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楊在新:廣東佛山南海土地預(yù)征案的法律辯駁書

發(fā)布時(shí)間:2020-05-26 來源: 美文摘抄 點(diǎn)擊:

  

  佛山南海區(qū)鳳鳴鎮(zhèn)三山管理區(qū)預(yù)征土地一案,由于雙方的對峙,造成了嚴(yán)重的沖突,在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈的反響,根據(jù)有關(guān)人士遞送的材料,發(fā)表如下法律意見:

  

  1、南海區(qū)(當(dāng)時(shí)為南海鎮(zhèn))將鳳鳴鎮(zhèn)三山管理區(qū)納入縣城規(guī)劃的行為是否合法。根據(jù)當(dāng)時(shí)生效的《中華人民共和國土地管理法》(1988年)第十條的規(guī)定“各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃,地方人民政府的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)上級人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行!蹦虾^(qū)的城市規(guī)劃必須取得其上級人民政府,即佛山市人民政府的批準(zhǔn)。根基現(xiàn)有的資料,我們沒有看到相關(guān)批準(zhǔn)性文件,所以規(guī)劃是否合理有待論證,并且不論縣城規(guī)劃是否合法,對于土地征用的問題是否為法定性無必然聯(lián)系。

  

  2、關(guān)于1992年鳳鳴鎮(zhèn)三山管理區(qū)劃為城區(qū)預(yù)征土地原則協(xié)議中“預(yù)征”的法律性質(zhì)。土地預(yù)征是政府及其相關(guān)的職能部門,根據(jù)土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)的需要,與集體土地所有者簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議,支付一定比例的補(bǔ)償費(fèi)用的行為。土地預(yù)征不是批準(zhǔn)征用,國家建設(shè)需要用地時(shí)。仍然需要按法定的程序批準(zhǔn)后,方可使用土地。其最初有據(jù)可查的法律性文件是 《廣東省征地管理規(guī)定》(粵府<1993>94號)第十三條的規(guī)定“為有利于建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施和合理利用土地資源,市、縣人民政府可對經(jīng)依法批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地實(shí)行預(yù)征,提前實(shí)施規(guī)劃利用控制。

  

  市、縣預(yù)征土地,應(yīng)按征地審批權(quán)限逐級上報(bào)審批并向省國土廳備案,經(jīng)預(yù)征的土地,在建設(shè)需要使用時(shí),按國家和省有關(guān)國家建設(shè)用地和國有土地使用權(quán)出讓的審批權(quán)限和程序報(bào)批。在土地投入開發(fā)建設(shè)前,屬農(nóng)用土地的,應(yīng)繼續(xù)用于農(nóng)業(yè)!蹦敲,當(dāng)時(shí)那南海區(qū)與三山管理區(qū)簽訂的這么大批的土地預(yù)征協(xié)議是否有法律依據(jù)是不存在的。即使是根據(jù)《廣東省征地管理規(guī)定》(粵府<1993>94號)的規(guī)定,“市、縣預(yù)征土地,應(yīng)按征地審批權(quán)限逐級上報(bào)審批并向省國土廳備案”。征地權(quán)限的規(guī)定參見《中華人民共和國土地管理法(88年)》第二十五條規(guī)定 國家建設(shè)征用耕地一千畝以上,其他土地二千畝以上的,由國務(wù)院批準(zhǔn)。

  

  征用省 、自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的土地,由省、自治區(qū)人民政府批準(zhǔn);
征用耕地三畝以下,其他土地十畝以下的,由縣級人民政府批準(zhǔn);
省轄市、自治州人民政府的批準(zhǔn)權(quán)限,由省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。一九九一年七月三十日廣東省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過修正的《廣東省土地管理實(shí)施辦法》第十三條對此作了詳細(xì)的規(guī)定:“各級人民政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行年度土地利用計(jì)劃,非農(nóng)業(yè)使用耕地要控制在年度非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用耕地控制指標(biāo)內(nèi)。征用土地或劃撥、出讓土地使用權(quán)以及農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)業(yè)用地的審批權(quán)限:縣級人民政府批準(zhǔn)耕地(含水田、菜地、旱地、園地、魚塘。下同)三畝以下,其他土地十畝以下。但市人民政府所在地的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地除外。省轄市人民政府批準(zhǔn)耕地五十畝以下,其他土地一百畝以下。廣州市、深圳市人民政府批準(zhǔn)耕地五百畝以下,其他土地一千畝以下。經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)的耕地一千畝以下,其他土地二千畝以下,由所在地的市人民政府批準(zhǔn)。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的耕地一百畝以下,其他土地二百畝以下,由所在地的市人民政府批準(zhǔn)。各級人民政府批準(zhǔn)各類土地總和,每宗不得超過上述各款中“其他土地”的最高限額。

