基層民間組織大量出現(xiàn)，提升了中國(guó)社會(huì)的組織化程度，可以解決政府和市場(chǎng)都難以解決的許多社會(huì)問(wèn)題，因此是社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)明顯標(biāo)志。但如果無(wú)序發(fā)展，顯然也會(huì)增加社會(huì)秩序的不可控因素。政府的職責(zé)不是限制基層民間組織的發(fā)展，而是制定相應(yīng)制度規(guī)范，營(yíng)造社會(huì)力量參與監(jiān)督民間組織的環(huán)境。

　　民間組織既是民主政治發(fā)展的重要條件，也是民主政治發(fā)展的重要結(jié)果。當(dāng)前，在中國(guó)基層民主發(fā)展進(jìn)程中，民間組織日益成為一個(gè)值得重視的問(wèn)題。

　　基層民間組織快速發(fā)展是我國(guó)社會(huì)的新特征

　　目前，我國(guó)登記注冊(cè)的各類民間組織約31.97萬(wàn)個(gè)，并且仍在以每年10%左右的速度遞增。據(jù)估計(jì)，鄉(xiāng)村基層民間組織已達(dá)300萬(wàn)個(gè)，其中大量沒(méi)有登記。中國(guó)民間組織的勃興是在特定時(shí)代背景下出現(xiàn)的。改革打破了原來(lái)國(guó)家壟斷資源和嚴(yán)格控制私人活動(dòng)空間的格局，為各類非政府組織的出現(xiàn)與發(fā)展提供了廣闊的空間。社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化，原先高度集中統(tǒng)一的利益格局不復(fù)存在，各階層之間利益日趨多元化，各自需要不同的利益代言人，政府與企業(yè)之外的第三部門(mén)與公民社會(huì)開(kāi)始形成。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，出現(xiàn)了各種新的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)需求，解決這些問(wèn)題和滿足這些需求，僅靠政府力量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要組織化的社會(huì)力量。無(wú)論是政府還是社會(huì)群體，都需要自下而上的民間組織在其中發(fā)揮積極作用。同時(shí)，民間組織還是吸納就業(yè)的重要領(lǐng)域。滿足社會(huì)需求和解決就業(yè)壓力為民間組織的發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿�。民間組織的自主性和社會(huì)影響力也在不斷增加。我們發(fā)現(xiàn)，不論在城市還是鄉(xiāng)村，都有越來(lái)越多的青年人，特別是面臨就業(yè)難題的大學(xué)生，將投身民間組織作為就業(yè)和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　民間組織的主體部分活動(dòng)于基層社會(huì)。從城鄉(xiāng)社區(qū)層面來(lái)看，大致上可以分為兩類。一類是形成于社區(qū)內(nèi)部的民間組織。這是社區(qū)群眾自發(fā)成立、自?shī)首詷?lè)、自我服務(wù)、自我管理的民間組織，包括利益維護(hù)類、情趣文體類和公益類等類型。這些組織是回應(yīng)社區(qū)需求產(chǎn)生的，直接形成于社區(qū)，主要在社區(qū)內(nèi)部活動(dòng)，獲得的支持也主要來(lái)自社區(qū)內(nèi)部。其中既有傳統(tǒng)組織的復(fù)蘇和發(fā)展，例如路會(huì)、橋會(huì)、香會(huì)、廟會(huì)、宗族團(tuán)體等；
也有新興的公益性團(tuán)體，如一些非正式基金會(huì)、行會(huì)組織等；
還有一些專業(yè)技術(shù)類團(tuán)體，如牧業(yè)協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)等。有些組織是正式登記的，有些是社區(qū)備案的，也有些是游離于登記、備案管理之外的。它們是社區(qū)群眾參與基層民主的一種組織形式，其中維護(hù)權(quán)益類社區(qū)民間組織的表現(xiàn)尤為突出。

　　另一類是形成于社區(qū)外部的民間組織。這些組織的發(fā)起人多為知識(shí)分子，工作人員多為專職，特別是青年學(xué)生。有的活動(dòng)集中于扶貧、公共衛(wèi)生、社區(qū)建設(shè)、教育等領(lǐng)域，有的活動(dòng)集中于環(huán)保、維權(quán)、婦女權(quán)益、艾滋病等領(lǐng)域。其中一些組織以倡導(dǎo)宣傳、引起社會(huì)關(guān)注、推動(dòng)政策制定為主要工作目標(biāo)。這些組織的生存不依賴于特定社區(qū)，而是面向社會(huì)吸納資源，包括資金、信息、志愿者等。資金主要通過(guò)自下而上的渠道獲得，一部分來(lái)自民眾或企業(yè)，一部分來(lái)自國(guó)外機(jī)構(gòu)資助。在實(shí)際運(yùn)作中，這類組織因?yàn)楹茈y找到業(yè)務(wù)主管單位，大量選擇工商登記甚至不登記。這兩類組織也可以稱為內(nèi)生型組織和外生型組織。如果把這兩類組織都稱為草根組織，從這些組織的生長(zhǎng)機(jī)制來(lái)看，前者的“根”扎在社區(qū)內(nèi)部，后者的“根”則扎在社區(qū)外部。兩者共同的生存基礎(chǔ)則是社會(huì)生活的需要。但是，從活動(dòng)特征來(lái)看，兩類組織的行為取向往往不同。內(nèi)生型組織重在對(duì)內(nèi)服務(wù)，主要體現(xiàn)了社區(qū)居民多樣化生活需要的滿足；
外生型組織重在對(duì)外倡導(dǎo)，主要體現(xiàn)了組織發(fā)起者的理念，更加重視影響政府決策、啟發(fā)公眾意識(shí)、引導(dǎo)社會(huì)輿論。另外，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和通訊方式的便利，使網(wǎng)絡(luò)生活成為一種新的生活方式，目前除了具有固定組織實(shí)體的民間組織數(shù)量不斷增長(zhǎng)以外，還出現(xiàn)了大量以網(wǎng)絡(luò)為依托的準(zhǔn)民間組織，活動(dòng)的途徑和形式非常靈活多樣。

