劉海波:美國特別區(qū)地方政府的幾個問題
發(fā)布時間:2020-06-03 來源: 美文摘抄 點(diǎn)擊:
[摘要] 單一或有限功能的特別區(qū)是數(shù)量最多、作用重要的美國地方政府單位。特別區(qū)這種政府形式的廣泛存在,反映了美國政府體制中一個重要的特點(diǎn),即行政的高度分散化以及并存的多個治理機(jī)構(gòu)的重疊管轄。多中心的行政體制具有解決復(fù)雜治理問題的巨大優(yōu)勢。特定的立法與司法制度,是這種行政體制能夠良好運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性條件。最后,從特別區(qū)政府這種比較極端的事例,引出了市政政府的概念。
[關(guān)鍵詞] 特別區(qū);
多中心治理;
立法與司法制度;
市政政府
一、特別區(qū)政府的概況
在研究美國政府體制時,不能停留在一般的描述上。我們應(yīng)注意到,由于語言表達(dá)能力的局限,我們用漢語中已有的詞翻譯美國政治中的事物時經(jīng)常引起混淆。實(shí)際上,美國地方政府中的縣(county)、市(municipality)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(township),不是中國的縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的對應(yīng)物,其各自的內(nèi)涵很不一樣。美國的政府體制是復(fù)雜的,在我們看來甚至是難以理解的,無論是其聯(lián)邦和州層面,還是其地方政府層面都是如此。在美國地方政府體制中,一類特殊的政府形式特別區(qū)(special district),似乎尤其如此。但特別區(qū)對我們的研究也有一個好處,對我們來說,美國的特別區(qū)是如此特殊,特別區(qū)政府和中國地方政府的差異,使得我們不可能將它們混淆。因此,對特別區(qū)的研究有助于我們聚焦性地和直接把握美國政府體制的一般特點(diǎn)或模式,即使只是其中的一個方面。
美國的特別區(qū)一般是為州法所授權(quán),提供一項或有限幾項數(shù)目的特定功能,擁有充分的行政和財政自主的單獨(dú)的政府單位。特別區(qū)直接由州立法機(jī)構(gòu)或遵照州法由地方行動所創(chuàng)立。特別區(qū)在州的法律中,有“區(qū)”、“當(dāng)局”“委員會”等名稱。[1]特別區(qū)是根據(jù)州的法律而特定建立的 “地方政府”,并相對獨(dú)立于傳統(tǒng)的一般意義上的地方政府。單功能或有限數(shù)目功能的特別區(qū)政府,在美國的政府和行政管理體系中發(fā)揮了重要的作用,它們各自具有各式各樣如環(huán)保、教育、交通、警務(wù)、水務(wù)等任務(wù)。大多數(shù)特別區(qū)是為單一的服務(wù)職能——從公園管理到廢物處置,從機(jī)場營運(yùn)到蚊蟲控制——而建立的。[2]絕大多數(shù)特別區(qū)是單項職能政府,在1992年,大約92%的特別區(qū)行使單一功能。最通常提供的服務(wù)包括防火保護(hù)、土壤保持、住房和都市重建以及供水和排水。超過1/3的特別區(qū)提供排污和水務(wù)服務(wù),16%的特別區(qū)是防火區(qū),11%提供建房服務(wù),6%提供教育和圖書館服務(wù),4%是醫(yī)療衛(wèi)生區(qū),還有4%是和交通相關(guān)的特區(qū)。[3]特別區(qū)可以為單一社區(qū)、若干社區(qū)、整個城市地區(qū)服務(wù),也可為跨州的地區(qū)服務(wù)。特別區(qū)經(jīng)常跨越縣和自治市的界限甚至穿越州界,紐約和新澤西州港務(wù)局就屬于為州際地區(qū)服務(wù)這種情況。所有特別區(qū)中只有四分之一其服務(wù)的領(lǐng)域局限在傳統(tǒng)的市、縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊界內(nèi)。
特別區(qū)是美國數(shù)量最多的地方政府單位。包括聯(lián)邦和州政府在內(nèi),美國一共有80000多個政府單位,[4]特別區(qū)是其中數(shù)量最多的一個類別。根據(jù)1992年的統(tǒng)計數(shù)據(jù):美國地方政府中有3043個縣,19296個自治市,16666個鄉(xiāng)鎮(zhèn),14556個獨(dú)立的學(xué)校區(qū)和33131個特區(qū)。[5]2003年的統(tǒng)計則為:縣政府3034個,市政府19431個,鎮(zhèn)政府16506個,學(xué)校區(qū)政府13522個,特別區(qū)政府35356個。[6]特別區(qū)的數(shù)量持續(xù)增加,是發(fā)展最快的一種政府形式。1940年,美國有近9000個特區(qū),并從1962年的18323個增加到1987年的29532個。1942年,特別區(qū)的數(shù)量占所有地方政府單位總數(shù)的5%多一些, 但1962年占全部各類政府的20%,1987年則為35%。在1962年到1982年間,各大城市的特別區(qū)有了驚人的發(fā)展――增加了90.5%。各個特別區(qū)政府間的差異也是非常大的,各自服務(wù)的范圍非常廣泛。到1979年,加利福尼亞州就有4890個特區(qū)政府,這些特別區(qū)政府以55種不同的方式為市民提供了30種不同的服務(wù),其法定的權(quán)力形式有206種。得克薩斯州也建立了許多特別區(qū)政府,僅僅在水資源管理方面,州政府有案可查的管水行政區(qū)就有1225個。[7]