  

  超過以上限額的,按審批權(quán)限報(bào)上一級人民政府審核、批準(zhǔn)!庇纱丝梢姡悍、法規(guī)對于土地征用的權(quán)限的規(guī)定是非常嚴(yán)格的,對于預(yù)征參照征用的審批權(quán)限,那么1992年所簽訂的“鳳鳴鎮(zhèn)三山管理區(qū)劃為城區(qū)預(yù)征土地原則協(xié)議”中“預(yù)征”的“鳳鳴鎮(zhèn)三山管理區(qū)現(xiàn)有土地總面積12.42平方公里(包河涌水面),折合18622畝”這么大一批土地是只有國務(wù)院才有權(quán)審批的。且根據(jù)廣東省國土廳粵地政[1997]139號《關(guān)于南海市早期統(tǒng)征三山港區(qū)土地作倉儲(chǔ)、商住用地的批復(fù)》中關(guān)于同意其統(tǒng)征(預(yù)征)補(bǔ)辦手續(xù)的批復(fù)中,可以得知,南海區(qū)在預(yù)征土地是沒有辦理相關(guān)的手續(xù)。然其批復(fù)的法律效力也有待認(rèn)證。因?yàn)榕鷱?fù)同意補(bǔ)辦手續(xù)的土地面積和1992年南海區(qū)與三山管理區(qū)簽訂的協(xié)議中規(guī)定的土地面積有較大出入。廣東省征地管理規(guī)定(粵府<1993>94號)第十條同時(shí)也規(guī)定:“各級人民政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家和省的有關(guān)法律、法規(guī)、建立集體討論、民主決策、政府領(lǐng)導(dǎo)成員專人負(fù)責(zé)的征地審批制度,不得多頭審批。

各級人民政府征用土地的審批權(quán)限,按《廣東省土地管理實(shí)施辦法》第十三條規(guī)定執(zhí)行,不得越權(quán)批地,不得擅自將審批權(quán)下放給下一級人民政府及人民政府的派出機(jī)構(gòu)(包括開發(fā)區(qū)管委會(huì))!

  

  3、1998年 “關(guān)于調(diào)整征用土地和留用地的協(xié)議”是否合法。廣東省辦公廳于1995年6月28日發(fā)文,明文規(guī)定不得搞土地預(yù)征,(見《廣東省政府辦公廳關(guān)于停止土地預(yù)征的通知》〈1995年6月28日粵府辦〔1995〕68號〉)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于做好1995年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》(中發(fā)〔1995〕6號)已明確提出,今后不準(zhǔn)搞土地預(yù)征。省人民政府意見,全省各地今后一律不得再搞預(yù)征土地。對已經(jīng)預(yù)征的土地,未按國家和省有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定辦理建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)的,按如下辦法處理:

  

  一、凡未填(挖)土的,一律不得填(挖)土和投入建設(shè),繼續(xù)由農(nóng)民耕種;
已經(jīng)填(挖)土尚未有建設(shè)項(xiàng)目的,應(yīng)組織復(fù)耕,不得撂荒閑置。

  

  二、已經(jīng)簽訂預(yù)征土地協(xié)議并付了部分補(bǔ)償費(fèi)的,應(yīng)按協(xié)議商定的期限、數(shù)額予以兌現(xiàn);
暫無能力支付尚欠的補(bǔ)償費(fèi)的,應(yīng)取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意延期支付或按欠支部分的比例退還土地。

