)，農(nóng)民對(duì)中央的認(rèn)同是非常高的，認(rèn)為“中央真心實(shí)意歡迎農(nóng)民上訪”的高達(dá)94.6%.當(dāng)然，對(duì)于大多數(shù)上訪者來說，北京帶給他們的是失望。同樣這份調(diào)查顯示，上訪者在北京七天后認(rèn)為中央真心實(shí)意歡迎農(nóng)民上訪的比例則下降到39.3%.而認(rèn)為“中央怕農(nóng)民上訪”的則從7.1%上升到58.9%；
認(rèn)為“中央會(huì)打擊報(bào)復(fù)上訪的人”從1.8%上升到60.7%.[40]

　�。ㄈ�）當(dāng)下主要社會(huì)矛盾與信訪問題展望

　　從上訪涉及的社會(huì)矛盾來看，國(guó)家信訪局把引發(fā)上訪的主要矛盾歸結(jié)為八大類：一是企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問題。其中，拖欠在職和離退休人員工資、職工下崗失業(yè)后再就業(yè)困難、基本醫(yī)療無保障、社�；�金不到位等比較突出。二是“三農(nóng)”問題，即農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題。主要是反映一些地方農(nóng)村稅費(fèi)改革政策落實(shí)不到位，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沒有明顯減輕；
一些村組財(cái)務(wù)管理混亂、村委會(huì)換屆選舉不規(guī)范；
一些地方違規(guī)征占買賣土地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低且被層層截留克扣，失地農(nóng)民得不到妥善安置；
鄉(xiāng)村基層干部作風(fēng)粗暴，干群之間矛盾突出。三是涉法涉訴問題。主要是各類糾紛、不服法院判決等。這類問題積案較多，重復(fù)來信來訪量大，長(zhǎng)期滯留上訪的人多，已成為長(zhǎng)期困擾各級(jí)信訪部門的主要問題之一。四是城鎮(zhèn)拆遷安置問題。主要是反映在城鎮(zhèn)建設(shè)、拆遷等工作中不嚴(yán)格依法辦事，補(bǔ)償和安置不合理，拆遷戶不能及時(shí)回遷，房地產(chǎn)開發(fā)不規(guī)范等問題。五是反映干部作風(fēng)不正和違法亂紀(jì)問題。六是基層機(jī)構(gòu)改革中的問題。主要反映一些地方借機(jī)構(gòu)改革增加編制、增添副職，或借競(jìng)爭(zhēng)上崗收受好處、安排親友，以及精簡(jiǎn)分流搞一刀切等問題。七是環(huán)境污染問題。搞建設(shè)急功近利，破壞了生態(tài)環(huán)境。八是部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部要求解決政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇問題。[41]

　　透過這八大類引發(fā)上訪的社會(huì)矛盾我們可以看出這樣幾個(gè)問題：

　　第一，中國(guó)正在形成一個(gè)利益多元化的社會(huì)。這個(gè)時(shí)代已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、小資產(chǎn)階級(jí)幾個(gè)利益團(tuán)體那么簡(jiǎn)單，或者說，簡(jiǎn)單的階級(jí)分析方法從來不是反映了現(xiàn)實(shí)而很可能是靠暴力“制造”了現(xiàn)實(shí)。失業(yè)工人要社會(huì)保障，被拆遷戶要拆遷補(bǔ)償，農(nóng)民要征地補(bǔ)償、民主權(quán)利和反腐敗，軍轉(zhuǎn)干部要待遇，等等。這個(gè)社會(huì)充滿了各種各樣的利益團(tuán)體，而在所列的每一個(gè)大的團(tuán)體之中又可以分為無數(shù)小的利益團(tuán)體，而且更重要的是，這樣的利益團(tuán)體劃分僅僅是以某種標(biāo)準(zhǔn)劃分團(tuán)體的一種方式，以不同的標(biāo)準(zhǔn)還可以劃分出無數(shù)不同種類的利益團(tuán)體。

　　第二，中國(guó)正進(jìn)入一個(gè)新的公民權(quán)利意識(shí)覺醒的時(shí)代。事實(shí)上從文化大革命結(jié)束開始到今天，中國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)一直在覺醒，但從2003年以來，這種爭(zhēng)取權(quán)利的意識(shí)成長(zhǎng)在加速，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化、人權(quán)問題的國(guó)際壓力、政治權(quán)力權(quán)威格局的演變都在促使中國(guó)加速現(xiàn)代化，這是社會(huì)進(jìn)步的必然結(jié)果。權(quán)利意識(shí)的覺醒表現(xiàn)在公民以前沒有意識(shí)到的權(quán)利現(xiàn)在意識(shí)到了，以前不敢爭(zhēng)取的權(quán)利現(xiàn)在敢于爭(zhēng)取了，以前沒有辦法爭(zhēng)取的權(quán)利現(xiàn)在有了新的途徑去爭(zhēng)�。ū热缢痉ǎ�。這種趨勢(shì)不會(huì)因?yàn)闋?zhēng)取到了某種已經(jīng)意識(shí)到的權(quán)利而停止，相反，因?yàn)闋?zhēng)取到了某種權(quán)利會(huì)讓公民意識(shí)到更多的權(quán)利同時(shí)也會(huì)激發(fā)公民爭(zhēng)取更多的權(quán)利，這是一個(gè)不可遏止的趨勢(shì)。

　　第三，這些具體的社會(huì)矛盾具有鮮明的時(shí)代特征。2003年前后由于國(guó)有企業(yè)大規(guī)模的私有化，下崗工人上訪成為一個(gè)突出的矛盾，但是隨著改革的趨于完成，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展創(chuàng)造更多的新的就業(yè)機(jī)會(huì)，相信這個(gè)社會(huì)陣痛不久的將來會(huì)過去。2003年之前還有一個(gè)重要的矛盾是農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問題，但隨著2005年絕大部分省份宣布停止征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，這個(gè)矛盾也將明顯緩和。如果我們?cè)倩厥?970年代末和80年代初，當(dāng)時(shí)上訪最嚴(yán)重的問題是文革制造的“冤假錯(cuò)案”。我們發(fā)現(xiàn)，不同時(shí)代有不同的社會(huì)矛盾，但有一點(diǎn)是不變的，那就是改革開放雖然20多年了，社會(huì)矛盾看起來并沒有減少，反而有增多的趨勢(shì)，說有人“端起碗來吃肉放下筷子罵娘”不講良心也好，說他們貪得無厭也好，這就是人類社會(huì)的現(xiàn)實(shí)。正因如此，尋找一個(gè)建立在基本共識(shí)之上的解決問題的機(jī)制比手忙腳亂地解決一個(gè)個(gè)具體問題更重要。

　　隨著上訪的逐步升級(jí)以及上訪量的增大，中國(guó)社會(huì)伴隨著發(fā)生了一個(gè)主體制度權(quán)威性日益減弱的過程。一方面是構(gòu)成社會(huì)主體制度安排的各種社會(huì)權(quán)威機(jī)構(gòu)權(quán)威性的日益損失，另一方面，為解決社會(huì)沖突，社會(huì)對(duì)于權(quán)威的需求又在增大；
于是，這兩者之間的矛盾產(chǎn)生出了兩種趨勢(shì)或者兩種對(duì)當(dāng)下構(gòu)成社會(huì)主體制度的權(quán)威體系的替代。

