信力建:資源配置:中國教育改革突破口
發(fā)布時間:2020-06-02 來源: 美文摘抄 點擊:
現(xiàn)在國內(nèi)公辦學校占學?倲(shù)的90%以上,但是仍然有學者認為,我國沒有真正意義上的公立學校。因為公共教育概念中所應具備的平等、無差異的國民待遇,以及公共價值取向、公共管理等特征,在現(xiàn)實當中沒有得到令人滿意的體現(xiàn)。數(shù)十年改革開放帶來的人口流動傾向非常明顯,整個社會變革的節(jié)奏在加快,人們的工作、生存方式與六七十年代截然不同,而國家義務教育政策的沒有應時代調(diào)整它的實施方式,大面積地造成學生不得不自行支付義務教育的成本。公辦學校離大部分百姓、離教育的公平性越來越遠。主要原因,是資源配置方式出了問題。
今天公立學校幾乎成為社會等級培養(yǎng)的主要場所。其突出表現(xiàn),就是由不同的人在享受不同的財政。國務院發(fā)展研究中心2002年所作調(diào)查顯示,義務教育的財政投入由中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔的比例分別為2%、11%、9%和78%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方財政承擔了絕大部分的經(jīng)費。而從整個教育經(jīng)費的來源看,越往下走,非財政經(jīng)費的比例越大,省、市一級以下公立學校的辦學經(jīng)費有過半都來自非財政系統(tǒng),而農(nóng)村學校的辦學經(jīng)費基本向當?shù)鼐用穹謹偅蜣r(nóng)民收取,等于沒有公共財政的支持,變成了“農(nóng)民教育農(nóng)民辦”。
從學校的主管關(guān)系看,公辦學校當中有的由國家機關(guān)直轄,有的歸各省、市教育部門直屬,有的是各部委直管,也有區(qū)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))甚至村管的學校,再加上非政府系統(tǒng)的民辦學校,各級各類學校壁壘分明,等級森嚴。從國務院機關(guān),到省、市、區(qū),幾乎每一級部門手上都有自己管的幾所學校,連教育部都有直接管轄的幾所大學和中小學。這種區(qū)域?qū)傩杂械囊孕C蛭募绞酱_定下來,省立XX學校,市屬XX學校,代表著權(quán)、利劃分的分工控制的潛規(guī)則。例如辦學審批,大學由省里管理和審批,高中由市批,區(qū)里管小學和幼兒園,各有各的權(quán)限,相當于每級教育部門都為自己掌握了一塊“自留地”。各地重點學校僅占學?倲(shù)2%,但是卻占用了政府20%的教育經(jīng)費。這類學校集國家重點投入的財力、人力打造,含金量相當高,成為家長們狂熱爭奪的對象,是當今教育界“擇校”現(xiàn)象的源頭。能進入這2%學校的絕大多數(shù)都是特權(quán)階層子弟,或者說社會上有財有勢之人。這些學校雖然有些已接近全額財政投入,但是離公共教育越來越遠,只是吃公共財政的“權(quán)貴學!。
學校有的有財政供養(yǎng),有的沒有;
有的供養(yǎng)多,有的供養(yǎng)少。集中在大城市的公立名校占用了過量教育經(jīng)費,錢多得可以亂花,可以往臉上貼金,搞形象工程,而越往下走,則越是陽光不能照到的角落,財政越不到位。這是公立學校的等級現(xiàn)象。學校分等級,學生也分了等級,身份制度和戶籍制度加重了財富、地位差異,使公共教育對弱勢群體的客觀歧視越來越普遍、加劇。
由于歷史的沿革,從五十年代開始,我國教育一直在絕對壟斷當中,不僅是辦學體制、管理體制的整齊劃一,而且教育思想和理念、教學內(nèi)容都在政府的嚴格控制之下;
另外,由于財政來源的多元化,令相對短缺的資源逐漸向特權(quán)階層傾斜,國家教育離均衡的目標越來越遠。管理上的單線循環(huán)和資源配置的多元、多層級這兩個特征,相互之間矛盾重重,直接導致公辦教育系統(tǒng)的亂象頻生,包括亂收費和亂辦學。
