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高武平:歐盟公民權(quán)初探——?dú)W盟憲法之研究

發(fā)布時間:2020-05-27 來源: 美文摘抄 點(diǎn)擊:

  

  一、引言

  

  公民權(quán)作為政治理論和法學(xué)理論中一個重要概念,同時也是許多尋求基本權(quán)利的社會運(yùn)動所訴諸的基本概念,其歷史和人類定居的共同體同樣悠久,它規(guī)定了哪些人是或不是某一社會政治共同體的成員,以及該共同體與其成員之間的關(guān)系,并進(jìn)而與民主參與的本質(zhì)、公共秩序的合法性、人類社會與國家的本質(zhì)等問題密不可分。

長期以來,人們總是把公民權(quán)與民族國家或者國籍聯(lián)系在一起。公民權(quán)這一傳統(tǒng)的、經(jīng)典的語匯被視為是國家、民族和民族意識的專有詞匯。

一方面由于公民權(quán)所涉及的是權(quán)利和義務(wù),因此,要享有一國的公民權(quán),必須成為該國的國民。只有具備一國的國籍才得以享有該國的公民權(quán)利和義務(wù);
另一方面,國家也被視為是公民權(quán)的保護(hù)者和最終的依托。

  然而,自進(jìn)入20世紀(jì)以來,國家、地區(qū)與個人之間的關(guān)系發(fā)生了深刻變化,民族國家作為公民權(quán)利分配者和保證者的核心地位日益遭到質(zhì)疑,其特殊地位的某些方面為超國家機(jī)構(gòu)所取代。20世紀(jì)末葉有幾個著名的理論范式強(qiáng)調(diào)國家的自主權(quán)遭到了侵蝕,在這諸多范式中,全球化或許是最重要的。

全球化帶來的跨國公司實(shí)力的高速增長,國家福利政策的退縮,信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)的迅速擴(kuò)張,貨物、資本、思想和人員的跨境流動急劇增加等等,都對國家聯(lián)系與歸屬的傳統(tǒng)概念提出了挑戰(zhàn)。

另一個與此相關(guān)的著名范式是人權(quán)范式。如果說全球化范式傾向于強(qiáng)調(diào)跨國的剝削和控制體制——它們破壞了民族國家的潛在的保護(hù)功能。那么,人權(quán)范式就特別突出了非國家行為主體在國際領(lǐng)域中的授權(quán)能力。多項(xiàng)國際公約把普遍的人權(quán)規(guī)范和最低的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)奉為神圣,提供種種機(jī)制以限制國家權(quán)力,超越國籍和地點(diǎn)等特殊性而實(shí)施具有國際約束力的人權(quán),從而沖擊了傳統(tǒng)的國家主權(quán)。對國家效忠、忠誠、歸屬和由國家授予權(quán)利這樣的紐帶,在我們這個時代已不復(fù)是單向的和沒有爭議的。

  歐盟的建立和《歐盟憲法條約(草案)》的出臺,給我們帶來了一個全新的概念——?dú)W盟公民權(quán)。歐盟的性質(zhì)不同于一般的國際組織,卻又不是一個國家,然而,歐盟卻建立了自己的一整套新的政治、經(jīng)濟(jì)和法律秩序,影響著歐盟成員國與公民個人之間的關(guān)系;
新的法律秩序不僅僅是國家間合作的一種機(jī)制,而且它為公民個人創(chuàng)造了直接有效的權(quán)利,他們無需任何超國家機(jī)構(gòu)的干預(yù)就可以從自己所在的成員國獲得這些權(quán)利:共同體構(gòu)成國際法中一種新的法律秩序,為此各成員國已將它們各自的主權(quán)加以限制,雖然只是在有限的領(lǐng)域。