　　第一種替代方式是暴力，即認(rèn)為一切權(quán)威的支撐是暴力，那么直接采用暴力來解決沖突，比之訴其它權(quán)威來得直接有效，而且成本也更為低廉。這一類替代方式的表現(xiàn)有黑社會(huì)、討債公司、村社霸主等等的出現(xiàn)，以及流血沖突的增多、與公權(quán)力的暴力對(duì)抗等等現(xiàn)象的增多。在于建嶸的另一個(gè)調(diào)查里，有53.6%的表示要“做點(diǎn)讓干部們害怕的事”，87.3%的表示“跟貪官污吏拼個(gè)魚死網(wǎng)破”。

　　第二種替代是民主法治的力量的成長(zhǎng)。合法性則來源于憲法規(guī)范的一些抽象性的原則，從這些原則出發(fā)的法律和憲法條款成為人們維權(quán)或者上訪的主要根據(jù)。在這一方面，中國(guó)社會(huì)開始出現(xiàn)的高舉法律精神的輿論環(huán)境、知識(shí)精英介入維權(quán)以及相當(dāng)部分上訪人士對(duì)各類法律條款、法律精神的熟悉等等，都是第二種替代的具體表現(xiàn)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　可以肯定的是，中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，在相當(dāng)程度上取決于以上兩種替代方式的發(fā)展。雖然兩種替代方式都可能給中國(guó)社會(huì)帶來新的更有效的權(quán)威機(jī)構(gòu)，但是它們的前景是非常不一樣的。從現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的大背景出發(fā)，無疑，更有意義的是第二種替代方式。

　　小結(jié)。信訪問題癥結(jié)在于權(quán)力私有化和官僚主義，而這背后是高度集權(quán)的只對(duì)上負(fù)責(zé)的權(quán)力體制，中央的權(quán)力過于集中導(dǎo)致大量上訪聚集到北京，地方權(quán)力高度集中導(dǎo)致立法、司法、行政權(quán)力私有化、官僚主義以及由此產(chǎn)生的公共權(quán)力機(jī)關(guān)公信力缺失，從而產(chǎn)生很多上訪。這個(gè)狀況已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，這不是一個(gè)靠信訪制度修修補(bǔ)補(bǔ)就能解決的問題。

　　四、信訪問題的解決方案評(píng)析

　　從2003年開始信訪成為一個(gè)突出的社會(huì)問題。不少學(xué)者和官員們都提出，要對(duì)現(xiàn)行信訪制度進(jìn)行改革；
至于究竟應(yīng)該如何改革，不同的人意見卻大相徑庭。有人以為，現(xiàn)行信訪制度最大的毛病就是信訪部門沒有實(shí)際權(quán)力，結(jié)果必然淪為收發(fā)室和中轉(zhuǎn)站，所以應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化信訪部門的權(quán)力。但另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，信訪制度本身只是一種權(quán)宜之計(jì)，其本質(zhì)就是以行政救濟(jì)替代司法救濟(jì)，這不合乎社會(huì)主義法治精神，不合乎歷史發(fā)展的方向，所以應(yīng)該弱化乃至逐步取消信訪部門。

　　理論上的探索和爭(zhēng)論尚無結(jié)果，但許多地方為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為了“構(gòu)建和諧社會(huì)”，已然出臺(tái)了不少地方性信訪改革措施，比如領(lǐng)導(dǎo)下訪、聯(lián)席會(huì)議制度、問責(zé)制等等。鑒于地方的某些改革措施似乎取得了一定的成效，中央也開始把地方的一些改革措施加以推廣。那么，這些方案和對(duì)策能夠有效解決信訪問題嗎？我們有必要認(rèn)真梳理和分析。

　�。ㄒ唬�專家方案

　　很多專家學(xué)者進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，提出了自己的建議。本文列舉的專家方案，只是其中幾個(gè)影響比較大的方案。給信訪部門增加權(quán)力。以國(guó)家信訪局研究室主任張彭發(fā)為代表的信訪部門的官員一般都是“增權(quán)”論的支持者。[42]他們認(rèn)為，現(xiàn)行信訪制度存在的主要問題之一就是信訪部門權(quán)力有限，面對(duì)群眾的問題，信訪部門無能為力；
如果要信訪部門解決問題，那就要給信訪部門相應(yīng)的權(quán)力。甚至有人主張建立統(tǒng)一、獨(dú)立的國(guó)家信訪局，實(shí)行垂直管理，賦予其偵察、督辦權(quán)，以防止信訪局成為收發(fā)室、告狀信被轉(zhuǎn)到被告手中�？禃怨庹J(rèn)為，信訪部門的功能有兩個(gè)：信息反饋和解決問題�！叭绻�不是為了解決問題，沒有人愿意勞民傷財(cái)甚至傾家蕩產(chǎn)地來北京。但如果信訪部門沒有足夠的權(quán)力解決問題，那就是形同虛設(shè)�！弊鳛閺�(qiáng)化信訪的支持者，他提議賦予信訪部門更多如調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力。[43]

　　然而，給信訪部門增權(quán)真的就能解決問題嗎？恐怕很難。

　　首先，時(shí)下信訪量極大——據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2003年全年信訪量超過1000萬件，即便除去重復(fù)上訪數(shù)，“上訪大縣”每年的上訪數(shù)也是極為可觀的。信訪官員面對(duì)成千上萬的上訪者，僅僅從技術(shù)上講，他們也未必有能力應(yīng)付得了。

　　其次，民眾信訪所反映的問題有很多與地方政府有著直接的關(guān)聯(lián)，既然地方政府有可能“違法行政”侵害民眾的利益，我們?cè)趺从帜芷谕�政府官員在處理信訪問題時(shí)必然會(huì)秉公處理呢？換句話說，無論怎么擴(kuò)權(quán)，充其量無非是把信訪局變成“小政府”，讓其享有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門、便宜行事的權(quán)力�！靶≌�府”的性質(zhì)與政府并無實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，既然政府難以解決問題，怎么能期望“小政府”比政府更加高明呢？這種給信訪局增權(quán)或讓信訪局實(shí)行獨(dú)立垂直管理的思路讓人聯(lián)想起明代的錦衣衛(wèi)和東廠西廠。明代除了正式的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)（都察院、六科給事中）和司法機(jī)關(guān)（刑部、大理寺）外，還設(shè)有由皇帝親自掌管的錦衣衛(wèi)�；实壑�所以要設(shè)立錦衣衛(wèi)，就因?yàn)閷?duì)自己設(shè)立的正式的監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)抱有不信任感，于是再設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)來監(jiān)視官民。但是，既然正式的監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)未可全信，錦衣衛(wèi)又怎可全信呢？所以永樂年間，皇帝又設(shè)立東廠。錦衣衛(wèi)可以監(jiān)視一切官民，東廠除此之外還可以監(jiān)視錦衣衛(wèi)。后來，成化年間又設(shè)立西廠，正德年間劉瑾又曾設(shè)立內(nèi)行廠。搞這么多機(jī)構(gòu)出來，無非是用一批人監(jiān)視另一批人，再用一批人來監(jiān)視監(jiān)視者；
機(jī)構(gòu)重疊，流弊無窮。以法治替代信訪。主張弱化甚至取消信訪，把信訪功能定位在民意傳達(dá)，把其救濟(jì)功能歸于司法，把其監(jiān)督職能歸于人大。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的于建嶸研究員是這個(gè)觀點(diǎn)的代表人物之一。于建嶸認(rèn)為現(xiàn)行信訪制度存在的問題主要有：“信訪體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失。信訪功能錯(cuò)位，責(zé)重權(quán)輕，人治色彩濃厚，消解了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上動(dòng)搖了現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)。信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善，政治迫害和政治激進(jìn)主義相伴而生，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件�！彼�主張“在強(qiáng)化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時(shí)，要把公民權(quán)利救濟(jì)方面功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性。其次要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性�！盵44]