特別區(qū)有好幾種收入的來源,一些特別區(qū)有一種以上的來源。43%的特別區(qū)有權(quán)課征財產(chǎn)稅(例如提供圖書館、醫(yī)院、保健、高速路、機(jī)場、防火、自然資源、公園和休閑、公墓、以及多功能特區(qū))。接近25%的特別區(qū)可以對服務(wù)收費(fèi)(如排放污水,固體廢棄物處理,水供應(yīng)等)。略微多于30%的特別區(qū)依靠撥款、共享稅收、租金和來自其他政府的補(bǔ)償(如教育、水土保持、房屋和社區(qū)發(fā)展區(qū))。其他特別區(qū)收入依賴于特別資產(chǎn)或另外的稅。有些最大的特別區(qū)沒有稅收權(quán),如紐約和新澤西港務(wù)局,芝加哥交通局。有些特別區(qū)別有不止一種收入來源。[8]
特別區(qū)的組織和結(jié)構(gòu)沒有固定的模式,特別區(qū)或者獨(dú)立或者依附于另一個政府單位,獨(dú)立別特區(qū)由公眾選舉產(chǎn)生的委員會所管理。依附特別區(qū)由別的政府單位所組織而不是由市民所創(chuàng)建,其委員會由州、縣、市、鎮(zhèn)這些單獨(dú)或聯(lián)合組織特區(qū)的單位選擇,即由各級政府官員任命。最受限制類型的依附特別區(qū)在形式上只不過是一單獨(dú)征稅區(qū)域。這種特別區(qū)允許在其疆界之內(nèi)以一單獨(dú)稅率向納稅人征稅,所得收入專款用于只在其區(qū)中所提供的某一具體的服務(wù)供應(yīng)。[9]這種稅收特別區(qū)能有效地獲得更好的財政平衡。
上文所說的特別區(qū)都不包括學(xué)校區(qū)(School District),在美國的政府體制中,廣義的特別區(qū)包括學(xué)校區(qū),狹義的特別區(qū)不包括校區(qū)。美國大約有15000個學(xué)校區(qū),校區(qū)是特別區(qū)的一種形式,但因非常普遍并對地方政府的教育職能極為重要而獲得單獨(dú)考慮。校區(qū)的單一功能是管理公立學(xué)校系統(tǒng),校區(qū)委員會確定學(xué)校稅率(在多數(shù)情況下是獨(dú)立于市和縣的稅的),委派督學(xué)和其他人員,聘用教師,并管理從幼兒園或1年級起到12年級的所有學(xué)校。校區(qū)在地方開支中享有的份額可以說明其其重要性:在所有地方層面的政府開支中,校區(qū)份額超過1/3。和其他特別區(qū)類似,校區(qū)或者獨(dú)立,或者依賴縣市。
特別區(qū)是獨(dú)立的政府單位,擁有不受原有行政關(guān)系約束的相對自由,按州政府的法令建立的特區(qū)只提供單一或有限的幾項服務(wù),但在財政上和政治上不再依附于原有的市或縣政府。大量現(xiàn)實(shí)問題的解決超出了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的界線,特別區(qū)在處理跨越現(xiàn)行政府單位權(quán)限的問題方面很起作用,可以根據(jù)服務(wù)的需要來確定自己的管轄范圍,且能夠提供一種規(guī)模經(jīng)濟(jì)方式。特區(qū)的上述特點(diǎn),使得較之傳統(tǒng)的政府單位具有某些優(yōu)勢,因此迅速增加起來。下面列舉的是特別區(qū)增加的一些原因:
在財政方面,一般的政府單位在稅收和財務(wù)方面受到限制。建立特別區(qū)則可以規(guī)避州政府對市政債務(wù)或稅收施加的限制,例如確定的稅收額和債務(wù)額。特別區(qū)能夠征收服務(wù)與使用費(fèi),而不是普遍征稅或發(fā)行市政債券來在財政上支持其提供的服務(wù)。通過劃分邊界,特別區(qū)獲得可支持一項特定服務(wù)的合適財政基礎(chǔ),使受益地區(qū)和征稅地區(qū)相對稱,可以把稅收負(fù)擔(dān)擴(kuò)散到比已有的政府單位更大的地區(qū)或相反。
對一般政府權(quán)力所受的限制也促進(jìn)了特別區(qū)的產(chǎn)生。這些限制包括:對地方政府權(quán)力的嚴(yán)格解釋;
這些政府沒有權(quán)力在它們的區(qū)域內(nèi)建立不同的稅區(qū);
缺乏和其他地方政府單位訂立合同或?yàn)榉⻊?wù)的提供承擔(dān)共同責(zé)任的權(quán)威。和這些限制相聯(lián)系,是現(xiàn)存的政府單位管轄區(qū)域所帶來的,市和縣也許太大或太小對于有效率和有能力地履行某些特定功能,如控制空氣污染,它們也不合乎某項功能需要的自然邊界,如地下水盆地,或者,它們和愿意更多付費(fèi)以獲得特別服務(wù)的區(qū)域也不重合。[10]
郊區(qū)居住人口的大量增加。隨著大量人口特別是中產(chǎn)階級居住的郊區(qū)化,產(chǎn)生許多新的服務(wù)要求:學(xué)校、污水管理、道路、公園等。為了得到市政服務(wù)而又不必建立一個市政府或?qū)崿F(xiàn)合并,就在郊區(qū)建立了許多小的特別區(qū)。特別區(qū)不受郊區(qū)居民所離開的市中心的控制,還可以跨越各個分割的社區(qū)來提供服務(wù)。特別區(qū)可以提供相對快捷的基本服務(wù),可以代替市政公司成為應(yīng)付日益增長的公用事業(yè)需要的機(jī)構(gòu)。
