與上一輪(2004年上半年)的宏觀調(diào)控僅相隔兩年，中國的經(jīng)濟(jì)似乎并沒有按我們的宏觀調(diào)控方向運(yùn)行，在當(dāng)年“取得宏觀調(diào)控成果”的年底再過一年多，“產(chǎn)能過�！�、“經(jīng)濟(jì)過熱”又出現(xiàn)在我們面前，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)周期正在縮短，均存在地方政府與中央的搏弈，需要進(jìn)行新一輪的宏觀調(diào)控。

　　本輪的宏觀調(diào)控，主要是針對(duì)“產(chǎn)能過�！焙头康禺a(chǎn)價(jià)格高企，中央最大的舉措是將土地審批權(quán)完全向中央集中和對(duì)各地新開工項(xiàng)目逐項(xiàng)進(jìn)行全面清理。

　　8月1日，發(fā)改委聯(lián)合幾個(gè)部門發(fā)出“發(fā)改投資[2006]1538號(hào)”文，要求“各地要對(duì)今年上半年列入統(tǒng)計(jì)范圍的總投資1億元及以上的新開工項(xiàng)目逐項(xiàng)進(jìn)行全面清理。其中，鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車、水泥、電力、紡織行業(yè)要清理總投資3000萬元及以上的項(xiàng)目，煤炭行業(yè)要清理設(shè)計(jì)能力3萬噸/年及以上的項(xiàng)目”。[1]

　　8月31日，國務(wù)院發(fā)出“國發(fā)〔2006〕31號(hào)”文，收緊土地審批權(quán)限，“依法由國務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級(jí)人民政府匯總后一次申報(bào)，經(jīng)國土資源部審核，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后由省級(jí)人民政府具體組織實(shí)施”�！巴恋爻鲎尳饘⑷�額進(jìn)入地方預(yù)算，實(shí)行‘收支兩條線’管理”。[2]

　　接著緊鑼密鼓地出臺(tái)了《土地出讓金收支管理辦法》(將在年底審批通過)，制定土地出讓金的分配辦法，進(jìn)一步明確土地出讓金的分配格局。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，將實(shí)行省級(jí)土地出讓金的專戶設(shè)在財(cái)政部，再由財(cái)政部返給地方，而省以下的則放在省財(cái)政部門的辦法。

　　種種跡象似乎表明，中央與地方政府的“利益博弈”問題更加明顯，地方權(quán)力有向中央集中的趨勢(shì)。

　　中央權(quán)力下放的影響

　　從我國向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的軌跡中可以看到，經(jīng)濟(jì)的不斷高速發(fā)展是與行政的不斷分權(quán)放權(quán)相伴隨。49年建立新政權(quán)后，我國除了政治體制是高度集中的一元化結(jié)構(gòu)外，經(jīng)濟(jì)體制是實(shí)行的是高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，地方政府是中央政策的堅(jiān)決執(zhí)行貫徹者，必須嚴(yán)格執(zhí)行國家制定的計(jì)劃，地方政府及其各部門與國家利益體系也高度一致，地方的發(fā)展只與中央政策有極大的關(guān)系，如“三線建設(shè)”和國家重點(diǎn)項(xiàng)目的設(shè)立等。

　　1978年的改革開放后，一個(gè)重要舉措就是對(duì)地方的放權(quán)讓利，而放權(quán)讓利的實(shí)質(zhì)是中央在承認(rèn)地方作為一級(jí)利益主體的合法地位的同時(shí)，把一定范圍的權(quán)利包括行政審批權(quán)及部分經(jīng)濟(jì)收益權(quán)等下放給地方，地方對(duì)決策的約束減少、激勵(lì)加大，不僅加速地方和全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且，對(duì)破除傳統(tǒng)觀念和舊體制的束縛、建立新的體制發(fā)揮了重要的作用。

　　從1985年起，國務(wù)院對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市實(shí)行“劃分稅種，核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制，1988年頒布《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》，實(shí)行“切塊包干、分灶吃飯”的財(cái)政體制，地方政府及其各部門從國家(中央)利益體系中分化出地方和部門利益，中央與地方政府的“利益博弈”問題開始明顯，開始出現(xiàn)地方政府既是行政實(shí)體也是經(jīng)濟(jì)實(shí)體的雙重職能現(xiàn)象。