　　強(qiáng)化司法和立法機(jī)關(guān)的權(quán)威都是十分必要的，但具體如何強(qiáng)化這些國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能需要更為細(xì)致的工作。樹立司法權(quán)威的前提是司法專業(yè)化，司法專業(yè)化在中國(guó)主要表現(xiàn)為去行政化，讓司法機(jī)關(guān)的人事、財(cái)政權(quán)獨(dú)立于地方政府系統(tǒng)，讓法官擺脫官僚色彩，這是一個(gè)分權(quán)制衡的問題。樹立人大的權(quán)威主要在于人大代表認(rèn)真對(duì)待自己的職責(zé)，要做到這一點(diǎn)，就必須確保選舉的真實(shí)性，確保代表是競(jìng)爭(zhēng)選舉上來的。另外需要指出的是，信訪和法治應(yīng)該不矛盾，信訪相對(duì)與司法救濟(jì)和立法救濟(jì)承擔(dān)的是一種補(bǔ)充救濟(jì)的角色，既是法治很完善了，這種救濟(jì)方式也可能有存在的必要。[45]

　　綜合治理方案。有學(xué)者指出，信訪問題不僅僅是信訪制度本身的問題，要想走出信訪困境，必須實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革，而且這項(xiàng)改革必須與整個(gè)體制的改革同時(shí)進(jìn)行。上海市人大常委會(huì)的周梅燕是持這個(gè)觀點(diǎn)的代表人物之一。

　　周梅燕認(rèn)為，“對(duì)信訪制度的改革應(yīng)與整個(gè)社會(huì)體制改革聯(lián)系起來，采取漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革，而擴(kuò)大公民有序的政治參與、理順各類信訪的處理渠道、樹立司法的最終裁判權(quán)威應(yīng)當(dāng)是中國(guó)信訪走出制度困境的根本出路�！彼�提出四個(gè)具體建議：第一，“改變目前大部分地方黨政信訪機(jī)構(gòu)二塊牌子一套班子的設(shè)置，將黨政信訪機(jī)構(gòu)分離開來�！钡诙�，“應(yīng)改變?nèi)舜笮旁L機(jī)構(gòu)直接處理各類信訪事項(xiàng)的行政化處理模式，在擴(kuò)大人民群眾參政議政渠道的同時(shí)，完善和發(fā)揮人民代表參與信訪處理的制度，逐步形成以代表為信訪處理主體的新機(jī)制�！钡谌�，“司法機(jī)關(guān)信訪制度的改革應(yīng)納入整個(gè)司法體制改革的大框架之中。改變現(xiàn)有的申訴類信訪案件行政化信訪處理的模式，將其納入到正常的審判監(jiān)督程序之中并加以必要的限制�！钡谒�，“在現(xiàn)有的居會(huì)會(huì)信訪代理的基礎(chǔ)上，探索已有萌芽的社會(huì)組織參與信訪代理的制度�！盵46]

　　周梅燕的思路概括而言就是民主法治：公民參與，黨政分開，政法分開，司法和立法分開，國(guó)家和社會(huì)分開。面對(duì)正在現(xiàn)代化的中國(guó)，面對(duì)一個(gè)正在多元化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，這個(gè)改革思路很具有前瞻性。但是，如何擴(kuò)大公民有序的政治參與？如何樹立立法和司法權(quán)威？這些都是現(xiàn)實(shí)問題，值得進(jìn)一步思考。

　�。ǘ�）地方政府改革探索

　　信訪問題給很多地方政府帶來了很大壓力。在地方官員看來，本地大量上訪者——尤其是去省進(jìn)京上訪者——的存在嚴(yán)重?fù)p害了地方政府的“形象”。為了維護(hù)自己的形象，地方政府就要想方設(shè)法減少信訪量——地方官員真正關(guān)心的往往不是如何解決信訪問題本身，而是如何減少留在上級(jí)機(jī)關(guān)的信訪記錄。減少信訪記錄有三種方法：1、接訪。接訪就是去省里或者北京把那些去省進(jìn)京上訪的人接回來，讓他們不要上訪。上訪者自然不愿無功而返，于是，“接訪”就成了強(qiáng)制性的“劫訪”。在國(guó)家信訪局門前，來自各省的劫訪者成了另一道風(fēng)景線。劫訪增大了上訪成本，也許的確減少了一部分信訪量，但它的公然發(fā)生，不但嚴(yán)重?fù)p害了地方政府在民眾心中的形象，也在一定程度上影響了中央“立黨為公，執(zhí)政為民”的形象。2、如果“接訪”不成，還可以去上級(jí)信訪機(jī)關(guān)“公關(guān)”，通過各種非正常手段去掉本地的信訪記錄。這樣，雖然沒有解決信訪問題，但減少了留在上級(jí)機(jī)關(guān)的信訪記錄——實(shí)際上，地方官員往往并不關(guān)心自己在民眾心中的形象，而只關(guān)心他們?cè)谏霞?jí)面前的形象。有一個(gè)縣2004年有146人次到過北京上訪，但國(guó)家信訪局沒有留下一次紀(jì)錄，原因是地方政府用錢買通國(guó)家信訪局把紀(jì)錄撤掉了。[47]

　　3、通過信訪制度改革，解決一部分信訪案件�！敖釉L”和通過“公關(guān)”去掉本地的信訪記錄畢竟是一種非制度化行為：“公關(guān)”是違法之舉，“接訪”雖然往往是肆無忌憚的，但畢竟不是什么光彩之舉。地方官員為了解決信訪問題，往往是“疏”“堵”并用——接訪是“堵”，通過改革信訪制度來解決問題是“疏”。一些地方進(jìn)行了信訪制度探索并取得了一些效果，其中影響比較大的有這樣幾種：

　　責(zé)任追究制。很多地方政府采用責(zé)任追究制來治理信訪問題。以綏芬河市為例，2004年8月，綏芬河市黨委政府發(fā)出了《綏芬河市信訪工作考核暫行辦法》。該辦法規(guī)定“全市各信訪工作責(zé)任單位要認(rèn)真貫徹信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制（25分）。具體考核項(xiàng)目包括：（一）每?jī)蓚�(gè)月至少召開一次黨政聯(lián)席信訪例會(huì)，未按期召開例會(huì)的每少一次扣1分，以會(huì)議記錄和紀(jì)要為準(zhǔn)……（五）出現(xiàn)越級(jí)進(jìn)京集體訪每批扣20分；
越級(jí)進(jìn)省集體訪每批扣10分；
越級(jí)進(jìn)牡市集體訪每批扣5分。重訪的加倍扣分�！痹撧k法第七條規(guī)定“我市信訪工作實(shí)行一票否決制度，對(duì)負(fù)有責(zé)任的信訪工作單位實(shí)行一票否決”，并規(guī)定了具體的考核標(biāo)準(zhǔn)。