聯(lián)邦政府的鼓勵。聯(lián)邦政府鼓勵了一些特區(qū)的發(fā)展,特別是環(huán)境保護(hù)區(qū)、排水區(qū)、洪水控制區(qū)、灌溉區(qū)等。聯(lián)邦政府的許多特別區(qū)的建立是為了響應(yīng)諸如控制污染、保護(hù)土壤和城市更新等聯(lián)邦援助計劃,某些聯(lián)邦撥款計劃促進(jìn)了特別區(qū)的發(fā)展,因?yàn)樘貏e區(qū)更容易獲得撥款。
特別區(qū)這種政府形式的廣泛存在,反映了美國政府體制中一個重要的特點(diǎn),即行政的高度分散化以及并存的多個治理機(jī)構(gòu)的重疊管轄。特別區(qū)是“導(dǎo)致地方政府權(quán)力分割的主要原因也是橫向政府間關(guān)系的一個主要活動場所”。[11]美國地方行政管理的主要事實(shí)之一是管理權(quán)在縱向和橫向的許多管理者中被高度分割和分散了。托克維爾在170年前的敘述今天似乎仍然有效,“我們已經(jīng)說過,美國不存在行政集權(quán),也很難在那里見到等級制度的痕跡。美國的地方分權(quán)已經(jīng)達(dá)到我認(rèn)為是任何一個歐洲國家不是覺得不愉快,而是感到無法容忍的地步”;
[12]“在我看來,美國人幾乎把行政從政府中完全獨(dú)立出來”。[13]盡管一般認(rèn)為特別區(qū)不可能消失,但特別區(qū)激起了批評,認(rèn)為特別區(qū)的激增造成了管理權(quán)的分裂,防礙綜合的規(guī)劃和政府行動的協(xié)調(diào),使得政府的管理更加困難而有悖于效率,使城市的治理更加支離破碎。另外一些人抱怨特別區(qū)管理缺乏透明度,委員會脫離了選民或選舉官員的控制,削弱了公民對政府官員的監(jiān)督和約束,易于受到特殊利益集團(tuán)的影響。
本文認(rèn)為,以美國特區(qū)政府形式為代表的自主分立、重疊管轄的政治和行政管理體制有著巨大的優(yōu)勢,下面就以公共事物的實(shí)際治理案例和理論簡單說明之;
本文也認(rèn)為,這種治理模式只有在更一般的司法和立法制度背景下才能發(fā)揮良好的作用,而不是無條件的,對它實(shí)際運(yùn)行中弊端的解決,要注意它運(yùn)行其中的更基礎(chǔ)的制度,而不能把眼光放在多個分立的特別區(qū)本身上面。
二、特別區(qū)的運(yùn)行:實(shí)際案例與理論
和水相關(guān)的事物的治理是高度復(fù)雜的。水是流動的、難以打包和難以分割以進(jìn)行市場交易;
水資源的利用往往是不同群體和個人共享的;
任何水資源的利用都存在復(fù)雜的、潛在的好與壞的后果,在不同的群體和個人中存在著高度的相互依賴性。人類現(xiàn)在面臨著嚴(yán)重的水危機(jī),那么特區(qū)這種政府形式在水事物的治理中能夠起到什么作用呢?實(shí)際上,美國的特別區(qū)中相當(dāng)一部分就是各種水區(qū)(供水區(qū)、防洪區(qū)、灌溉區(qū)、水土保持區(qū)等)。[14]下面美國加州西部盆地解決水事物的模式說明特區(qū)運(yùn)行的特點(diǎn)和在水治理中的潛力。[15]
加州西部盆地是位于洛杉磯大城市地區(qū)西部邊緣的地下水盆地,它支持著每年3萬英畝自然狀態(tài)水的凈產(chǎn)量。周邊社區(qū)依賴盆地儲藏的地下水而發(fā)展。長期過量的開采,到二戰(zhàn)結(jié)束時,已經(jīng)引起海水倒流,引起了水危機(jī)。如何采取措施挽救地下水盆地呢?
1945年,主要的水生產(chǎn)者成立了西部盆地水協(xié)會。人們認(rèn)識到只有獲得補(bǔ)充水源才能減少地下水的抽取,1947年通過投票成立了西部盆地市政水區(qū)(the West Basin Municipal Water District),這是把整個盆地包括在一個公共實(shí)體內(nèi)的手段,它是對原有的南加州大都市水區(qū)(the Metropolitan Water District of South California)的補(bǔ)充。通過建立西部盆地市政水區(qū),科羅拉多河的水被分送到了西部盆地。在努力形成市政水區(qū)的同時,人們也努力通過訴訟確定利用盆地地下水的法律關(guān)系,訴訟的原告尋求法律來確定所有水使用者的權(quán)利。盆地地下水的年安全產(chǎn)量是3萬英畝,但1952年實(shí)際產(chǎn)量是9萬英畝。訴訟曠日持久,最后根據(jù)幾乎所有水生產(chǎn)者的協(xié)定所下的法院判決,結(jié)束了抽水競賽,地下水總產(chǎn)量穩(wěn)定在年6萬英畝。法院裁定確定了每個水生產(chǎn)者每年生產(chǎn)一定數(shù)量水的權(quán)利,水權(quán)擁有者出售及出租他的那項權(quán)利,這樣誰從盆地的持續(xù)使用中獲利和誰支付使用替代性供給費(fèi)用的問題得到了解決。海水侵蝕的速度成功減緩了。
但是,訴訟和市政水區(qū)的建立都沒有完全消除海水侵蝕問題。工程師們發(fā)現(xiàn),設(shè)立地下淡水屏障阻止海水入侵在技術(shù)上是可行的,這件事是由洛杉磯縣洪水控制管區(qū)(Los Angeles County Flood District)進(jìn)行的,西部盆地水協(xié)會的成員起草了一項立法,在洛杉磯縣洪水控制管區(qū)內(nèi)形成一個與西部盆地邊界大致相等的特殊利益地區(qū),從該地區(qū)征收財產(chǎn)稅來資助淡水屏障建設(shè)。問題還不是這么簡單,洪水控制管區(qū)中的收益地區(qū)內(nèi)征收的稅收,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