  

  三、簽了協(xié)議而未付補(bǔ)償款的,應(yīng)盡快與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商,取消協(xié)議。四、各市、縣人民政府應(yīng)組織有關(guān)部門對當(dāng)?shù)仡A(yù)征土地情況進(jìn)行一次檢查,并在今年內(nèi)作出處理。各市人民政府對預(yù)征土地的檢查和處理情況于年底前向省人民政府作一書面報(bào)告。省國土廳要加強(qiáng)對此項(xiàng)工作的檢查監(jiān)督。但當(dāng)時(shí)還在生效的《中華人民共和國土地管理法(88年)》第二十五條、第二十六條的仍然規(guī)定:“國家建設(shè)征用耕地一千畝以上,其他土地二千畝以上的,由國務(wù)院批準(zhǔn)!薄耙粋(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要使用的土地,應(yīng)當(dāng)根據(jù)總體設(shè)計(jì)一次申請批準(zhǔn),不得化整為零。分期建設(shè)的項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)分期征地,不得先征待用!睋(jù)此可知,南海區(qū)的預(yù)征土地行為是違反土地管理法規(guī)定的,由于其違反“土地管理法”的強(qiáng)制性規(guī)定,所以其與三山管理區(qū)在1992年所簽訂的“鳳鳴鎮(zhèn)三山管理區(qū)劃為城區(qū)預(yù)征土地原則協(xié)議”預(yù)征是無效的。由于協(xié)議的無效,該土地的所有權(quán)沒有發(fā)生改變,其所有權(quán)仍由三山管理區(qū)集體所有。

  

  4、關(guān)于以后土地再行征用是適用法律的問題。土地預(yù)征不是批準(zhǔn)征用,國家建設(shè)需要用地時(shí)。仍然需要按法定的程序批準(zhǔn)后,方可使用土地。并且此時(shí)應(yīng)該依據(jù)征用當(dāng)時(shí)的法律、法規(guī)來執(zhí)行,而不能僅僅根據(jù)以前簽訂的預(yù)征土地的合同和當(dāng)時(shí)的法律來給與補(bǔ)償。因此,在今日南海區(qū)征用土地的行為應(yīng)該按照中華人民共和國第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議于2004年8月28日修訂的《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定履行相關(guān)的手續(xù)、對農(nóng)民進(jìn)行合理的補(bǔ)償后再行開發(fā)。

  

  5、關(guān)于近日發(fā)生的沖突(1)根據(jù)《中華人民共和國土地管理法(88年)》第十三條和2004年8月28日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第二次修正的《中華人民共和國土地管理法》第十六條的規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議,由當(dāng)事人協(xié)商解決;
協(xié)商不成的,由人民政府處理。單位之間的爭議,由縣級以上人民政府處理;
個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭議,由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的,可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi),向人民法院起訴。在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前,任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀!蹦虾^(qū)人民政府與2005年5月31日對該土地所做強(qiáng)行填土,破壞土地上的農(nóng)作物的行為違反上述法律規(guī)定,希望南海區(qū)政府能夠及時(shí)糾正這種行為,依法行政。(2)《中華人民共和國土地管理法(04年修訂)》第七十八條規(guī)定:“無權(quán)批準(zhǔn)征收、使用土地的單位或者個(gè)人非法批準(zhǔn)占用土地的,超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的,不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的,或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征收土地的,其批準(zhǔn)文件無效,對非法批準(zhǔn)征收、使用土地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分;
構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。非法批準(zhǔn)、使用的土地應(yīng)當(dāng)收回,有關(guān)當(dāng)事人拒不歸還的,以非法占用土地論處。非法批準(zhǔn)征收、使用土地,對當(dāng)事人造成損失的,依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。”(3)《中華人民共和國土地管理法(1988年)》第四十八條也規(guī)定“無權(quán)批準(zhǔn)征用、使用土地的單位或者個(gè)人非法批準(zhǔn)占用土地的,超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的,批準(zhǔn)文件無效,對非法批準(zhǔn)占用土地的單位主管人員或者個(gè)人由其所在單位或者上級機(jī)關(guān)給予行政處分;
收受賄賂的,依照《刑法》有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。非法批準(zhǔn)占用的土地按照非法占用土地處理!保4)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》國發(fā)[2004]28號的規(guī)定,不管是預(yù)征還是征地行為都要遵守如下規(guī)定(整理的稿詳查該決定):