　　以信訪問題作為官員升遷與否的考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于官員來說是很有效的督促，這種制度確實(shí)解決了一些信訪難題。但從根本上說，這種自上而下的監(jiān)督，正如紀(jì)委對(duì)腐敗的懲治一樣，前景令人擔(dān)憂。而且，責(zé)任追究制在一些地方已經(jīng)產(chǎn)生了負(fù)面效果，官員下訪。2004年9月，河南省動(dòng)員4萬多省市干部“下訪”，努力把問題解決在基層。根據(jù)河南省信訪聯(lián)席會(huì)議辦公室的統(tǒng)計(jì)，截至2004年12月底，中央交辦和省排查出的16148起信訪案件，已結(jié)案12783起，結(jié)案率79.2%.其中，中央聯(lián)席辦向省交辦的1143（扣除重復(fù)交辦）起，目前已經(jīng)審定結(jié)案1048起，結(jié)案率為91.7%；
省向各省轄市交辦案件1664起，已結(jié)案1514起，結(jié)案率為91%；
各省轄市排查出的4146起案件中，已結(jié)案2840起，結(jié)案率為68.5%，縣（市、區(qū)）排查出的9195起案件，已結(jié)案7381起，結(jié)案率為80.3%.[48]

　　應(yīng)當(dāng)說，官員下訪并不是新鮮事，1960年代的“四清”運(yùn)動(dòng)也帶有下訪的性質(zhì)。河南省的辦法的確在短時(shí)間內(nèi)化解了不少積累的矛盾。但是，下訪可能成為常態(tài)嗎？如果縣里的矛盾都有省里官員在眼前盯著才能解決，這恐怕不是長(zhǎng)久之計(jì)。

　　信訪聽證。安徽省池州市創(chuàng)立了信訪聽證制度，由池州市政府發(fā)文聘請(qǐng)信訪評(píng)議員對(duì)爭(zhēng)議案件作出評(píng)議，政府有關(guān)部門對(duì)于信訪聽證團(tuán)做出的裁定一般都予以認(rèn)可。例如，針對(duì)一起拆遷安置補(bǔ)償?shù)男旁L案件，2004年2月21日，安徽省池州市組織了由法律、教育、新聞、企業(yè)和退休老干部組成的信訪聽證評(píng)議團(tuán)，對(duì)進(jìn)行了聽證并做出合議裁定。安徽省信訪局的一位負(fù)責(zé)人指出，把聽證機(jī)制引入信訪工作，既能降低行政成本，提高行政效率，又能避免決策失誤，減少事后不必要的矛盾糾紛。[49]與池州市信訪聽證制度類似的制度還有黑龍江省富�？h的“陽光辦案”思路，既讓當(dāng)事人各方參與公開辦理積累案件。[50]

　　有學(xué)者指出，聽證是指國(guó)家機(jī)關(guān)在立法、監(jiān)督及決策過程中的一項(xiàng)法律制度，主要以公開的程序性設(shè)置確保立法、監(jiān)督及決策結(jié)果的公正。設(shè)計(jì)信訪聽證制度的出發(fā)點(diǎn)是好的，但是將聽證和裁定引入信訪事項(xiàng)的處理容易引起這兩項(xiàng)法律制度間的沖突。如果是被聽證人雙方都約定并選擇無政府背景的中立民間組織來裁定雙方的糾紛，其裁定的效力來源于被聽證人的授權(quán)，裁定者的身份及裁定的結(jié)果根本無需政府認(rèn)可。事實(shí)上，我國(guó)的《仲裁法》中規(guī)定的仲裁制度已經(jīng)提供了這種途徑，仲裁員的選擇及仲裁庭的組成等是由一系列嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆�律程序來制約的，仲裁裁決也是可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的。信訪聽證團(tuán)的組成及聽證裁定的做法既缺乏法律依據(jù)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　也是對(duì)現(xiàn)行聽證制度和仲裁制度的任意擴(kuò)張，這種工作模式并沒有走出信訪工作的傳統(tǒng)模式，也不可能解決大量的信訪事項(xiàng)。[51]

　　人大監(jiān)督。2004年8月，全國(guó)人大信訪會(huì)議推出“貴陽模式”。據(jù)報(bào)道，貴陽市2003年建立了“人大信訪法律咨詢?nèi)铡敝贫�，每周一次約請(qǐng)“一府兩院”有關(guān)負(fù)責(zé)人、人大代表、法律工作者共同參與接待來訪，如同醫(yī)院聘請(qǐng)專家“坐診”，將接待信訪工作寓于法律宣傳之中。這就使得人大信訪工作更具權(quán)威性和針對(duì)性，使一些發(fā)生在基層的社會(huì)矛盾和問題得到及時(shí)有效的解決，在解決上訪者問題的同時(shí)，“一府兩院”的工作也受到了監(jiān)督。全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)喬曉陽認(rèn)為“貴陽人大信訪的突出特色就在于制度和方法上的創(chuàng)新，信訪工作不再僅僅是看信或接待來訪，而是成為人大立法和監(jiān)督工作的有機(jī)組成部分�！盵52]與貴陽的人大參與制度類似的還有福建石獅市的“市人大與一府兩院的信訪聯(lián)席會(huì)議制度”[53]

　　加強(qiáng)人大監(jiān)督在權(quán)力分立制衡方面邁出了一步。根據(jù)我國(guó)憲法，我國(guó)立法（全國(guó)人大）、司法（最高法院）和行政權(quán)（包括國(guó)務(wù)院、中央軍委和國(guó)家主席）是分立的，各司其職，相互制約。實(shí)踐中這種分權(quán)模式在中央比較明顯，但到了一些地方卻是權(quán)力高度集中，作為立法機(jī)關(guān)的人大非常微弱�！百F陽模式”加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的職責(zé)，是在實(shí)踐憲法和法律賦予人大的職權(quán)。當(dāng)然，如何確保人大的監(jiān)督職能而不是走過場(chǎng)，最根本的是要提高人大代表的參政能力和參政愿望，這是一個(gè)選舉制度問題。

　�。ㄈ�）中央治理信訪的探索

　　除1960年代初期短時(shí)間的“下訪”運(yùn)動(dòng)以來，2004年之前中央治理信訪主要思路還是“歸口分工”處理辦法。從1951年發(fā)布的《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》到1995年的《國(guó)務(wù)院信訪條例》都是這個(gè)思路。其中，1991年中共中央發(fā)布了《信訪問題歸口分工處理辦法》，對(duì)35項(xiàng)信訪問題提出了細(xì)致的歸口分工負(fù)責(zé)單位。

　　但是很顯然，歸口分工并沒能很好處理信訪問題。因?yàn)樾旁L問題本來就是各個(gè)部門制造出來的，中央再把它們歸口給那些制造問題的機(jī)關(guān)，一級(jí)一級(jí)往下推，最后信訪局變成了“郵局”，光轉(zhuǎn)達(dá)不解決問題。那么多部門都存在嚴(yán)重的官僚主義，都不夠認(rèn)真負(fù)責(zé)，這不是信訪部門的問題，而是整個(gè)權(quán)力體制的問題。