不足以支付整個屏障的費(fèi)用。這時候的問題和西部盆地之外的中央盆地有關(guān),西部盆地的個體購買地表水、減少抽水和進(jìn)行屏障建設(shè),中央盆地的鄰居卻繼續(xù)增加其水產(chǎn)量,而兩個盆地是相鄰的和相互連接的,結(jié)果,從中央盆地向西部盆地的正常地下水流入嚴(yán)重下降,F(xiàn)在出現(xiàn)了地區(qū)之間的相鄰效應(yīng)或者說外部效應(yīng)問題,地下水盆地的開發(fā)成本承擔(dān)和其收益者之間并不對應(yīng)。因此,在一個盆地上進(jìn)行水資源開發(fā)的努力應(yīng)該和另一個盆地的行動協(xié)調(diào)起來,F(xiàn)存的機(jī)構(gòu)(包括上面提到的三個水區(qū))和水產(chǎn)業(yè)中的個體經(jīng)過充分協(xié)商,起草了授權(quán)地方區(qū)域創(chuàng)建一個新的水區(qū)――地下水補(bǔ)充管區(qū)的立法,并經(jīng)州議會通過。一個新的水區(qū),中央和西部盆地水補(bǔ)充管區(qū)(the Central and West Basin Water Replenishment District)成立了。補(bǔ)充管區(qū)有著廣泛的權(quán)力,為兩個盆地維持著有效的管理體系。它的主要收入來源是對兩個盆地上水的生產(chǎn)征收的“抽水機(jī)稅”和對土地所有者征收的資本稅。收入用于購買水以散布于洛杉磯前灣和注入西部盆地屏障內(nèi)。補(bǔ)充管區(qū)被授權(quán)可與任何可以幫助它經(jīng)濟(jì)地完成其目的的公私機(jī)構(gòu)聯(lián)合行動,它與洛杉磯縣衛(wèi)生管區(qū)(the Los Angeles County Sanitation District)簽訂合同,從地方排水系統(tǒng)供應(yīng)回收的廢水散布到洛杉磯前灣。
加州西部盆地的水事物管理體系是成功的,海水倒灌的危機(jī)解除了,權(quán)利的確定和交易,多個機(jī)構(gòu)間的互動有助于水權(quán)市場的發(fā)展,價格機(jī)制在水的分配中起到了作用,導(dǎo)致了該地區(qū)對水資源的更有效利用。
從上面的案例我們看到,水事物的管理是在包括上述的眾多機(jī)構(gòu)、自愿組織、個體間的廣泛互動中進(jìn)行的,這樣形成了一個復(fù)雜的管理體系。這是一系列權(quán)利的調(diào)整和制度的安排,在水使用者中間進(jìn)行了決策能力的實(shí)質(zhì)性再安排。首要的問題不是行政機(jī)構(gòu)如何去組織實(shí)施,而是行政機(jī)構(gòu)是如何被組織和結(jié)構(gòu)的。水區(qū)在這個管理體系中是至關(guān)重要的組成部分。通過多中心的安排來開發(fā)水資源和解決水危機(jī),第一優(yōu)先是自由協(xié)定下的決策,協(xié)定通過協(xié)商但受到潛在求助于訴訟和立法活動的支持來達(dá)成的。
上面是特別區(qū)這種政府形式在實(shí)踐中成功運(yùn)行的案例。為其辯護(hù)的看法認(rèn)為:一個政府單位的管轄區(qū)域是由其要完成的任務(wù)決定的,管理幅度和任務(wù)要對應(yīng),不同的任務(wù)有相應(yīng)的政府管理單位;
管理的地理范圍不是事先給定不變的,而是可以根據(jù)其公共品的外部影響和規(guī)模經(jīng)濟(jì)而調(diào)整;
重疊管轄意味著同一地區(qū)存在多個不同功能的政府單位,而且具有相同功能的不同政府單位在地理上也可能是重疊的。在同一地區(qū)中,公共物品供應(yīng)者不是壟斷的,而可能存在多個相互競爭的公共部門。[16]
奧斯特羅姆和圖伯特提出過更為形式化的理論,說明多中心治理的優(yōu)越,其要點(diǎn)為:這種制度能夠充分利用散布于社會中的各種知識;
能更好地滿足人民的偏好。
奧斯特羅姆著作的主題是多中心治理(又稱民主行政)。[17]這些論證的核心是對人性的兩個假設(shè),人是自利的;
人的知識是有限的,是易犯錯誤且能在錯誤中學(xué)習(xí)。市場在一只看不見的手的推動下,服務(wù)于公眾的福利。但政府們也不見得就一定是只看得見的手,通過精心的設(shè)計,它們也會變成看不見的手,通過政府間的相互競爭來實(shí)現(xiàn)公眾的福利。在多中心的政治、行政過程中,人們追求自我利益、追求合理的共同體感的行動能夠得到協(xié)調(diào),而不是相互損害。在適當(dāng)基本的規(guī)則下,多中心能夠制約敗德者,在現(xiàn)實(shí)中是能夠穩(wěn)定存在下來的;
同官僚主義自上而下,進(jìn)行層級控制的管理體制相反,多中心結(jié)構(gòu)中能夠?qū)崿F(xiàn)效率。
圖伯特的研究認(rèn)為:如果存在多個不同自主的管轄區(qū),移居是保證公共服務(wù)結(jié)果接近適應(yīng)個體偏好的機(jī)制。圖伯特模型的基本假設(shè)是每個不同地區(qū)向他們的居民征不同的稅和提供不同的一攬子支出。假設(shè)移居是沒有成本的,并且完全的信息是可得的,則個人和公司將遷移至他們的偏好被最好地服務(wù)的地點(diǎn);
同樣地,消費(fèi)者將完全憑意愿和能力將他們的收入花費(fèi)在不同的物品和服務(wù)方面。[18]
三、立法與司法制度的背景