歐盟公民權(quán)的出現(xiàn)向世人表明了這樣的一種意圖:要建立一個基于人權(quán)和公民義務(wù)的歐洲認(rèn)同,同時也表明了公民權(quán)與民族、國籍的分離(雖然這種意圖還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn))。對歐盟公民權(quán)進(jìn)行研究將對傳統(tǒng)理論有所突破和創(chuàng)新,同時也將為全球化下的公民權(quán)利的保護(hù)提供更多具有實(shí)證意義的前瞻性啟示。

  

  二、歐盟公民權(quán)的內(nèi)容

  

  作為一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新,歐盟公民權(quán)并不是一蹴而就的,而是經(jīng)歷了一個曲折的建構(gòu)過程。從上個世紀(jì)70年代歐共體議程和歐洲認(rèn)同建構(gòu)的語境中萌發(fā)了歐盟公民權(quán)的觀念,到1984年楓丹白露峰會,歐盟公民權(quán)的建構(gòu)被納入共同市場建設(shè)的框架之中,及到了90年代初,在馬斯特里赫特會議上,歐盟公民權(quán)才被作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新寫入《馬斯特里赫特條約》(或稱《歐洲聯(lián)盟條約》),并最終被引入《歐盟憲法條約(草案)》之中。

  (一)歐盟公民權(quán)的內(nèi)容

  《歐盟憲法條約(草案)》中有關(guān)公民權(quán)的內(nèi)容規(guī)定可分為三部分。第一部分是憲法第一編第二章第I-8條中對歐盟公民權(quán)的概括規(guī)定。第I-8條第一款明確規(guī)定:成員國的所有國民均得為歐盟公民。歐盟公民權(quán)應(yīng)作為各國的公民權(quán)的補(bǔ)充,而不能取代后者。該條的第二款則規(guī)定:歐盟公民可享有本憲法所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。他們可享有:(1)在各成員國境內(nèi)自由遷徙和定居的權(quán)利;
(2)在歐洲議會選舉中投票和充當(dāng)候選人的權(quán)利,在其所居住的成員國的地方選舉中,享有與該國公民相同的待遇;
(3)在其所在之成員國之國民無人代表的第三國,享有任何一個成員國的外交與領(lǐng)事機(jī)構(gòu)之保護(hù)的權(quán)利,且應(yīng)與該國國民待遇相同;
(4)以任何一種憲法性語言向歐洲議會請?jiān)、向歐洲按察使(European Ombudsman,筆者竊以為譯為歐洲監(jiān)察專員較妥當(dāng),在后文中將采用“歐洲監(jiān)察專員”的譯法)舉報、向聯(lián)盟各機(jī)構(gòu)和咨詢性實(shí)體上書并得到同種語言之答復(fù)的權(quán)利。第二部分是憲法中的第二編《聯(lián)盟的基本權(quán)利憲章》的第五章“公民的諸權(quán)利”,該章的第II-39條至第II-46條對第I-8條第二款的規(guī)定做了盡可能詳細(xì)的說明與細(xì)化安排,使其更加明確易懂。在詳細(xì)規(guī)定歐盟公民權(quán)利的同時,憲法也很重視權(quán)利的落實(shí)與保障。因此,第三部分就是憲法中的第三編《聯(lián)盟的政策與職能》的第二章《不受歧視與公民權(quán)》。該章的第Ⅲ-7至第Ⅲ-13條規(guī)定了歐盟部長理事會、歐洲議會及成員國在保障公民權(quán)落實(shí)方面所應(yīng)盡的義務(wù)和采取的積極措施。如憲法第Ⅲ-13條規(guī)定了定期報告制度:委員會應(yīng)每三年就第I-8條和本條規(guī)定的實(shí)施情況向歐洲議會、理事會及經(jīng)濟(jì)和社會委員會提交報告等。

  下面本文將重點(diǎn)對歐盟憲法中第I-8條第二款中的列舉的四項(xiàng)重要的公民權(quán)進(jìn)行剖析闡述。

  1、自由遷徙和定居權(quán)