　　到了1990年代初，中央政府與地方政府財(cái)政收支不對(duì)稱、不平衡現(xiàn)象開始十分突出，多年來中央占用全國財(cái)政總收入較少的比例，卻要支付與地方差不多的財(cái)政開支，中央財(cái)政承受極大的支出壓力。而且地方政府可以采取“打埋伏”和“拉上補(bǔ)下”的辦法(即將超額部分隱瞞不上報(bào)或留作下一年彌補(bǔ)增長(zhǎng)不足部分)，以增加同中央政府的對(duì)下年度指標(biāo)的“談判”能力，使地方政府所掌控的財(cái)源不斷增加，存在較大的“漏洞”，地方經(jīng)濟(jì)及其所掌控的經(jīng)濟(jì)資源不斷擴(kuò)大，中央對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力量不斷降低。

　　為明確中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，在1994年實(shí)施分稅制改革，初步建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制框架，由行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)轉(zhuǎn)變。同時(shí)，在中央下放財(cái)權(quán)和部分決策權(quán)的同時(shí)，也將原中央承擔(dān)的部分事權(quán)下放，如地方政府要為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕�共產(chǎn)品，以及為市場(chǎng)化改革提供必要的制度保障等。在財(cái)政和地區(qū)利益獨(dú)立核算及向上政績(jī)顯示的壓力和動(dòng)力下，地方政府的雙重職能(行政和經(jīng)濟(jì)組織)現(xiàn)象更加明顯，相當(dāng)部分取代中央成為轄區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新活動(dòng)的主體及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)。

　　張維迎教授認(rèn)為：“過去20多年如果沒有地方政府的推動(dòng)，就不會(huì)有中國改革的成功。中國的好多改革都是地方政府發(fā)起的，而且在地方政府剛做的時(shí)候，中央是不允許的。但因?yàn)榈胤秸�府的做法更有利于中國�?jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)，最后中央才承認(rèn)。我們今后面臨的問題，是怎么合理界定中央和地方的行政權(quán)力，而不是強(qiáng)迫地方政府接受中央的所有政策”。[3]

　　集權(quán)分權(quán)與宏觀調(diào)控的關(guān)系

　　不可否認(rèn)的是，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)主要得益于分權(quán)放權(quán)這種模式，從“強(qiáng)制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”的理論觀點(diǎn)可以得到解釋，另外也有眾多的研究均和論述。

　　然而，筆者認(rèn)為，體制上的弊端卻使地方政府的“誘致性制度變遷”變成“誘致性制度異化”，凸現(xiàn)這種模式的制度缺陷。一是由于目前的財(cái)政分權(quán)下地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，更沒有關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的法律來明確規(guī)定對(duì)中央及地方各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付的法律制度約束財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，地方對(duì)中央的轉(zhuǎn)移支付必須“跑”才能“錢進(jìn)”。二是政府官員向上升遷的決定權(quán)在上而不在下，即仍然維持行政上的集權(quán)，地方追求的是向上凸顯政績(jī)而非全部是轄區(qū)的公共產(chǎn)品；
三是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中央的高度集權(quán)轉(zhuǎn)向建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的向地方分權(quán)，只是將中央的部分權(quán)力讓渡給地方，由高度集權(quán)向分散集權(quán)即向地方集權(quán)轉(zhuǎn)化，只是改變部分集權(quán)的模式而沒有從根本上改變集權(quán)的實(shí)質(zhì)。

　　雖然多元化微觀經(jīng)濟(jì)主體有了較大的經(jīng)濟(jì)自由，但政府在土地、資金(金融)等市場(chǎng)要素上仍然維持高度的壟斷，地方政府通過分權(quán)獲得較大資源配置權(quán)，可以通過行政權(quán)力對(duì)有直接收益權(quán)的土地(如土地出讓金及土地、房產(chǎn)的稅收收入)、和有另外直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)(如銀行地方分行黨委受當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo))的金融來為當(dāng)?shù)睾蛡�(gè)人利益服務(wù)。而相關(guān)政府部門也在制度變遷過程中分割并強(qiáng)化部門利益，造成所謂的“條塊分割”。地方為本身利益要突破上級(jí)政府設(shè)置的制度壁壘，也經(jīng)常是在上級(jí)相關(guān)部門“入手”，聯(lián)合上級(jí)相關(guān)部門向上級(jí)政府“討價(jià)還價(jià)”，地方利益和部門利益與國家整體利益會(huì)發(fā)生沖突，中央權(quán)威受到“挑戰(zhàn)”。

　　隨著地方政府及其各部門不斷從國家利益體系中分化出地方和部門利益，地方政府具有強(qiáng)烈追求當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來達(dá)到增加財(cái)政收入、解決財(cái)政困境和追求以GDP為核心的政績(jī)的動(dòng)機(jī)和“權(quán)力”，就不斷出現(xiàn)以地方政府主導(dǎo)的投資造成的經(jīng)濟(jì)過熱。