美國地方行政體制的一個重要特點(diǎn)是扁平式結(jié)構(gòu)的多中心、高度分散、重疊管轄,這也就是托克維爾所說的徹底的行政分權(quán)。問題是這種行政體制的背景性制度,多中心治理是如何協(xié)調(diào)的,與立法和司法制度的關(guān)系如何。這確是一個真正棘手的問題,這里只說明一點(diǎn):美國不存在其他國家那種行政的等級制和行政中央集權(quán)制,但立法和司法卻保持更高程度的統(tǒng)一,司法統(tǒng)一的程度是最高的。
立法調(diào)控
和德國的《基本法》不同,美利堅合眾國憲法從來沒有提及地方政府的獨(dú)立地位或自治權(quán)利。這些地方政府被認(rèn)為是“不具備憲法地位”的機(jī)構(gòu),到19世紀(jì)將近結(jié)束之前,各州憲法只把管轄范圍內(nèi)的地方機(jī)構(gòu)視為州政府的下級分支,其形成、結(jié)構(gòu)、地位和權(quán)限完全受制于州議會的規(guī)定。通過所謂“授權(quán)”(Enabling)立法,各州議會對地方政府授予廣泛權(quán)力。在州憲包含地方自治條款的州內(nèi),地方政府還可以行使“地方自治”權(quán)力。州憲地方自治可以擴(kuò)展地方政府的權(quán)力,但地方自治權(quán)并非無限,且受到自治授權(quán)的定義。無論地方政府通過立法或地方自治授權(quán)來行使權(quán)力,州議會可以通過采納和地方法規(guī)涵蓋同一領(lǐng)域的立法,來 “優(yōu)占”(Preempt)地方權(quán)力的行使。即使地方政府享有州憲自治權(quán),優(yōu)占照樣可能發(fā)生。[19]即使市政機(jī)構(gòu)可能有權(quán)采納調(diào)控法令或征稅,州議會亦可以優(yōu)占市政權(quán)力,或地方法令可被判決和州法相沖突。……立法是否具備優(yōu)占意圖,必須被法律的司法理解所決定,且許多優(yōu)占案例取決于立法意圖的司法解釋。[20]
在進(jìn)入20世紀(jì)前后,各州普遍限制議會或行政機(jī)構(gòu)干涉地方政府的權(quán)力,并紛紛在州憲中加入地方自治(Home Rule)的保障。許多州的憲法都作了修正,禁止州議會通過針對特定地方政府的法律。憲法以條文取代州議會所制定的法律,對地方政府的結(jié)構(gòu)――有時甚至對其程序――做出了規(guī)定。1993年,“政府間關(guān)系顧問委員會”主席金凱德指出:對于政府間的關(guān)系,州憲發(fā)揮著重要作用。它們形成各州和其地方政府關(guān)系,并授予或限制美國86692個地方政府所行使權(quán)力。州憲還形成并調(diào)整地方政府之間的基本規(guī)則,例如兼并、合并、合作以及稅務(wù)分享和競爭;
這些事物對美國的都市管理極為重要。[21]
美國的地方政府受到約束,但不是直接通過等級行政調(diào)控的手段,而是通過州立法機(jī)構(gòu)的立法和州憲法來進(jìn)行的。特別區(qū)政府的獨(dú)立,是獨(dú)立于其他行政部門,而不是完全獨(dú)立于立法部門,更不是獨(dú)立于司法的調(diào)控。盡管,地方政府仍然被視為“州的創(chuàng)造物”,狄龍法則[22]仍是州與地方關(guān)系的基本法律原理,但是地方政府不是州政府的下屬行政機(jī)構(gòu),即使是作為州政府分支的縣政府,其地位也是雙重的,具有很大的自主性。特別區(qū)政府的決策主要不是立法行質(zhì)的,而是行政甚至公共企業(yè)性質(zhì)的,要在具更高審議性決策的約束當(dāng)中進(jìn)行。
司法調(diào)控
盡管美國是所謂的州內(nèi)單一制,但地方政府包括特區(qū),是獨(dú)立的實(shí)體,有獨(dú)立的財政權(quán)力,其官員也主要是出于選舉,而非行政任命。各種不同的地方單位與州政府之間在權(quán)力上的分割常常導(dǎo)致美國聯(lián)邦制中相同的問題。[23]加上州憲中的地方自治條款,州與地方的關(guān)系和聯(lián)邦與州的關(guān)系是一種程度上的差別,而不是一種性質(zhì)上的差別。所以,州和地方的關(guān)系,更確切的說法也許應(yīng)該說是“小聯(lián)邦制”。在這種情況下,美國地方政府的運(yùn)作更基礎(chǔ)的調(diào)控機(jī)制是通過司法進(jìn)行的。普通法司法制度和法院的違憲審查機(jī)制是美國政治制度更基本的不同于我們的地方。
對聯(lián)邦制下政府的運(yùn)行而言,一個普遍看法是,聯(lián)邦制內(nèi)在地會在各個政府之間(全國性政府與地方性政府,地方性政府與地方性政府之間)產(chǎn)生什么是各自的正確的權(quán)力范圍的爭吵,因此一個獨(dú)立的司法體系和某種形式的司法審查就是必須的。托克維爾早已認(rèn)識到司法調(diào)控是行政分權(quán)良好運(yùn)作的基礎(chǔ)。他說:行政官員到處都是選舉的,或至少是不能隨便罷免的,從而各處都不會產(chǎn)生等級制度。因此,幾乎是有多少官職就有多少獨(dú)立的官員。行政權(quán)被分散到許多人之手!员仨氁敕ㄔ簩π姓目刂啤瓕⑺痉ㄊ侄斡糜谙聦俚男姓块T。[24]……在中央政權(quán)和經(jīng)選舉產(chǎn)生的行政單位之間,只有法院可以充當(dāng)調(diào)停人。而且,能夠迫使民選的官員服順和使他們不侵犯選民權(quán)利的,也只有法院。[25]
在特別區(qū)的運(yùn)作中,我們也可以看到司法調(diào)控的重要性。例如,在特別區(qū)官員的選舉中,是否要嚴(yán)格遵循區(qū)內(nèi)公民一人一票的原則,那些情況下可以有例外,這個問題,通過司法判決發(fā)展判例法進(jìn)行解決。