　　2004年8月，根據(jù)胡錦濤總書記的批示，中央建立了“信訪聯(lián)席會(huì)議”制度，即“中央集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度”。該聯(lián)席會(huì)議包括中央辦公廳、國(guó)家信訪局、北京市政府等28個(gè)部門和單位。根據(jù)目前群眾來訪反映突出的問題，聯(lián)席會(huì)議成立了5個(gè)專項(xiàng)工作小組（農(nóng)民土地征用問題是其中之一），每個(gè)小組設(shè)有具體負(fù)責(zé)人，并每月定期舉行會(huì)議。[54]隨后全國(guó)各地都建立了信訪聯(lián)席會(huì)議制度，開始了一場(chǎng)新的“治訪”運(yùn)動(dòng)。

　　客觀地說，信訪聯(lián)席會(huì)議在短時(shí)間內(nèi)起到了一定作用，解決了一些長(zhǎng)期積累的矛盾。可以想見，這種由各部門參加、鄭重其事地召開的聯(lián)席會(huì)議，在解決某個(gè)具體問題的時(shí)候自然要比權(quán)微言輕的信訪局更有效。但問題在于，如同領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)辦公一樣，聯(lián)席會(huì)議具有一種“特事特辦”的性質(zhì)，它并非一種日常性的工作機(jī)制。面對(duì)眾多的信訪事件，地方官員不可能為每件事都去開一次聯(lián)席會(huì)議。在實(shí)際操作中，各地聯(lián)席會(huì)議通常以突擊解決上級(jí)督辦的上訪案件為主——這充分體現(xiàn)了現(xiàn)行體制下官員只注重對(duì)上負(fù)責(zé)而不注重對(duì)下負(fù)責(zé)的心態(tài)。

　　由于聯(lián)席會(huì)議往往只以上級(jí)督辦的上訪案件為議題，所以上訪者若想使某一事件成為聯(lián)席會(huì)議的議題，就不能只在當(dāng)?shù)厣显L，而必須去省進(jìn)京上訪。因此，即使建立了聯(lián)席會(huì)議制度，上訪者依然需要通過上級(jí)施壓來解決問題。結(jié)果，一些地方雖然設(shè)立了信訪聯(lián)席會(huì)議，但去省進(jìn)京上訪的勢(shì)頭并沒有減弱。

　　而且，即便某一事件進(jìn)入了聯(lián)席會(huì)議的議程，也不等于它就能得到公平合理的解決。地方官員召開聯(lián)席會(huì)議的目的只是平息事態(tài)、使上訪者息訪，而不是為了合理公平地解決問題。為使上訪者息訪，地方官員拋出的可能是胡蘿卜（給予上訪者好處），也可能是大棒（對(duì)上訪者實(shí)行嚴(yán)厲打擊），也可能是胡蘿卜加大棒（既給些好處又威逼恐嚇）。因此，信訪聯(lián)席會(huì)議制度并不是一種理想的、合乎法治精神的制度安排。

　　另外，信訪聯(lián)席會(huì)議面臨一系列值得反思的問題：信訪聯(lián)席會(huì)議辦公室算個(gè)什么機(jī)構(gòu)？臨時(shí)的嗎？比信訪局還全；
如果是長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)，它和信訪局是重疊的，那信訪局還有必要存在嗎？這種不計(jì)成本的運(yùn)動(dòng)短期內(nèi)當(dāng)然有效，但是如果全體官員都忙著救火而不是從根本上建立防火機(jī)制，火能撲得完嗎？[55]信訪聯(lián)席會(huì)議的調(diào)查取證、公民與政府的協(xié)議、保證書等有何法律根據(jù)和法律效力？誰來約束信訪聯(lián)席會(huì)議？如果信訪聯(lián)席會(huì)議不盡職盡責(zé)，誰來監(jiān)督它？?jī)H靠上面的行政約束能解決問題嗎？2005年新頒布的《國(guó)務(wù)院信訪條例》第15條明確規(guī)定“信訪人對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)以及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院提出”，確立了分權(quán)和法制化的原則，那么，如何解決信訪聯(lián)席會(huì)議這種大一統(tǒng)的行政主導(dǎo)處理模式和信訪法制化之間的沖突？

　　中央的信訪聯(lián)席會(huì)議作為民意通道有其意義，但是，也不可低估各級(jí)官僚機(jī)構(gòu)對(duì)民意的扭曲。那些闖過圍追堵截最終把材料遞交給信訪局的而且信訪局又能把它統(tǒng)計(jì)在案的“成功”上訪者只占上訪者群體中很低的比例。同時(shí)，還有更多勉強(qiáng)忍耐的沒有上訪的人群，沒有人聽到他們的聲音，但在悄無聲息中，政府的權(quán)威在流失。而地方的信訪聯(lián)席會(huì)議制度在短期內(nèi)雖然有一定效果，但這種高度集權(quán)的社會(huì)治理模式與現(xiàn)代化的民主法治背道而馳，我們不可低估從長(zhǎng)期來看它對(duì)司法權(quán)威和立法權(quán)威的傷害。

　　小結(jié)。各種信訪問題解決方案和辦法基本上圍繞著如何化解已經(jīng)產(chǎn)生的信訪問題，但這些方案大都沒有觸及信訪問題的根本。要解決信訪問題，關(guān)鍵不在于如何應(yīng)付信訪，而在于如何減少信訪——也就是說，要使民眾無需通過信訪來解決問題。假如民眾只能通過信訪來解決問題，則信訪量必然難以下降；
在信訪量居高不下的情況下，無論信訪官員權(quán)力多大，無論他們多么正直清廉，結(jié)果也必然只能解決巨大的信訪量中的極少數(shù)問題。所以，信訪永遠(yuǎn)不可能成為解決問題的主渠道，依賴信訪解決問題本身就是一個(gè)充滿矛盾的悖論。

　　五、憲政視角下的信訪治理

　　作為一種行政性補(bǔ)充救濟(jì)，信訪即使在法治相當(dāng)完備的國(guó)家里也有其存在的價(jià)值。在國(guó)家權(quán)力三個(gè)基本分支中，立法機(jī)關(guān)一般不直接處理具體問題，并且選民可以通過直接選舉約束代表，司法機(jī)關(guān)高度專業(yè)化，并且司法系統(tǒng)內(nèi)部有上訴申訴等明確的約束機(jī)制，因此這兩個(gè)權(quán)力分支不需要另設(shè)監(jiān)督機(jī)制，有社會(huì)監(jiān)督再加上權(quán)力之間的制衡就夠了。而行政權(quán)相對(duì)龐大和復(fù)雜，涉及公民生活的方方面面，公民通過定期選舉直接約束的只是各級(jí)政府首腦等政務(wù)官員，而對(duì)眾多的事務(wù)官員的約束是間接的。公民如果遇到了來自政府部門的損害當(dāng)然還可以通過行政復(fù)議和司法手段尋求救濟(jì)或者尋求立法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，但這些都需要復(fù)雜的程序和較高的時(shí)間金錢等成本，事實(shí)上，公民利益受到政府部門損害的時(shí)候更容易想到的救濟(jì)方式是給相關(guān)政府部門及其上司打電話、發(fā)郵件、走訪等形式尋求直接的行政救濟(jì)，無論是表現(xiàn)為正式的系統(tǒng)化的申訴專員制度還是非系統(tǒng)化的分散在政府各部門的信訪接待，這種相對(duì)簡(jiǎn)便的高效率的行政性補(bǔ)充救濟(jì)制度是有必要的。