　　改革開放以來，我國共進(jìn)行了五次緊縮型宏觀調(diào)控,基本針對(duì)的都是經(jīng)濟(jì)的全面過熱或總量過熱。宏觀調(diào)控措施基本是經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)就嚴(yán)格壓縮投資，在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)就通過財(cái)政及地方政府主導(dǎo)來大量追加投資，結(jié)果是加劇了“收-放”“冷-熱”的經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)。而且，“地方政府出于自身相對(duì)獨(dú)立的利益目標(biāo)和責(zé)任約束，在相當(dāng)大程度上以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為首要目標(biāo)，因而在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中，成為中央政策調(diào)控的主要對(duì)象”�！暗胤秸�府不再是執(zhí)行宏觀調(diào)控的主體，地方政府從宏觀調(diào)控的執(zhí)行者、推動(dòng)者，轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控的對(duì)象，成為一種相對(duì)于中央宏觀調(diào)控周期而言的反周期力量”。[4]

　　正是中央集權(quán)轉(zhuǎn)向地方集權(quán)，形成中央與地方的政治行政集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)這種“一元政治結(jié)構(gòu)”和“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”狀態(tài)，并且目前存在大量的行政經(jīng)濟(jì)主體，如對(duì)經(jīng)濟(jì)起“主導(dǎo)作用”及“承擔(dān)政策性功能”的國有企業(yè)和國有銀行，甚至相當(dāng)部分非國有經(jīng)濟(jì)主體需要依附政府權(quán)力生存與發(fā)展。因此，中央對(duì)全國的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控基本上只能用行政手段進(jìn)行。

　　但目前以政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式造成的嚴(yán)重弊端，如投資消費(fèi)失衡、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)惡化、公共服務(wù)缺失、尋租腐敗盛行等，不從根本上尋找原因，只通過簡(jiǎn)單的行政性宏觀調(diào)控難以得到實(shí)質(zhì)解決。

　　警惕宏觀調(diào)控下的經(jīng)濟(jì)集權(quán)

　　宏觀調(diào)控的目的是熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不健康和不穩(wěn)定因素，彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，校正市場(chǎng)調(diào)節(jié)可能出現(xiàn)的偏差。但是，根本的問題在于中國經(jīng)濟(jì)還不是完整的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，主要的市場(chǎng)要素如土地、資金(包括利率匯率)未能市場(chǎng)化，從中央到地方政府均掌握著這些要素的配置權(quán)，有相當(dāng)部分需要依附政府權(quán)力生存與發(fā)展的經(jīng)濟(jì)主體，導(dǎo)致多元化的微觀經(jīng)濟(jì)主體分散決策的決策方式及具體的行為方式不是按照市場(chǎng)方式運(yùn)行。

　　因此，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，所謂的“市場(chǎng)失靈”，實(shí)際上包括相當(dāng)部分的“人為失靈”(市場(chǎng)失效)。而市場(chǎng)失效才是政府干預(yù)的基礎(chǔ)，政府的職能范圍包括而且只能包括市場(chǎng)失效領(lǐng)域，如果通過宏觀調(diào)控來解決相當(dāng)部分是“人為失靈”造成所謂的“市場(chǎng)失靈”，將權(quán)力進(jìn)一步向上集中并增加管制，那么只會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化微觀經(jīng)濟(jì)主體的非市場(chǎng)化行為，制造更多的“人為失靈”。

　　以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派提出的“政府失效”概念，指政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)，但由于政府行為自身的局限性和政府工作人員追求利益最大化的內(nèi)在動(dòng)機(jī)而產(chǎn)生的新的缺陷，進(jìn)而無法使社會(huì)資源配置效率達(dá)到最佳，并不一定能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)的失效。

　　著名的“諾斯悖論”指出：政府部門的干預(yù)行為本身應(yīng)是一種公正無偏的公共服務(wù)，但是由于利益關(guān)聯(lián)，有時(shí)卻會(huì)導(dǎo)致其干預(yù)行為最后走到期望結(jié)果的反面。將“諾斯悖論”引申開來，即隨著政府部門管理范圍的擴(kuò)大，從短期內(nèi)看，被管制的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域交易費(fèi)用確實(shí)下降了，但每一個(gè)時(shí)期的下降，最后都會(huì)帶來長(zhǎng)期交易費(fèi)用的增長(zhǎng)。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)早有如此的結(jié)論：只有不合理的制度安排，沒有不合理的個(gè)人行為和個(gè)人選擇，而個(gè)人行為同樣可以引伸為政府。我國存在的經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)及出現(xiàn)地方政府“公司化”和“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，是現(xiàn)有體制約束與激勵(lì)的結(jié)果，根本在于改革不合理的體制，僅靠政府管制范圍擴(kuò)大，將權(quán)力再度集中，將會(huì)造成更多“人為失靈”而導(dǎo)致“市場(chǎng)失效”，將是市場(chǎng)化改革的倒退，今后將付出更大的代價(jià)，必須引起我們警惕。