  《歐盟憲法條約》第I-8條(1)規(guī)定歐盟公民有在各成員國境內(nèi)自由遷徙和定居的權(quán)利。第Ⅱ-45條重申了第I-8條(1)的權(quán)利,同時對該項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行了必要的擴(kuò)展。在第Ⅱ-45條(2)中規(guī)定:遷徙與定居的自由可以遵照本憲法授予在任何一個成員國境內(nèi)合法居住的第三國國民。歐盟委員會長期以來積極致力擴(kuò)大這種自由遷徙權(quán)。早在1990年,歐盟委員會就通過的三個指令 ,分別授予學(xué)生、已停止工作的雇員和自主雇員,以及根據(jù)歐盟法律不享有居住權(quán)的人,在成員國的居住權(quán)。近年來,委員會又促成廢除對所有人跨越成員國邊境的控制。

歐盟委員會在促成歐洲統(tǒng)一的演變中,一直是一個超國家權(quán)力的鼓動者。委員會早在其有關(guān)歐盟公民的第一份報告中就指出,在羅馬條約誕生時,就已強(qiáng)調(diào)禁止國籍歧視,形成歐盟的概念,并在成員國公民和歐盟之間建立直接政治聯(lián)系,當(dāng)時從歐洲經(jīng)濟(jì)共同體改名為歐盟就是一個佐證。因此,可以說,歐盟公民的概念,實(shí)際上在促成內(nèi)部市場的四大自由前就已萌發(fā)。委員會在其關(guān)于歐盟公民權(quán)的第二個報告中,將自由遷徙權(quán)定義為每個歐盟公民應(yīng)享有的基本的人身權(quán)利。此種權(quán)利的實(shí)施不應(yīng)受經(jīng)濟(jì)活動的限制。也就是說,自由遷徙的目的,并非必須與就業(yè)等經(jīng)濟(jì)活動有關(guān)。

報告著重指出在某些領(lǐng)域,自由遷徙權(quán)尚未真正實(shí)現(xiàn)。例如在其他成員國的居住權(quán),受各國對不同類型公民不同規(guī)定的限制,使歐盟的有關(guān)法律沒有有效實(shí)施。而歐盟的法律又不能取代各成員國的法律,因此,委員會建議對歐盟條約第9條(1)進(jìn)行修改。將歐盟的有關(guān)規(guī)定從補(bǔ)充性的法律升級為特別法律規(guī)定,以便達(dá)到修改、統(tǒng)一復(fù)雜的第二層立法,進(jìn)而增加歐盟法律的透明度,簡化實(shí)施措施,增強(qiáng)公民對特別權(quán)利的理解。

  歐盟長期致力于這種自由遷徙、定居權(quán)的保護(hù)并且已經(jīng)在歐洲范圍內(nèi)取得了非常大的進(jìn)展。但我們也看到,當(dāng)有關(guān)公民權(quán)的發(fā)展比較集中在與社會福利、就業(yè)有關(guān)的流動時,這種自由遷徙的權(quán)利往往被忽視。例如,歐盟法院在Snares一案中的判決, 就使人們意識到歐洲統(tǒng)一公民權(quán)的發(fā)展仍存在一定的障礙。在該案中,一名英國工人因工傷行動不便,在英國期間一直得到殘疾人救濟(jì)金。后來,他決定移居西班牙的Tenerife,與母親同住,以便照應(yīng)。英國政府有關(guān)當(dāng)局,便以不再居住英國為由,停止發(fā)放救濟(jì)金。法院判決認(rèn)為,英國政府當(dāng)局的決定沒有違背歐盟的法律,因?yàn)?408/71條例規(guī)定有些社會福利是不能出口的。歐盟法院在分析歐盟法律創(chuàng)立的自由遷徙權(quán)的憲法性質(zhì)時,將第8條中規(guī)定的自由遷徙權(quán)解釋為能夠產(chǎn)生效應(yīng)的條款,而不是該權(quán)利的基礎(chǔ)或出發(fā)點(diǎn)。