教育部公布的2003年全國教育亂收費數(shù)據(jù)是8.5億,這個統(tǒng)計面顯然非常狹窄。據(jù)了解,在基層,各級重點中小學每年以“自愿”名義強行收取的擇校費、贊助費動輒數(shù)百、上千萬,僅此一項涉及的收費金額便以數(shù)十億計。招生考試更是各級各類教育系統(tǒng)最大和最直接的財源,在這一過程當中向每名學生收取的考試費、資料費、試卷費等,每生數(shù)十至數(shù)百元不等,相加起來,也不是無法統(tǒng)計的小數(shù)目了。因為監(jiān)督不力,黑箱遍布,公立學校高收費其實也是亂收費的表現(xiàn)之一;
各地開辦的興趣課,特色班,名校辦民校,二級學院,等,更是在大比例地擠占公共教育資源,蠶食公共收益。
公辦學校往往與一小群人的利益牽扯在一起,客觀上形成了一個既得利益的小圈子,成為教育腐敗之源。在叫嚷經(jīng)費不足之余,大量創(chuàng)收所得利益卻沒有用來提升教育格局的整體均衡,反而令教育公平的矛盾日見突出,令腐敗現(xiàn)象日漸突出和普遍,客觀上形成了“劫貧濟富”而不是“劫富濟貧”的結(jié)果。
很多學者和官員都強調(diào),教育的許多問題,包括腐敗問題都根源于國家的教育經(jīng)費短缺,由此簡單地得出一個結(jié)論,就是教育必須與商業(yè)運作接軌。這種看法其實差矣。公立學校的各項管理機能,包括財權(quán)、人事權(quán)、招生權(quán)、課程設置等都是相互割裂的,猶如一個人四肢散落各地,原則上已不是一個有機的生命體,沒有再生的能力。更重要的是,教育從本質(zhì)上說是以稅收供給的國家運作基礎(chǔ),是以國家為主體的消費終端,它對社會的貢獻是通過提升人的素質(zhì)、提高社會生產(chǎn)力來間接實現(xiàn),不需要以直接創(chuàng)造效益的方式來增加財政。
正因為公共學校被供養(yǎng),不具備產(chǎn)出的合理機制。所以從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)角度衡量,“公校辦民!弊鳛榻(jīng)營性的辦學模式有悖常理,前景并不被看好。但是我們也看到,無論國內(nèi)還是國外的公立學校,都普遍面臨一些難以克服的矛盾,都有擺脫僵化體制的欲望。一方面,公辦學?朔捎诮^對公平導致的體制僵化、缺乏活力、效率低下的弊病,借用民營的機制快速向市場轉(zhuǎn)化、向產(chǎn)業(yè)靠攏有一定的合理性;
但是在市場“激活”同時走得過遠,就很容易背棄了公共教育的本性和原則,不但與社會的普遍規(guī)則相悖,而且還有違天道,從根本上影響其教育功能的完整性以及持續(xù)運作的動力。
教育均衡的最根本是國民基本的受教育權(quán)利能否得到保障,這是一個國家必須去支撐的,不管要花多少錢。不少人反復強調(diào),中國作為一個發(fā)展中國家的特殊現(xiàn)實,是窮國辦大教育、國家教育經(jīng)費短缺,背后是否隱喻著必須以犧牲部分弱勢群體的權(quán)益為代價?不得而知。
這種短缺當然是現(xiàn)實存在的,但也是相對的,有很大的泡沫成份。做個簡單的算術(shù),去年我國人均GDP已經(jīng)超過了1000美金,折合人民幣8500元,如果按照3.4%的教育投入,每個國民的教育財政近300元,如果平等地用于基礎(chǔ)教育,每名在校生(包括職、技、高中約2.4億人)能享受到1500元由國家支付的教育經(jīng)費。這個標準,在中國大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn),已經(jīng)能辦起一所很象樣的學校,而且能有富余。
那么問題在哪里呢?一是分配不合理,非義務教育段占用了大比例的教育經(jīng)費,例如高等教育;
地區(qū)與地區(qū)之間、城市和農(nóng)村之間、等級學校與普通學校之間差異更是巨大;
二是浪費嚴重,財政從下拔一直到用在學生身上,這個過程消耗、流失不止30%;