　　現(xiàn)代民主法治國(guó)家信訪通常不會(huì)積累成一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題，這些國(guó)家信訪制度之所以能夠有效，關(guān)鍵在于信訪問題通常比較簡(jiǎn)單，積累下來的信訪量比較小，[56]信訪部門能夠直接解決或者授權(quán)解決。而信訪問題簡(jiǎn)單和積累的量少的原因在于一些復(fù)雜的問題由司法機(jī)關(guān)或者通過立法解決，各級(jí)行政機(jī)關(guān)能夠在選民的間接約束和政府首腦的直接約束下能夠及時(shí)處理意見或投訴，也就是說，立法、司法和行政以及社會(huì)監(jiān)督都是通暢有效的。

　　從國(guó)務(wù)院信訪條例來看，國(guó)家信訪局的定位就是提供行政性補(bǔ)充救濟(jì)，也就是狹義的類似歐洲申訴專員制度信訪制度。但是現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)信訪制度從一開始面臨尷尬處境。一方面，在單一權(quán)力系統(tǒng)的支配下，我國(guó)的信訪制度建立不久就發(fā)展成為一個(gè)龐雜的信訪系統(tǒng)，它的內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是補(bǔ)充性的行政救濟(jì)制度，而是包括了司法救濟(jì)在內(nèi)的所有向上一級(jí)權(quán)力系統(tǒng)的求助、批評(píng)、建議的行為。迄今為止，信訪帶來的問題——即太多人來到北京上訪是一個(gè)綜合性問題，現(xiàn)實(shí)中信訪的治理模式也主要是所謂“綜合治理”。另一方面，這么龐雜的信訪系統(tǒng)面臨無法承受之重——太多太復(fù)雜的問題都集中到這里，無論信訪機(jī)構(gòu)多么龐大和強(qiáng)有力，也不可能解決這么多問題。這顯然不是信訪制度本身的問題，這就好比一個(gè)人的免疫系統(tǒng)出了問題，再好的藥物用的劑量再大，也只能是暫時(shí)解決某些疾病或者緩和病情，而不可能從根本上給一個(gè)人帶來健康。

　　因此，要想真正徹底治理信訪問題，重點(diǎn)主要不在于改革信訪制度本身。首先，沒有必要加強(qiáng)信訪部門權(quán)力，在現(xiàn)存體制下，即使給了信訪部門很大的權(quán)力，它也不可能代替政府各部門處理具體問題，也將顯得無能為力解決信訪問題，正如檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)委不能很好解決腐敗一樣。其次，弱化或取消信訪部門不現(xiàn)實(shí)。信訪部門本身已經(jīng)比較弱，沒有必要進(jìn)一步弱化，弱化信訪部門不會(huì)必然導(dǎo)致司法權(quán)威增長(zhǎng)。取消信訪部門更是不現(xiàn)實(shí)，沒有這樣一個(gè)接待和傳達(dá)渠道，社會(huì)矛盾更是無處發(fā)泄。即使在將來也沒有必要取消信防，信訪在完善的法治社會(huì)里也有其價(jià)值。

　　治理信訪問題的重點(diǎn)應(yīng)放在推進(jìn)政治體制改革。當(dāng)然，中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情是一個(gè)傳統(tǒng)治理模式向法治轉(zhuǎn)變的國(guó)家，中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程一定要穩(wěn)妥進(jìn)行，要把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)承受能力結(jié)合起來。鑒于此，我們認(rèn)為，政治體制應(yīng)當(dāng)首先在基層推行。具體改革方案如下：

　　第一，實(shí)區(qū)縣級(jí)人大的法定職權(quán)。根據(jù)我國(guó)憲法和法律，各級(jí)人大是各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使選舉權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如果人大切實(shí)落實(shí)了法律賦予的權(quán)力，人大就會(huì)形成對(duì)“一府兩院”的強(qiáng)有力制約，腐敗和官僚主義將會(huì)改善。我國(guó)區(qū)縣級(jí)人大代表實(shí)行直接選舉，如果人大沒有盡到法定責(zé)任，選民可以行使罷免權(quán)或者在下一輪選舉中選舉新人，這樣，公民可以直接約束人大，人大監(jiān)督“一府兩院”。

　　落實(shí)人大法定職權(quán)關(guān)鍵在于落實(shí)真實(shí)的選舉，人大代表如果是真實(shí)選舉出來的，他們自動(dòng)會(huì)努力實(shí)踐自己的權(quán)力�？紤]到尊重現(xiàn)實(shí)法律，推動(dòng)人大選舉可分兩步進(jìn)行：首先，在本屆人大屆滿之前的區(qū)縣，各級(jí)黨委政府切實(shí)尊重法律賦予人大的選舉權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。具體方法包括：（1）在一年之內(nèi)在全國(guó)各區(qū)縣代表中選舉大約五分之一比例的專職常委，設(shè)立人大常委個(gè)人的辦公室。要遵守候選人競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生、候選人充分宣傳和秘密投票等選舉基本法則，確保選舉公開公正進(jìn)行。要確保常委們的工資福利和辦公條件，確保他們的工作獨(dú)立性和公開性。（2）通過政策提倡人大常委們接受和獨(dú)立調(diào)查針對(duì)政府行為的信訪的權(quán)力，引導(dǎo)新任常委從信訪問題開始監(jiān)督政府行為。（3）有關(guān)部門發(fā)出通知要求各級(jí)黨委政府主動(dòng)尊重人大常委的選舉權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　其次，各區(qū)縣人大本屆屆滿之時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)落實(shí)區(qū)縣人大直接選舉。各級(jí)黨委政府要充分尊重憲法和法律規(guī)定的選舉程序，各級(jí)人大要承擔(dān)起組織選舉的責(zé)任。選舉委員會(huì)從專職常委中產(chǎn)生或者選民推舉產(chǎn)生，獨(dú)立組織選舉。候選人全部由十人以上聯(lián)名推舉產(chǎn)生，并通過預(yù)選產(chǎn)生正式候選人。候選人有權(quán)力通過媒體、傳單、演講等方式充分介紹自己。遵守秘密投票等一系列選舉規(guī)則。新的人大代表名額要適當(dāng)減少，人數(shù)介于代表名額和常委會(huì)名額之間，選舉之后取消人大常委會(huì)，人大代表全部為專職。第二，落實(shí)憲法和法律賦予法院的地位和獨(dú)立審判的權(quán)力。法院理應(yīng)承擔(dān)起法律救濟(jì)的最后一道保障線，化解社會(huì)矛盾。但現(xiàn)實(shí)中，基層法院未能盡到職責(zé)，司法判決不公產(chǎn)生大量上訪。司法不公有很多原因，包括法官素質(zhì)不高、司法權(quán)受到行政干預(yù)、司法腐敗和官僚主義等。改革基層法院勢(shì)在必行，具體做法包括：首先，提高法院的地位。任何組織和個(gè)人不得干涉司法審判；
法院的財(cái)政和人事由同級(jí)人大決定，或者在一定時(shí)期內(nèi)直接歸上級(jí)法院管理。其次，逐步提高法官素質(zhì)。在法官素質(zhì)提高以前首先提高主審法官的素質(zhì)，主審法官?gòu)姆ㄔ含F(xiàn)有優(yōu)秀法官中經(jīng)考核產(chǎn)生。從2006年起法院新進(jìn)審判人員從已經(jīng)通過統(tǒng)一司法考試的人員中擇優(yōu)錄取。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　第三，擴(kuò)大法院受案范圍。一切社會(huì)矛盾糾紛起訴到法院，法院應(yīng)當(dāng)受理，不受理的要出具正式法律文書。第四，堅(jiān)決治理司法腐敗。提高法官待遇，同時(shí)向全社會(huì)設(shè)立法官廉潔舉報(bào)制度，一旦有確切證據(jù)證明法官受賄、接受吃請(qǐng)等違法或違背職業(yè)道德的行為，人大啟動(dòng)彈劾程序并依法處理。第三，改革基層行政：改鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府為區(qū)縣政府派出機(jī)構(gòu)，推行區(qū)縣級(jí)政府首腦直接選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府相對(duì)于其承擔(dān)的職能而言顯得過于龐大，而由于權(quán)力自身的擴(kuò)張性以及缺少相應(yīng)制約，歷次以“精兵簡(jiǎn)政”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革都未能達(dá)到預(yù)期效果，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員甚至呈現(xiàn)出繼續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。隨著農(nóng)村稅費(fèi)取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府承擔(dān)的公共職能已經(jīng)很少，沒有必要保留這一級(jí)政府。取消這一級(jí)政府，重點(diǎn)在于取消其財(cái)政權(quán)，作為區(qū)縣政府的派出機(jī)構(gòu)，一切稅費(fèi)、罰款、開支等財(cái)政收支必須經(jīng)過區(qū)縣政府財(cái)政部門。關(guān)于區(qū)縣級(jí)政府首腦直選，可以先行試點(diǎn)，有了成熟經(jīng)驗(yàn)以后在全國(guó)推行。區(qū)縣級(jí)政府首腦直選可以考慮先行落實(shí)人大選舉權(quán)，由人大在兩個(gè)以上候選人中選出，然后逐步過渡到全民直接選舉。第四，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。人大、司法以及行政部門的改革和有效運(yùn)行都離不開社會(huì)監(jiān)督，尤其是媒體監(jiān)督和各種利益團(tuán)體的監(jiān)督。要落實(shí)憲法規(guī)定的公民言論自由的權(quán)利，逐步放開言論自由的空間，保障新聞監(jiān)督的權(quán)利。改革《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》，從支持和鼓勵(lì)公民成立行業(yè)協(xié)會(huì)、利益共同體開始，逐步落實(shí)憲法規(guī)定的結(jié)社自由，保障公民成立維護(hù)自身權(quán)益的團(tuán)體，緩和社會(huì)矛盾。