  2、在歐洲議會和成員國地方的選舉權(quán)與被選舉權(quán)

  《歐盟憲法條約》第I-8條(2)規(guī)定歐盟公民享有在歐洲議會選舉中投票和充當(dāng)候選人的權(quán)利,在其所居住的成員國的地方選舉中,享有與該國公民相同的待遇。該條款的規(guī)定涉及了兩項(xiàng)權(quán)利,其一:歐洲議會議員的選舉權(quán)和被選舉權(quán);
其二,在所居住的成員國(非其本籍國)的地方選舉權(quán)與被選舉權(quán)。憲法的第二編第五章的第Ⅱ-39條和第Ⅱ-40條又對第I-8條(2)規(guī)定做了進(jìn)一步的細(xì)化,第Ⅱ-39條規(guī)定:每位聯(lián)盟公民都擁有在歐洲議會大選中,在他或她所居住的成員國中,以與該國國民同樣的條件,投票及充當(dāng)候選人的權(quán)利。歐洲議會議員應(yīng)在自由、秘密的投票中通過直接的選舉產(chǎn)生。第Ⅱ-40條規(guī)定:每位聯(lián)盟公民都擁有在他或她所居住的成員國、以與該國國民同樣的條件,在地方選舉中,投票及充當(dāng)候選人的權(quán)利。

 。1)歐洲議會議員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)

  早在歐共體成立之初,歐洲議會便是共同體機(jī)關(guān)之一。然而其議員的產(chǎn)生,卻是由各成員國派遣國會議員組成的。這樣的安排,使得歐洲議會代表缺乏合法的民意基礎(chǔ),歐洲議會也就成了最不受重視的共同體機(jī)構(gòu)。因此,將任命制改為直接選舉制的呼聲也就一直不斷。歐洲議會議員直接選舉肇始于1976年的“歐洲議會議員直接選舉法”。

該法于1978年7月1日生效。各成員國從1979年開始以直選的方式產(chǎn)生歐洲議會的議員。不過,由于條約中所規(guī)定的統(tǒng)一選舉程序仍未完成立法,各國仍然依照自己的國內(nèi)法選舉歐洲議員。直到1993年,歐盟執(zhí)委會在與理事會的一番協(xié)商之后,產(chǎn)生了歐盟93/109指令,對公民在其他成員國競選歐洲議員的程序才有了詳細(xì)規(guī)定。

雖然統(tǒng)一的選舉程序依然因?yàn)樘^復(fù)雜而無法實(shí)施,不過該法的最大意義在于:非本國籍的歐盟成員國公民得以實(shí)現(xiàn)參與其他成員國所舉辦的歐洲議會選舉。雖然在1994年的歐洲議會選舉,僅有一名歐盟公民,在其他成員國競選歐洲議員成功,離人們的期待尚遠(yuǎn)。盡管從理論上講,此種被選舉權(quán)不應(yīng)產(chǎn)生任何障礙,但事實(shí)上,各成員國仍存在憲法上和政治上的困難。歐盟93/109指令僅僅是創(chuàng)設(shè)了一種新的選舉權(quán),而不是取代現(xiàn)存的選舉權(quán),而且要求盡量不干預(yù)各成員國的選舉法。

 。2)在所居住的成員國(非本籍國)地方的選舉權(quán)與被選舉權(quán)

  相對于歐洲議會議員選舉而言,參與居住地地方的選舉無疑具有更重要的歷史意義,也是對傳統(tǒng)公民權(quán)的重大突破,但這一措施的實(shí)現(xiàn)存在著很大的困難。

  其一,雖然人類的法治文明已發(fā)展到了相當(dāng)高的程度,各國業(yè)已相互承認(rèn)并保障對方公民的基本人權(quán)。但在涉及政治權(quán)利方面,各國憲法仍對此加以種種限制。公民與外國人的區(qū)別,就在于他們對于政治參與的程度的不同,這是廣為人們所接受的想法。同時,國際人權(quán)法律以及各國國內(nèi)法,也都允許國家限制選舉及被選舉權(quán),將選舉權(quán)與被選舉權(quán)視為本國公民所獨(dú)享的特權(quán)。如葡萄牙憲法第15條就排除了外國人任何形式的政治參與。