某些特別區(qū)的選舉規(guī)則被允許偏離“重劃選區(qū)案”所規(guī)定的“人均一票”原則。法院對特區(qū)選舉機(jī)制的審查寬嚴(yán)程度,取決于有關(guān)地方政府的職能性質(zhì)。法院把“人均一票” 原則限于行使立法――而非執(zhí)法――職能的地方機(jī)構(gòu);
立法機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格保證平等代表,執(zhí)法機(jī)構(gòu)則無須遵從這項原則。對于歧視性的行政措施,受到損害的公民可以訴諸法院獲得補(bǔ)救。[26]對有關(guān)特殊目的市政地區(qū)的代表選舉,合眾國最高法院曾偏離其理由是這些地區(qū)經(jīng)常對疆界內(nèi)的限定階層具備不均衡的影響。
美國1973年的 “蓄水區(qū)表決案”確立了上述原則。加利福尼亞的蓄水區(qū)規(guī)定,選舉特別區(qū)政府的權(quán)利份額按照擁有地產(chǎn)的面積加以比例分配,因而非地產(chǎn)擁有者無權(quán)選舉。區(qū)內(nèi)的租戶宣稱其受美國憲法第14修正案保障的選舉權(quán)受到剝奪,因而在聯(lián)邦法院挑戰(zhàn)這項規(guī)定。最高法院區(qū)分了以上案例,認(rèn)為蓄水區(qū)僅行使有限――而非普遍政府――的權(quán)力,因而其選舉并不要求符合“人均一票”原則。況且區(qū)內(nèi)的地產(chǎn)擁有者承擔(dān)主要的決定代價,因此其收益可以按地產(chǎn)面積而獲得比例分配。但是,在1970年的 “校區(qū)代表分配案” 中,堪薩斯城的8個校區(qū)合并。其中占據(jù)學(xué)齡兒童60%的地區(qū),只獲得一半校區(qū)管理董事的權(quán)利。最高法院判決選區(qū)分配機(jī)制違憲。[27]
司法權(quán)的重要性體現(xiàn)在甚至“地方”“市政”等詞的含義也要由法院解釋。
“雖然這些詞匯被預(yù)期去作為標(biāo)準(zhǔn),以使法院決定不受立法干涉的城市行動領(lǐng)域,但它們一直僅具備有限價值,因?yàn)椤胤健汀姓仍~可被賦予的顯然意義,只能是地理――而非法律――意義。既然地理定義將允許城市在其疆界范圍內(nèi)完全自由行動、從而完全瓦解州政府,對何為 ‘地方’或‘市政’的最終決定被交給法院”。[28]
特別區(qū)政府在運(yùn)行中,必定會同其他政府、群體、個人發(fā)生權(quán)力和權(quán)利界限的沖突,水區(qū)之間就可能發(fā)生關(guān)于水權(quán)的爭執(zhí)。爭執(zhí)由法院裁決,確定各自合法行動的界限。只有司法的、立法的調(diào)控能夠有效地處理出現(xiàn)在不同群體中間的利益沖突,這種相對復(fù)雜的行政體系才能良好運(yùn)轉(zhuǎn),各群體才大體可以彼此協(xié)調(diào)它們的行動。在美國,州之間發(fā)生的類似沖突也被提交到最高法院,最高法院通過個案判決發(fā)展了州與州之間關(guān)系的普通法。州之間的訴訟中,水權(quán)爭執(zhí)占到了總數(shù)的第二位,占第一位的是邊界領(lǐng)土的糾紛。
四、結(jié)語:市政政府的概念
上文對美國特別區(qū)政府的敘述,希望能引出一般性的政治法律概念。一般性的分析概念,將有助于我們的政治和公共管理實(shí)踐。筆者信賴的政治法律科學(xué)——政體科學(xué)和普通法法理學(xué)——極其重視分類和區(qū)別的技術(shù),下文就對統(tǒng)治政府和市政政府進(jìn)行了區(qū)別,對統(tǒng)治和治理進(jìn)行了區(qū)別,并提出了市政政府的一般概念。
美國的特別區(qū)地方政府,以其比較極端的形式,向我們展示了現(xiàn)實(shí)世界的市政政府(municipal government)的特點(diǎn)。我認(rèn)為,美國的地方政府,除了縣的性質(zhì)比較特殊以外[29],市、鎮(zhèn)、特區(qū)、學(xué)區(qū)都是市政政府。所謂市政政府,是根據(jù)政府的性質(zhì)進(jìn)行分類而得到的概念,市政政府,作為政府的一個類別,不同于擁有統(tǒng)治權(quán)能的政治政府或統(tǒng)治政府。后者合乎我們中國人對政府的一般性定義,但前者,其功能是治理性、市政性的,而不是統(tǒng)治性、政治性的。市政政府的事物必定限于一定的區(qū)域,而且只有特定的人群才從辦理這些事物中受益,這些事物是諸如防火、收集垃圾、提供自來水、修下水道、圖書館、警察、辦義務(wù)教育之類。市政政府功能的特點(diǎn),導(dǎo)致在現(xiàn)代社會它是和人民直接打交道最多的,也最可能同人民發(fā)生直接的沖突的政府;
而且,市政政府之間,也可能彼此之間發(fā)生實(shí)際的沖突,因?yàn)橐患业男袆涌赡芙o另一方造成損害——像供水、灌溉、排污、環(huán)保等都是很容易制造區(qū)域間相互依賴性的活動,在其他領(lǐng)域,彼此之間也存在著合作與競爭。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