　　結(jié)束語

　　民主化、司法獨(dú)立、改革基層行政和加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的方案表面上看起來會(huì)削弱中央對(duì)地方的控制權(quán)力，但我們應(yīng)該更加冷靜地分析，基層高度集權(quán)使得中央更得民心了呢，還是失去了民心？從中華民族的歷史使命的高度出發(fā)，中央有責(zé)任緩和當(dāng)前社會(huì)矛盾，但緩和社會(huì)矛盾的辦法不是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，而是從根本上逐步建立權(quán)力來自人民對(duì)人民負(fù)責(zé)的政治制度，從根本上確立能夠保持社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的文明政治制度，這才真正是讓中華民族傲然于世界的千秋偉業(yè)。從縣級(jí)以下開始推動(dòng)政治體制改革，這是時(shí)代給予我們的機(jī)遇和希望，歷史留給我們的時(shí)間已經(jīng)不多了。

　　2005年2月24日

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　　[1]本文是“陽光憲政”信訪問題課題組的綜合報(bào)告部分，課題組成員分別是許志永、郭玉閃、李英強(qiáng)、姚遙、陳玉和李玉潔。文章統(tǒng)稿由許志永負(fù)責(zé)。

　　[2]參見胡奎、姜抒：《2003年中國(guó)遭遇信訪洪峰，新領(lǐng)導(dǎo)人面臨非�？简�(yàn)》，載《瞭望東方周刊》2003年12月8日。

　　[3]參見趙凌《中國(guó)信訪制度實(shí)行50多年走到制度變遷關(guān)口》，載《南方周末》2004年11月4日。

　　[4]參見許志永：《中原縣信訪調(diào)查報(bào)告》，未刊稿。

　　[5]例如，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員于建嶸認(rèn)為“可以考慮撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。”參見于建嶸《信訪的制度性缺失及其政治后果》。北京理工大學(xué)胡星斗教授提出“要改變?cè)瓉硇旁L文件歸口管理的說法，應(yīng)該有獨(dú)立的部門來管理”；
中國(guó)科學(xué)院國(guó)情研究中心康曉光研究員認(rèn)為“應(yīng)該強(qiáng)化信訪功能，改革后的信訪部門應(yīng)該是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，它不但有調(diào)查權(quán)，甚至還有決定權(quán)”；
上海市人大常委會(huì)信訪辦公室副主任周梅燕認(rèn)為“擴(kuò)大公民有序參與政治，理順各類信訪的處理渠道，樹立司法的最終裁判權(quán)威，才能最終完善中國(guó)信訪制度”；
參見姜殊、盧波：《探索信訪工作新局面，形成標(biāo)本兼治的大信訪格局》，載《瞭望東方周刊》2004年11月16日。

　　[6]如福建省石獅市2004年5月18日開始實(shí)行的“市人大與一府兩院的信訪聯(lián)席會(huì)議制度”，參見劉英麗：《信訪改制的石獅版本》，載《中國(guó)新聞周刊》2004年12月27日。

　　[7]如1991年的歸口管理和2004年的信訪聯(lián)席會(huì)議制度，參見1991年中辦第19號(hào)文件《信訪問題歸口分工處理辦法》和趙凌：《中國(guó)信訪制度實(shí)行50多年走到制度變遷關(guān)口》，載《南方周末》2004年11月4日。

　　[8]參見李秋學(xué)：《信訪，何去何從？——信訪在法治化背景下的命運(yùn)之爭(zhēng)》。

　　[9]參見陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國(guó)法律傳統(tǒng)》，在《中外法學(xué)》2004年第2期。

　　[10]參見亞洲監(jiān)協(xié)第七次會(huì)議國(guó)外論文“監(jiān)察專員在改善公共管理方面的作用”（南非）塞貝撰寫。源自

　　http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp ？mid=20031216000123.

　　[11]參見2003年第12期《上海信訪》P14——16“學(xué)習(xí)考察國(guó)外申訴專員制度—上海市信訪系統(tǒng)赴澳大利亞、香港培訓(xùn)考察”一文，上海市信訪辦公室撰稿。

　　[12]參見亞洲監(jiān)協(xié)第七次會(huì)議國(guó)外論文“申訴專員制度與公民監(jiān)察權(quán)”，香港申訴專員戴婉瑩著，源自

　　http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp ？mid=20031216000107.

　　[13]參見山石：《在美國(guó)上訪》，載《四川僑報(bào)》2003.10.31.