德國的外國人法則規(guī)定,所有外國人的政治活動,都應(yīng)受到限制或禁止,以免危害公共安全、公共秩序或是造成政治形態(tài)的損害。

法國在傳統(tǒng)上便有將政治活動的參與限制于本國國民專屬的范疇。

  其二,不同的國家,有不同的政治與法律傳統(tǒng)。同樣是所謂的地方選舉,在不同的國家,便有不同的意義。尤其是歐盟的各成員國之間的地方區(qū)劃、政治傳統(tǒng)差別很大,很難對“地方”作出準(zhǔn)確的界定。以德國為例,德國所謂的“地方”可以是區(qū)(Gemeiden)、自治市(Kreisfreiestadte)和郡(Kreise);
在比利時,則不存在所謂的地方性選舉 ;
在英國則有教區(qū)(parishes)、行政區(qū)(districts)和自治市(boroughs)。因此,很難有一個全歐盟統(tǒng)一的“地方”標(biāo)準(zhǔn)。

  其三,由于某些成員國的外來人口太多,如果是推動地方選舉,就有造成喧賓奪主之虞。因?yàn)槿绻?dāng)選的其他成員國公民較多的話,本國人將處于弱勢地位,就有可能享受不到應(yīng)有的權(quán)益,因此各國政府和公民對此所持的態(tài)度多有保留。

  早在1988年,歐共體執(zhí)委會就對該問題做出了一項(xiàng)指令,不過,在后來并未成為可以適用的法令。1994年12月,歐盟委員會在經(jīng)過與歐洲議會、經(jīng)濟(jì)社會委員會及區(qū)域委員會的協(xié)商后,通過了第94/80號指令。該指令在1996年又被修改為第96/30號指令。第96/30號指令對歐盟公民在居住地地方選舉權(quán)利及相關(guān)實(shí)施事宜作了比較明確的規(guī)定,同時出于消除居住地成員國的顧慮,也自行作了一定的限制。但該指令仍不失具有非常重要的意義,雖然這項(xiàng)指令在落實(shí)中可能會面臨種種障礙和困難。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

  

  3、外交及領(lǐng)事保護(hù)權(quán)

  《歐盟憲法條約》第I-8條(3)規(guī)定歐盟公民在其所在之成員國之國民無人代表的第三國,享有任何一個成員國的外交與領(lǐng)事機(jī)構(gòu)之保護(hù)的權(quán)利,且應(yīng)與該國國民待遇相同。憲法的第二編第五章的第Ⅱ-46條進(jìn)一步闡述為:聯(lián)盟的每一公民,在他或她所從屬的成員國未設(shè)立代表機(jī)構(gòu)的第三國境內(nèi),擁有享受其他成員國的外交與領(lǐng)事當(dāng)局所提供的與該成員國的國民同等的保護(hù)的權(quán)利。歐盟委員會早在1992年《馬斯特里赫特條約》中就寫入了該項(xiàng)權(quán)利,并且要求在1993年12月31日前,成員國之間應(yīng)該據(jù)此制定規(guī)則,開始國際談判,以確保這種權(quán)利的實(shí)施。歐盟委員會在其報告中指出,考慮到目前世界上僅有5個國家(俄羅斯、日本、美國、中國和瑞典)是歐盟所有成員國都設(shè)有外交使領(lǐng)館,而另有17個國家,僅有兩個歐盟成員國在那里沒有外交使領(lǐng)機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況,此種外交保護(hù)權(quán)的實(shí)際意義不可忽視。但歐盟條約的規(guī)定并沒有建立任何可實(shí)施的保護(hù)措施,同時,各成員國對該項(xiàng)權(quán)利性質(zhì)的理解也不盡相同。有些成員國,將其作為一種憲法上的義務(wù);
另一些成員國,則將其視為成員國的自由裁量權(quán)。因此,此種外交保護(hù)明顯帶有從屬的性質(zhì)。