　　加快市場(chǎng)化改革和政府體制改革的進(jìn)程

　　近三十年的市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革是從“增量改革”到“存量改革”推進(jìn)，而政府行政改革是從中央集權(quán)向地方分權(quán)的路徑。雖然原有的“價(jià)格雙軌制”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)并軌，現(xiàn)在絕大多數(shù)的商品和服務(wù)已經(jīng)市場(chǎng)化，但目前改革的“存量”卻基本是與政府權(quán)力有關(guān)，也即土地、資金、人員(戶籍制度)等市場(chǎng)要素未能真正市場(chǎng)化，出現(xiàn)了“新雙軌制”，形成權(quán)力的資本化及資本與權(quán)力的結(jié)合，通過“新雙軌制”進(jìn)行設(shè)租尋租和互為尋租獲取經(jīng)濟(jì)租金的特殊利益團(tuán)體，正不斷侵蝕國民利益，更嚴(yán)重影響著權(quán)力的合法性。

　　“從權(quán)力的發(fā)展歷史上看，對(duì)權(quán)力合法性的最大威脅通常來自于那些有權(quán)為權(quán)力運(yùn)作制定規(guī)則的人，又有權(quán)不遵守這些規(guī)則的人，而不是來自于權(quán)力的受動(dòng)方”。今天在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中前行的中國，同樣面臨如此重大問題�！锻�新聞周刊》2006年41期《警惕部門利益膨脹》的文章說，近年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府機(jī)構(gòu)中的部門利益問題日益突出。在決策或履行職能過程中，有些部門過多從本部門利益出發(fā)，過于強(qiáng)調(diào)、維護(hù)與謀取本部門利益，影響了決策的戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性，損害了社會(huì)公正與大眾利益，增添了國家經(jīng)濟(jì)及政治風(fēng)險(xiǎn)。

　　因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家盛洪說，只要不提供公共物品，一個(gè)政府機(jī)構(gòu)就沒有存在的價(jià)值；
如果它反而制造公共災(zāi)禍，那它必定是我們社會(huì)應(yīng)該擺脫的沉重的負(fù)擔(dān)。

　　確實(shí)，國家審計(jì)局從1999公開(2003年全文公布)審計(jì)報(bào)告內(nèi)容、公開點(diǎn)名曝光到現(xiàn)在已經(jīng)八年，但依然出現(xiàn)觸目驚心的數(shù)字，依然屢審屢犯，審計(jì)的八年“抗戰(zhàn)”依然不能取得重大勝利，證明雖然在中國經(jīng)過二十多年的市場(chǎng)化改革，但權(quán)力對(duì)市場(chǎng)及整個(gè)社會(huì)資源配置的影響已經(jīng)打下深深的烙印，至今仍未燙平。

　　改革不能避免不出現(xiàn)問題，但通過改革建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及與之適應(yīng)的政府行政架構(gòu)，正是在于其具有良好的糾錯(cuò)機(jī)制來糾正錯(cuò)誤，而且，本來政府的職能范圍包括而且只能包括市場(chǎng)失效領(lǐng)域，才能最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)社會(huì)資源的配置作用。因此，我們必須加快市場(chǎng)化改革和政府體制改革的進(jìn)程，即一方面通過加快市場(chǎng)化改革讓市場(chǎng)“生效”，另一方面通過政府體制改革避免“政府失效”，而不是再度讓經(jīng)濟(jì)集權(quán)的政府失效造成更大的市場(chǎng)失效，這才是最有效的宏觀調(diào)控。

　　注釋：

　　[1]、國家發(fā)展改革委、國土資源部、國家環(huán)�？偩�、國家安全監(jiān)管總局、銀監(jiān)會(huì)國土資源部.《關(guān)于印發(fā)新開工項(xiàng)目清理工作指導(dǎo)意見的通知》.發(fā)改投資[2006]1538號(hào),2006-08-01.

　　[2]、國務(wù)院.《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》.國發(fā)〔2006〕31號(hào),2006-08-31.

　　[3]、岑科.《什么改變中國——專訪張維迎》.《新青年.權(quán)衡》,2006年第10期.

　　[4]、劉偉,蔡專洲.《宏觀調(diào)控中的周期與反周期力量》.經(jīng)濟(jì)科學(xué),2004年第4期.

　　[5]、江涌.《警惕部門利益膨脹》.《望新聞周刊》,2006年第41期.

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