市政政府和統(tǒng)治政府的區(qū)別,乃是非常重要的。通過對人類的組織進(jìn)行仔細(xì)分類,我們可知,市政政府的性質(zhì)介于第三部門和統(tǒng)治政府之間(在聯(lián)邦制國家則介于第三部門和成員邦政府之間)。和統(tǒng)治政府一樣,它擁有地域性的管轄權(quán),也就是說它是有自己的領(lǐng)土疆界的。市政政府的建立,要求以比較便利的方式,例如從統(tǒng)治政府的立法機(jī)構(gòu)取得一紙?zhí)卦S狀或有立法機(jī)構(gòu)通過一樁法案即可。它是因事制宜、因地便利地建立起來的,合乎地方人民的實(shí)際需要,因此其規(guī)模、其形式是差別很大的,像美國的市政府,大的有幾千名雇員,管理數(shù)百萬人口,小的兩三名雇員,為數(shù)十人的社區(qū)提供服務(wù)。市政政府的權(quán)力(也許用權(quán)利這個詞更合適)是有限的,但仍是獨(dú)立自主的實(shí)體,在自己領(lǐng)域的事物可以獨(dú)立決策,它不是統(tǒng)治政府的行政分支,它是獨(dú)立的征稅實(shí)體,有獨(dú)立的收入來源,也獨(dú)立擔(dān)負(fù)財政責(zé)任。市政政府由于其性質(zhì),不應(yīng)該擁有司法權(quán),即使有例外建立了法院,也只處理瑣屑的糾紛,也不應(yīng)該擁有起訴刑事犯罪的權(quán)力。它處在統(tǒng)治政府的立法與司法控制之下,當(dāng)它和個人或彼此之間發(fā)生沖突的時候,法院因?yàn)橥耆?dú)立于市政政府,能夠做到成為超然的第三方的仲裁者。它不是統(tǒng)治政府的行政下級,統(tǒng)治政府在地方的事物一般另有自己的執(zhí)行力量辦理,當(dāng)市政政府違法的時候,不正當(dāng)?shù)厍址妇用窭娴臅r候,不會從前者那里獲得庇護(hù),它也決不能假借中央政府的權(quán)威行事。因?yàn)樯厦孢@些緣故,市政政府在日常行事中,更多地體現(xiàn)出為居民提供公共服務(wù)和從事地方公共事務(wù)治理的性質(zhì)。它的行動,關(guān)系到區(qū)內(nèi)居民非常具體的利益,但卻不會讓人畏懼。一個百萬人口的市政政府的市長,絕不會有我國小縣縣長的威風(fēng),“滅門的知縣” 更是不可能的情形。[30]市政政府的官員,如果處于容易腐敗的位置,也可能是腐敗的,但卻不那么可怕,因?yàn)楦瘮≌卟⒉荒芎徒y(tǒng)治政府、法院建立千絲萬縷的聯(lián)系,他的腐敗本身,也是非常地方性的,不會牽涉到方方面面,易于被糾正。
托克維爾在《論美國的民主》一書中區(qū)分了“政府集權(quán)”和“行政集權(quán)” 兩種性質(zhì)非常不同的集權(quán):有些事情,諸如全國性法律的制定和本國與外國的關(guān)系問題,是與全國各地都有利害關(guān)系類事情的,這類事情領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的集中稱為政府集權(quán);
另一些事情,比如地方的建設(shè)事業(yè),則是國內(nèi)的某一地區(qū)所特有的,集中這類事情的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的做法叫做行政集權(quán)。托克維爾認(rèn)為,美國是極度行政分權(quán)的,但政府集權(quán)達(dá)到了很高水平;
當(dāng)時英國政府的權(quán)力也很大,政府集權(quán)達(dá)到了它可能達(dá)到的最高點(diǎn),卻并沒有實(shí)行行政集權(quán)。[31]如果明了市政政府的概念,托克維爾的話是不難理解的。盡管美國實(shí)行聯(lián)邦制,但只有一部其權(quán)威至高無上的憲法,在憲法案件的裁決上,只有一個最高法院,憲法確實(shí)實(shí)現(xiàn)其效力,保證了法律秩序的統(tǒng)一,憲法和根據(jù)憲法制定的聯(lián)邦法律,是國土的最高法律,與之抵觸的州法一律無效。美國式的聯(lián)邦制,在相當(dāng)程度上仍然是托克維爾意義上的行政分權(quán)。美國大量的地方政府,是本文意義上的市政政府。英國實(shí)行的是單一制,但仍然有充分的地方自治,其奧妙也在于英國的地方政府,是市政型的政府。市政政府的廣泛建立,與政體是聯(lián)邦制還是單一制形式?jīng)]有必然的聯(lián)系,也就是說這兩種政制下,都可以建立市政政府。另外,這種行政分權(quán)與某一個政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部行政權(quán)的分配——如在中央政府的某部,大權(quán)是放在總部還是讓一線的辦事處發(fā)揮更大的作用,并不是一回事,兩者需要分別加以考慮。
市政政府的廣泛存在,其優(yōu)點(diǎn)如上文所述,但我忽略了托克維爾著重強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn):培養(yǎng)公民美德。我特別想指出的是,這種意義上的地方自治,不會有任何導(dǎo)致國家分裂或?qū)ν馓撊醯奈kU,存在數(shù)以萬計甚至數(shù)十萬計的市政政府,分散盡管分散,卻絕對與國家分裂無關(guān)。
用托克維爾的一句話結(jié)尾:只有地方自治制度不發(fā)達(dá)或根本不實(shí)行這種制度的國家,才否認(rèn)這種制度的好處。換句話說,只有不懂得這個制度的人,才譴責(zé)這個制度。[32]
------------------------------------------------------------------------------
[1] Roger L. Kemp (ed.), Forms of Local Government, McFarland & Company, Inc., Publishers, 1999, p.7.