  

  第一、嚴(yán)格依照法定權(quán)限審批土地,

  第二、嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度。

  第三、嚴(yán)格依法查處違反土地管理法律法規(guī)的行為。

第四、從嚴(yán)從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度第五、嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田。第六、完善征地補(bǔ)償和安置制度第七、完善征地補(bǔ)償辦法第八、妥善安置被征地農(nóng)民 第九、健全征地程序第十、加強(qiáng)對征地實(shí)施過程監(jiān)管第十一、嚴(yán)禁閑置土地。 

  

 。5)根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于部分地方政府越權(quán)批地情況報(bào)告的通知》(1990年1月10日國發(fā)〔1990〕8號)各地越權(quán)審批土地的違法行為相當(dāng)嚴(yán)重,依法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲查處。

  

  6、關(guān)于補(bǔ)償款的問題 基于上述的分析,我認(rèn)為1992年“鳳鳴鎮(zhèn)三山管理區(qū)劃為城區(qū)預(yù)征土地原則協(xié)議”以及1998年相關(guān)幾方簽訂的“關(guān)于調(diào)整征用土地和留用地的協(xié)議”本身性質(zhì)就是違法的,所以其中規(guī)定的關(guān)于補(bǔ)償?shù)臈l款及數(shù)目是否合法,在此不發(fā)表意見!笆终湎А⒑侠砝猛恋睾颓袑(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,全面規(guī)劃,嚴(yán)格管理,保護(hù)、開發(fā)土地資源,制止非法占用土地的行為”作為土地管理的基本原則,在歷次的土地管理法,及其修訂稿和實(shí)施細(xì)則中都有明確的規(guī)定,我認(rèn)為南海區(qū)政府的做法卻恰恰是在規(guī)避有關(guān)法律的規(guī)定,無視了農(nóng)民的合法權(quán)利和法律的基本精神。

  

  三山管理區(qū)的村民對待此糾紛不要采取過激的行動(dòng),應(yīng)該通過法律的途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)益,可以依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定對南海區(qū)政府提起行政訴訟,確認(rèn)1992年所簽訂的“鳳鳴鎮(zhèn)三山管理區(qū)劃為城區(qū)預(yù)征土地原則協(xié)議”及其以后所簽訂的協(xié)議是無效的。

  

  7、本案并沒有經(jīng)過司法機(jī)關(guān)的裁判且行政機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力本案的“預(yù)征”土的糾紛,就是土地的所有權(quán)及使用權(quán)是否已經(jīng)轉(zhuǎn)移的法律問題,也就是土地所有權(quán)及使用權(quán)的糾紛問題,應(yīng)當(dāng)經(jīng)過行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)的裁決才能發(fā)生法律效力,只有依據(jù)發(fā)生效力的法律文書才能強(qiáng)制執(zhí)行,也只有人民法院才能具有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力,其他行政機(jī)關(guān)只有部分裁決權(quán),法律并沒有斌予其強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。

  

  綜上所述,廣東佛山市南海區(qū)政府的有關(guān)部門認(rèn)為其征地合法之說是無稽之談,是蒙騙村民之舉,其本身已經(jīng)嚴(yán)重違法卻還掛法律的名譽(yù)利用公權(quán)力,糾集社會(huì)暴力對農(nóng)民進(jìn)行打壓,其本身就是越權(quán)行為及侵權(quán)行為,依法必須停止及賠償申訴人的相關(guān)經(jīng)濟(jì)損失,但政府部門卻蠻不講理講法,采取霸道行徑,動(dòng)用人民斌于其的公權(quán)力,不作為人民服務(wù)的勾當(dāng),反而侵害人民的利益,是明目張膽的流氓及暴徒行為。

  

  作者:中華人民共和國義務(wù)法律工作者

  2005年8月17日于北京

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