三是標準太高,官員們在大樓里定下的標準是以北京、廣東、上海等部分區(qū)域為參照的,這些區(qū)域的人均GDP是全國人均的5-8倍之高。在沿海經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū),如廣東、深圳,平均一名中小學生使用的教育財政約為2000-3000元/期,而云南、貴州一些貧困山區(qū),平均每生投入300元也就夠了。城鄉(xiāng)、東西之間的經(jīng)濟差異,相差何止十倍之巨。我國整體的教育投入是偏低的,這注定了在一個國家這么大的范圍內(nèi),我們的辦學標準只能著眼于基本的水平。但是幾乎所有學校,無論是經(jīng)濟不發(fā)達的省市還是富裕地區(qū),都畸型地朝著較高的辦學標準靠攏,人為地造成短缺,這種做法并不符合中國國情。
辦學標準的設計直接影響著資源配置的效率,決定教育資源使用的是否合理和廣泛。我們沒有理由不承認,高標準用來錦上添花的,低標準才能達到雪中送炭的效果。如果以哈佛為標準,相信國內(nèi)沒有一所學?煞Q得上大學。有一句話“多大的頭戴多大頂帽”,量體裁衣、量入為出,才能得到最經(jīng)濟、最有效率的結(jié)果。如果我國生均教育經(jīng)費只有1000元,為什么要打腫臉充胖子辦4000元的教育?過高的標準把許多很多想求學又沒有錢的底層兒童,把底層學校,鄉(xiāng)村學校,都擋在公共教育的門外,使公立教育進一步失去意義。公辦教育提供的就是基本教育、公平教育,量力而行、有多少錢就辦多高標準的學校是準則之一。只要能滿足基本,面向普羅大眾,根據(jù)他們的實際情況量入為出,做到一個不能少,這個標準就是合理標準。
標準的設定還直接影響到教育資源的總量多少,較低的辦學標準才能吸引較多的社會資本,降低民辦學校辦學門檻,盡量吸納社會資金、民間資金,擴大供給,促成不同層面的公平競爭,才有希望進入良性循環(huán)、滿足在基本層面以上的優(yōu)質(zhì)教育需求。標準是一條線,劃在哪里決定了未來的發(fā)展空間。根據(jù)現(xiàn)在的資源情況,我們需要的是一個能盡量吸納社會游資、擴大教育供給,同時又能將有限的資源用在實處的辦學標準。
公共教育不能讓公眾受益、達到基本均衡和公平,是與我國教育法精神相背離的!读x務教育法》指出我國義務教育的目標是“提高全民族的素質(zhì),培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義建設人才”,《教育法》也規(guī)定:“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等,依法享有平等的受教育機會!碧岢隽艘粋“公民教育”的概念。
不同辦學者會帶來不同的經(jīng)營模式和操作思維,學校有不同的舉辦者就會有不同的教育思維和文化取向。在公共財政不到位的情況下,教育資源條塊分割的配置方式就會產(chǎn)生公共價值缺失的后果。村、縣、市立等學校,在區(qū)域分割的情況下舉辦教育,都只是達到局部均衡,培養(yǎng)的是村民、鎮(zhèn)民或縣民,與國民教育或者公民教育是兩回事。公辦教育主要靠財政支付,而財政來自公眾提供的稅收,它應該與公共教育劃上等號。
公共教育應該是國民教育。每一所公立學校都應該是“國立”,唯有國立,才能培養(yǎng)國民。國民教育的內(nèi)容有很多,包括國家榮譽、法制意識、公民的權(quán)利義務責任,等等。教育的首要職責當以培養(yǎng)國民為主。
公共教育應該是公平教育。應該想方設法以公平地供給為先,以滿足最大范圍的公眾面為先,這個范圍應該盡可能的大,大到一個國家的范圍,能涵蓋其中的每一個人。
公共教育還應該是公眾治理的教育。在社會的監(jiān)督下,用好公共財政的每一分錢,為公眾服務,而不是在一個個小圈子里循環(huán)。它應向公眾開放,無論是招生、人事,還是財政來源和使用,都保證透明地呈現(xiàn)公眾面前。
現(xiàn)代社會,文明國家,社會進步的成果應該由公眾共享,教育為全民所用,才能為國家造福。教育不是特權(quán)產(chǎn)物,尤其不應該再由身份歧視、戶籍歧視等不平等意識以及利益心態(tài)主宰它的運行。應該先保障供給,再提供選擇。改變教育資源的配置方式,是中國教育改革的有效突破口之一,只有建立至少省一級以上的公共財政,實現(xiàn)教育財政劃撥的整體均衡,才能產(chǎn)生真正意義上的公民教育或者國民教育。
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