而《歐盟憲法條約(草案)》將此寫入憲法之中,無疑將具有非常重要的意義,基于憲法最高效力的原則,各成員國必須將其作為一項(xiàng)憲法上的義務(wù),加以貫徹執(zhí)行。筆者認(rèn)為盡管這種外交保護(hù)權(quán)仍有待于在外交實(shí)踐中進(jìn)一步加以完善,但其重大意義不容忽視。它突破了傳統(tǒng)的公法中外交保護(hù)專屬的限制,不僅為歐盟的公民提供了雙重的保護(hù)機(jī)制,而且也為國際人權(quán)保障提供了新的范式。

  4、向歐洲議會和歐洲監(jiān)察專員的請?jiān)、投訴權(quán)

  在承認(rèn)歐盟公民權(quán)的同時,以非訴訟機(jī)制保護(hù)公民權(quán)利的必要性也得到進(jìn)一步的重視!稓W盟憲法條約》第I-8條(4)規(guī)定歐盟公民可以任何一種憲法性語言向歐洲議會請?jiān)浮⑾驓W洲監(jiān)察專員舉報、向聯(lián)盟各機(jī)構(gòu)和咨詢性實(shí)體上書并得到同種語言之答復(fù)的權(quán)利。憲法的第二編第五章的第Ⅱ-43條和第Ⅱ-44條又對上述兩種權(quán)利做了分別的規(guī)定。第Ⅱ-43條規(guī)定:歐盟公民和在任一成員國居住或擁有經(jīng)過注冊的辦公室的自然人或法人都擁有向歐洲監(jiān)察專員舉報聯(lián)盟的各機(jī)構(gòu)、實(shí)體或獨(dú)立機(jī)構(gòu)管理不善的案件的權(quán)利,唯在履行其司法職能時的歐盟法院除外。第Ⅱ-44條規(guī)定:歐盟公民和在任一成員國居住或擁有經(jīng)過注冊的辦公室的自然人或法人都擁有向歐洲請?jiān)傅臋?quán)利。

  據(jù)統(tǒng)計(jì),從1993/94規(guī)則頒布至1996/1997年度的上半年,歐洲議會共收到4131件投訴,其中2239件被受理。

這些投訴的內(nèi)容主要涉及公民在社會福利(包括健康保險,退休金),自由遷徙(定居許可),納稅義務(wù),對學(xué)歷的相互承認(rèn)等方面的權(quán)利。此外,還包括消費(fèi)者權(quán)利和環(huán)境保護(hù)方面的投訴。應(yīng)該說這種請?jiān)、投訴權(quán)在歐盟公民權(quán)利的保護(hù)方面以及促進(jìn)建立一個更加開放、自由的歐洲起到了相當(dāng)大的推動作用。

  1994年3月歐洲議會頒布了有關(guān)監(jiān)察專員責(zé)任的具體規(guī)定,前芬蘭籍議員Jacon•Soderman,于1995年7月12日被正式任命為歐洲監(jiān)察專員。監(jiān)察專員的第一個年度報告顯示,新成立的辦公室接到了大量的投訴,但有近80%的投訴被宣布為不符投訴條件。