　　[14]參見孔憲明：《中國(guó)警官走進(jìn)美利堅(jiān)》，載《新民周刊》2004年3月第12期。

　　[15]參見亞洲監(jiān)協(xié)第七次會(huì)議國(guó)外論文“申訴專員制度與公民監(jiān)察權(quán)”，香港申訴專員戴婉瑩著，源自

　　http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp ？mid=20031216000107.

　　[16]轉(zhuǎn)引自劉絮、聶玉春主編：《信訪工作手冊(cè)》，高等教育出版社1988年版，第26頁。

　　[17]參見《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第72頁。

　　[18]如《人民日?qǐng)?bào)》1953年1月19日發(fā)表的《認(rèn)真處理人民群眾來信大膽揭發(fā)官僚主義罪惡》，1月23日發(fā)表的《壓制批評(píng)的人是黨的死敵》，11月2日發(fā)表的《把處理人民來信工作向前推進(jìn)一步》等。

　　[19]參見刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，75頁。

　　[20]參見刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第63頁。

　　[21]如勞動(dòng)部、全國(guó)總工會(huì)《關(guān)于來訪群眾就業(yè)問題的歸口、處理暫行辦法》，內(nèi)務(wù)部、北京市民政局《關(guān)于解決來訪群眾食、宿、路費(fèi)的解決辦法》，國(guó)務(wù)院秘書廳、最高人民檢察院、北京市公安局《關(guān)于中央機(jī)關(guān)、北京市機(jī)關(guān)接待群眾來訪中處理無理取鬧分子的暫行辦法》，鐵道部《關(guān)于防止來訪人騙賣車票的暫行辦法》等。

　　[22]參見陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國(guó)法律傳統(tǒng)》。

　　[23]參見刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，117頁。

　　[24]參見刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，184頁。

　　[25]參見刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，236頁。

　　[26]轉(zhuǎn)引自陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國(guó)法律傳統(tǒng)》。

　　[27]轉(zhuǎn)引自陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國(guó)法律傳統(tǒng)》。

　　[28]比如采取監(jiān)視上訪人活動(dòng)，在上訪人可能外出上訪時(shí)在火車站等交通要點(diǎn)堵截上訪人，借用行政拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)、精神病院或以“學(xué)習(xí)班”等非法拘禁形式壓制上訪人，《京華時(shí)報(bào)》2005年01月29日《上訪者被鑒定為精神病人——委托鑒定方稱遵領(lǐng)導(dǎo)指示緣起于領(lǐng)導(dǎo)“高度重視”》記者石毅。

　　[29]參見胡奎、姜抒：《2003年中國(guó)遭遇信訪洪峰，新領(lǐng)導(dǎo)人面臨非�？简�(yàn)》，載《瞭望東方周刊》2003年12月8日。

　　[30]參見姜新菊《為達(dá)個(gè)人目的煽動(dòng)上訪，天安門前非法游行者被捕》，載《北京娛樂信報(bào)》2004年1月7日。

　　[31]參見董月玲《我國(guó)信訪人群調(diào)查：漫漫信訪路何處是歸程》，載《中國(guó)青年報(bào)》2004年12月8日。

　　[32]參見許志永：《中原縣信訪調(diào)查報(bào)告》2005年2月，未刊稿。

　　[33]參見許志永《中原縣信訪調(diào)查報(bào)告》2005年2月，未刊稿。

　　[34]據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，2003年國(guó)家信訪局受理群眾信訪量上升14%，省級(jí)只上升0.1%，地級(jí)上升0.3%，而縣級(jí)反而下降了2.4%.另外，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)受理群眾信訪量上升46%，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負(fù)增長(zhǎng)。國(guó)家信訪局受理群眾來信同比上升10.7%，接待群眾上訪的批次、人次同比分別上升20.6%、29.9%.2004年第一季度，國(guó)家信訪局受理群眾來信同比上升20.2%，接待群眾上訪批次、人次同比分別上升99.4%和94.9%.轉(zhuǎn)引自于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果》。

　　[35]參見王永前，黃海燕《國(guó)家信訪局局長(zhǎng)：80%上訪有道理》，載《半月談》2003年11月20日。

　　[36]參見董月玲：《我國(guó)信訪人群調(diào)查：漫漫信訪路何處是歸程》，載《中國(guó)青年報(bào)》2004年12月8日。

　　[37]轉(zhuǎn)引自趙凌：《中國(guó)信訪制度實(shí)行50多年，已經(jīng)走到制度變遷關(guān)口》，載《南方周末》2004年11月4日。

　　[38]于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果》。

　　[39]參見陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國(guó)法律傳統(tǒng)》。

　　[40]轉(zhuǎn)引自于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果》。

　　[41]參見王永前，黃海燕：《國(guó)家信訪局局長(zhǎng)：80%上訪有道理》，載《半月談》2003年11月20日。

　　[42]參見劉輝：《于建嶸：信訪辦應(yīng)當(dāng)撤掉》，載《時(shí)代人物周報(bào)》2004年11月16日。

　　[43]參見趙凌：《信訪改革引發(fā)爭(zhēng)議》，載《南方周末》2004年11月18日。

　　[44]于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果——關(guān)于信訪制度改革的調(diào)查》。

　　[45]參見李秋學(xué)：《信訪，何去何從？——信訪在法治化背景下的命運(yùn)之爭(zhēng)》。

　　[46]參見周梅燕：《中國(guó)信訪的制度困境及出路》，資料來源：

　　http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid=%7BA38FCA7C-A7C2-4CC1-B023-22BBE042D302%7D 2005年2月18日搜索。

　　[47]參見許志永：《中原縣信訪調(diào)查報(bào)告》2005年2月，未刊稿。

　　[48]參見于津濤，姜殊：《百姓上訪成因于體制不順，官員下訪破解執(zhí)政難題》，載《瞭望東方周刊》網(wǎng)絡(luò)版2005年2月4日。

　　[49]參見2004年3月2日《安徽日?qǐng)?bào)》“池州首創(chuàng)信訪案件聽證評(píng)議制度”。

　　[50]參見汪波，劉紅偉：《黑龍江省富�？h：“陽光辦案”溫暖“老上訪”》，載《人民日?qǐng)?bào)》2004年11月5日。

　　[51]參見周梅燕：《中國(guó)信訪的制度困境及出路》，資料來源：

　　http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid=%7BA38FCA7C-A7C2-4CC1-B023-22BBE042D302%7D 2005年2月18日搜索。

　　[52]參見2004年9月14日《新華網(wǎng)》“貴陽信訪模式成人大制度創(chuàng)新亮點(diǎn)”。

　　[53]參見劉英麗：《信訪改制的石獅版本》載《中國(guó)新聞周刊》2004年12月27日。

　　[54]參見劉英麗：《信訪改制的石獅版本》，載《中國(guó)新聞周刊》2004年12月27日。

　　[55]參見“信訪局長(zhǎng)和法庭庭長(zhǎng)的評(píng)價(jià)”，許志永：《中原縣信訪調(diào)查報(bào)告》2005年2月，未刊稿。

　　[56]如德國(guó)的請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)每年受理的請(qǐng)求和申訴一般有2萬件，州一級(jí)受理的總量大約有5萬件。轉(zhuǎn)引自李秋學(xué)：《信訪，何去何從？——信訪在法治化背景下的命運(yùn)之爭(zhēng)》。

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