[2]理查德 D. 賓厄姆等:《美國地方政府的管理——實(shí)踐中的地方行政》,九洲譯,北京大學(xué)出版社1997年版,第164頁。
[3]Roger L. Kemp (ed.), Forms of Local Government, McFarland & Company, Inc., Publishers, 1999, pp.8-9.
[4] 關(guān)于美國政府單位的數(shù)量,本文沒有給出準(zhǔn)確的數(shù)字,實(shí)際上不可能也不必要給出準(zhǔn)確的數(shù)字,因?yàn)閮H是特區(qū)就處在不斷地增加和調(diào)整中。從各種著作我們知道大約是80000多,不到90000,如《民治政府》的數(shù)字是83000多個(1987年),參見詹姆斯. M. 伯恩斯等著《民治政府》,陸震綸等譯,中國社會科學(xué)出版社1996,第1107頁。
[5] Roger L. Kemp (ed.), Forms of Local Government, McFarland & Company, Inc., Publishers, 1999, p.8.
[6] US Bureau Census, 2003 Census of Government.
[7]理查德 D. 賓厄姆等:《美國地方政府的管理——實(shí)踐中的地方行政》,九洲譯,北京大學(xué)出版社1997,第53頁。
[8] Roger L. Kemp (ed.), Forms of Local Government, McFarland & Company, Inc., Publishers, 1999, p.8.
[9] 羅納德. J. 奧克森:《治理地方經(jīng)濟(jì)》,萬鵬飛譯,北京大學(xué)出版社2005,第58頁。
[10] 同上,p.8.
[11]理查德 D. 賓厄姆等:《美國地方政府的管理——實(shí)踐中的地方行政》,九洲譯,北京大學(xué)出版社1997年版,第164頁。
[12]托克維爾.:《論美國的民主》,董果良譯,商務(wù)印書館1988年版,第98頁。
[13] 同上,第99頁。
[14] 這些機(jī)構(gòu)組織起來的最初目的是為了承擔(dān)鄉(xiāng)村地區(qū)土地與水資源的開發(fā)任務(wù),在中西部,這些機(jī)構(gòu)最初是因開發(fā)排水系統(tǒng)而設(shè),旨在排出影響某一特定群體農(nóng)民利益的土地積水,而在干旱的西部,這些機(jī)構(gòu)則是因開發(fā)水系統(tǒng)以灌溉土地而設(shè)立的。參見文森特 奧斯特羅姆等《美國地方政府》,井敏等譯,北京大學(xué)出版社2004,第8頁。
[15]這個案例主要參考了文森特. 奧斯特羅姆《水資源開發(fā)的法律和政治條件》一文。該文載邁克爾. 麥金尼斯主編《多中心治道與發(fā)展》,毛壽龍等譯,上海三聯(lián)書店2000年版,第51-71頁。
[16] 參見Bruno S. Frey & Reiner Eichenberger, The New Democratic Federalism for Europe: Fuctional, Overlaping and Competing Jurisdictions, Edward Elgar, 1999.
[17]參見文森特. 奧斯特羅姆:《美國公共行政的思想危機(jī)》,毛壽龍譯,上海三聯(lián)書店1999版。
[18]參見Charles Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures”, Journal of Political Economy , 1956, vol. 64, pp. 416-424.
[19]張千帆:《西方憲政體系:上冊. 美國憲法》,中國政法大學(xué)出版社2000年版,第648頁。
[20] 同上,第669頁。
[21] 同上,第631頁。
[22] Dillon’s Rule, 是美國法官約翰 狄龍1872年提出,認(rèn)為地方政府的權(quán)力是被授予的,市政機(jī)構(gòu)的起源、權(quán)力和權(quán)利,全都來自州議會,排斥了地方政府免受州議會控制之權(quán)利。
[23]詹姆斯. M. 伯恩斯等:《民治政府》,陸震綸等譯,中國社會科學(xué)出版社1996年版,第1108頁。
[24]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務(wù)印書館1988年版,第91頁。
[25] 同上,第82頁。
[26]張千帆:《西方憲政體系:上冊. 美國憲法》,中國政法大學(xué)出版社2000年版,第636頁。
[27] 同上,第637頁。
[28] 同上,第644頁。
[29] 一般而言,縣承擔(dān)著雙重角色,一方面,縣是州政府的行政管理分支(負(fù)責(zé)諸如出生、死亡、結(jié)婚的登記,以及負(fù)責(zé)與州范圍相一致的活動如公共擋案、法院、選舉的組織和實(shí)施、法律執(zhí)行、公共保健的基本實(shí)施);
另一方面,縣又是獨(dú)立的地方政府單位,要響應(yīng)它們自己公民的尋求。
[30]自古以來,我國的基層政府,對普通人民都有令人恐懼的加害能力,古代有“滅門的知縣”的著名格言;
今天,大量的上訪者,控訴的也都是鄉(xiāng)、縣、市三級政府。為什么會有這種情況?有著制度上一般性的原因。我們沒有將地方政府和中央政府的性質(zhì)進(jìn)行仔細(xì)的區(qū)分,結(jié)果,本來其功能是治理的市政型地方政府,卻同時擁有統(tǒng)治的權(quán)能。
[31]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務(wù)印書館1988年版,第95-108頁。
[32]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務(wù)印書館1988年版,第108頁。
相關(guān)熱詞搜索:美國 地方政府 幾個問題 特別 劉海波
熱點(diǎn)文章閱讀