1996年監(jiān)察專員本人曾就投訴發(fā)起了3次調(diào)查,但終因其辦公室缺乏獨(dú)立實(shí)施能力,除了將調(diào)查內(nèi)容公布于世外,結(jié)論全憑其對投訴方和有關(guān)行政部門行為的判斷和信任程度而作出。因此,歐洲監(jiān)察專員的作用還是象征性的,其本身缺乏獨(dú)立實(shí)施能力以及基本上無力說服執(zhí)法部門采取行動,成為主要局限,限制了歐盟公民向其投訴的實(shí)際價值。歐盟委員會在其關(guān)于歐盟公民權(quán)的第二份報告中也指出,歐洲監(jiān)察專員的作用是促進(jìn)歐盟各機(jī)構(gòu)更開放、更民主地履行職責(zé),并敦促有關(guān)機(jī)構(gòu)對其不當(dāng)行為提供補(bǔ)償。但從大量投訴被駁回這一事實(shí)來看,歐盟公民在這方面的權(quán)利仍有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

  

  三、歐盟公民權(quán)的特點(diǎn)

  

  由上述對歐盟公民權(quán)的分析,我們可以看到歐盟公民權(quán)具有如下幾個鮮明的特點(diǎn):

  第一,歐盟公民權(quán)是以成員國國籍的存在為前提的。即凡具有歐盟成員國國籍的個人均當(dāng)然享有歐盟公民權(quán)。這種歐盟公民權(quán)的取得無需申請加入或采取其他類似措施與程序。當(dāng)然,不具有歐盟成員國國籍的個人是不能享有或取得歐盟公民權(quán)的,因?yàn)闅W盟公民權(quán)以具有歐盟成員國國籍為前提,并且也不存在任何另外可以獲取歐盟公民權(quán)的渠道。因此,目前的歐盟公民權(quán)仍不具備獨(dú)立性。脫離了成員國的國籍,歐盟公民這一概念就成了空中樓閣。

  第二,歐盟公民權(quán)效力和內(nèi)涵具有很強(qiáng)的可拓展性。這種可拓展性表現(xiàn)在兩個方面:其一,歐盟公民權(quán)的空間效力方面。歐盟各成員國通過憲法的形式締造了歐盟公民權(quán),各成員國一旦依各自的憲法程序批準(zhǔn)了《歐盟憲法條約》,就必須承擔(dān)相應(yīng)的憲法義務(wù)。如尊重并承認(rèn)歐盟公民權(quán),保證歐盟公民權(quán)利得到保障等。而隨著歐盟“東擴(kuò)”的進(jìn)程,其成員國范圍不斷擴(kuò)大,歐盟公民權(quán)的空間效力也將因此得到擴(kuò)張;
其二,歐盟公民權(quán)權(quán)利內(nèi)涵方面。由前所述,我們可以看到歐盟憲法中所規(guī)定的歐盟公民所享有的權(quán)利還僅限于單個成員國無法協(xié)調(diào)處理的具有跨地域性質(zhì)的權(quán)利,如自由遷徙權(quán)、選舉與被選舉權(quán)、外交保護(hù)權(quán);
或者是救濟(jì)性的權(quán)利,如向歐洲議會請?jiān)笝?quán)、投訴權(quán)等等。較之于各成員國的公民權(quán)利而言,明顯沒有后者來得廣泛和豐富。因此,隨著歐盟一體化進(jìn)程的加深,歐盟公民的權(quán)利內(nèi)涵必將得到進(jìn)一步的擴(kuò)展。歐盟的制憲者們顯然已經(jīng)看到了這種趨勢,并且在《歐盟憲法條約》中打下了伏筆,憲法的第三編第二章第Ⅲ-13條規(guī)定:“……可在第I-8條規(guī)定的權(quán)利之外另行增加權(quán)利……”。

  第三,歐盟公民權(quán)的法律地位具有特殊性。在歐盟的法律框架體系內(nèi),歐盟公民權(quán)與一體化的經(jīng)濟(jì)空間、共同外交與安全政策一起被視為是歐盟的三個主要支柱,這三部分構(gòu)成了歐盟成立的基礎(chǔ)和運(yùn)作的主要目標(biāo)。此外,在歐盟法中,有一項(xiàng)不成文的規(guī)矩。一個法律條文地位的高低往往體現(xiàn)于其在條約或法律中所處的位置。歐盟公民權(quán)條款在《歐盟憲法條約(草案)》中的地位可謂十分重要與特殊,它處于憲法條約的第一部分,僅列于序言和第一章聯(lián)盟的定義和目標(biāo)之后,而位于第二編《聯(lián)盟的基本權(quán)利憲章》和第三編《聯(lián)盟的政策和職能》之前,足見締約者對它的重視。

  

  四、結(jié)語

  

  歐盟公民權(quán)的產(chǎn)生,不論在歐洲一體化進(jìn)程中,還是人類社會發(fā)展史上均具有十分重要的意義。歐盟公民權(quán)的建立是史無前例的創(chuàng)舉,它的出現(xiàn)表達(dá)了創(chuàng)造一種“歐洲認(rèn)同”意識的愿望,這種認(rèn)同意識超出、超越了與歐盟發(fā)展有關(guān)的功利考慮,表達(dá)了一種對新的民主和權(quán)利自覺意識的政治的“歸屬”感。它的出現(xiàn)為歐盟奠定了一個重要的制度框架。這一制度旨在通過加強(qiáng)公民的參與,增強(qiáng)公民權(quán)利的保護(hù)和建立歐洲認(rèn)同而使歐洲一體化的進(jìn)程更加貼近于歐洲公民的意志和愿望。歐盟對這項(xiàng)新的政治和法律制度寄予了厚望。在最新的公民權(quán)報告中,歐委會認(rèn)為:“通過增強(qiáng)公民的參與,歐盟公民權(quán)是歐洲一體化進(jìn)程合法性的源泉,同時也是在公民之中建立歐洲聯(lián)盟的歸屬感和真正的歐洲認(rèn)同的基本要素。” 從而實(shí)現(xiàn)歐洲合眾國的理想。同時,它也對法學(xué)理論的諸多領(lǐng)域產(chǎn)生了一些微妙而深刻的影響。首先,是對傳統(tǒng)的公民與民族國家之間的關(guān)系的更新。長期以來,人們總是把公民權(quán)與民族國家或者國籍聯(lián)系在一起。然而,歐盟公民權(quán)的出現(xiàn)打破了人們這種傳統(tǒng)的看法。事實(shí)上,公民權(quán)并非一開始就跟國家聯(lián)系在一起。公民權(quán)與民族國家的結(jié)合是在近代國家產(chǎn)生之后的事。確切地講,公民權(quán)是與政治共同體聯(lián)系在一起的,因?yàn)椴还苁枪畔ED的城邦還是今日的民族國家、地方自治團(tuán)體乃至歐盟都只是政治共同體的一種表現(xiàn)形式。

其次,對國際公法的突破和創(chuàng)新。根據(jù)現(xiàn)代國際公法理論,外交保護(hù)是國家的主權(quán)行為,是國家屬人優(yōu)越權(quán)的具體表現(xiàn)。而歐盟公民權(quán)下的外交及領(lǐng)事保護(hù)權(quán),卻突破了這樣一種限制。這一創(chuàng)設(shè)將對全球人權(quán)的保護(hù)與發(fā)展產(chǎn)生不可估量的深遠(yuǎn)影響。再者,對傳統(tǒng)的國家主權(quán)理論的侵蝕。根據(jù)歐盟憲法有關(guān)歐盟公民權(quán)的規(guī)定,歐盟公民將可在其居住地所在國(非本籍國)國內(nèi)參加選舉。不論是地方選舉還是歐洲議會議員選舉,都具有選舉權(quán)與被選舉權(quán),而且與該國國民享受同等待遇。而根據(jù)通行的國際實(shí)踐,一國國民在其他國家政治選舉中是沒有選舉權(quán)與被選舉權(quán)的。這無疑對傳統(tǒng)主權(quán)觀念提出了尖銳的挑戰(zhàn)。

  

  來源:天益網(wǎng)絡(luò)首發(fā)(http://www.tecn.cn)。因版式限制,略去了原文注釋部分。

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