　　基層民間組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

　　農(nóng)村已經(jīng)成為民間組織活動(dòng)的遼闊舞臺(tái)。許多形成于城市的民間組織，其主要活動(dòng)場(chǎng)域也在農(nóng)村。農(nóng)村民間組織有多種類型。第一，經(jīng)濟(jì)合作組織，主要是各種專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體等。這類組織是農(nóng)民在家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，依照自愿、互利原則組成的，有的是社團(tuán)登記，有的是工商登記，也有大量沒(méi)有登記。第二，權(quán)益維護(hù)組織，主要指以維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為宗旨的各種自發(fā)組織，如前些年農(nóng)民群眾為了對(duì)抗稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重而自發(fā)組成的“減負(fù)”組織、近幾年為了保護(hù)征地占地過(guò)程中自身利益而成立的“護(hù)地”組織、農(nóng)民工自發(fā)成立的打工者組織等。這些組織基本上都沒(méi)有正式注冊(cè)登記，甚至沒(méi)有得到政府承認(rèn)，但它們?cè)谛螒B(tài)結(jié)構(gòu)和功能等方面已經(jīng)成為一種組織學(xué)意義上的組織，而且這些組織的社會(huì)影響正在擴(kuò)大。第三，社會(huì)服務(wù)組織，主要是鄉(xiāng)村社區(qū)居民為提高自身福利而形成的公益性、互益性組織，如老年協(xié)會(huì)、扶貧協(xié)會(huì)、紅白喜事理事協(xié)會(huì)等，這些組織通常不需要登記注冊(cè)，主要是作為基層黨組織和自治組織的伙伴組織。第四，宗教組織。近些年，農(nóng)村宗教組織發(fā)展很快。絕大部分的宗教組織除了宗教活動(dòng)外，都提供各種形式的社會(huì)服務(wù)。宗教的強(qiáng)大感召力、宗教組織廣泛的社會(huì)資源和資金籌措能力都為這類組織的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。第五，宗族組織。宗族家族是村落社會(huì)里固有的組織紐帶。改革開(kāi)放以來(lái)，宗族組織早期活動(dòng)的基本方式是修族譜、立宗祠、祭先祖等，在此基礎(chǔ)上，宗族組織開(kāi)始正式進(jìn)入農(nóng)村公共權(quán)力體系，在農(nóng)村公共管理活動(dòng)中的分量不斷增加。從根本上講，宗族組織的活動(dòng)是農(nóng)民維護(hù)自身安全和利益的表現(xiàn)形式。

　　民間組織的組織化水平迅速提高。突出的特點(diǎn)是由單獨(dú)行動(dòng)走向主動(dòng)聯(lián)盟，主要表現(xiàn)為，開(kāi)始自覺(jué)地關(guān)注能力建設(shè)，有意識(shí)地學(xué)習(xí)行動(dòng)策略，通過(guò)多種方式建立合作、分享經(jīng)驗(yàn)、擴(kuò)大影響。在城市里，那些由專業(yè)人士發(fā)起的民間組織有這樣的發(fā)展特征，在農(nóng)村，由社區(qū)民眾自發(fā)形成的維護(hù)權(quán)益類民間組織也有這樣的發(fā)展特征。從更深廣的社會(huì)背景看，一些國(guó)際組織在中國(guó)的活動(dòng)也開(kāi)始注重提升民間組織的能力和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，注重網(wǎng)絡(luò)式培訓(xùn)交流平臺(tái)的搭建�，F(xiàn)在，城鄉(xiāng)民間組織的聯(lián)盟性行動(dòng)大量出現(xiàn)，民間組織之間的交流合作正在發(fā)展。另外，越來(lái)越多的民間組織開(kāi)始采取靈活策略，積極影響政府決策。尤其體現(xiàn)在扶貧、社會(huì)福利、環(huán)保等與政府存在利益交叉點(diǎn)的領(lǐng)域。與此同時(shí)，不同部門(mén)和層級(jí)政府的態(tài)度也呈現(xiàn)出“多元化”和“靈活性”的特點(diǎn)。例如，政府職能轉(zhuǎn)變使一些農(nóng)民工輸入地的地方政府公開(kāi)認(rèn)可甚至幫助自發(fā)成立的農(nóng)民工服務(wù)組織。在扶貧領(lǐng)域，民間組織以積極態(tài)度尋求與地方基層政府的配套合作，目前這種合作已經(jīng)延伸到高層，以“政府購(gòu)買(mǎi)”的形式進(jìn)行合作。具有標(biāo)志性意義的是，2006年國(guó)務(wù)院扶貧辦分別與一些國(guó)際和國(guó)內(nèi)非政府組織簽訂合作協(xié)議，開(kāi)展社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的試點(diǎn)項(xiàng)目。

　　民間組織對(duì)于社會(huì)治理的作用越來(lái)越顯著。總體而言，積極作用是主導(dǎo)的。民間組織雖然立足于“民間”和“非政府”，但它們所開(kāi)展的“環(huán)保”、“扶貧”、“教育”、“培訓(xùn)”等活動(dòng)，與政府“構(gòu)建和諧社會(huì)”的目標(biāo)是一致的，是構(gòu)建和諧社會(huì)的積極力量，是公民社會(huì)形成的重要基礎(chǔ)。民間組織為社會(huì)提供了新的資源配置體制和利益?zhèn)鬏斍�道，滿足了社會(huì)多元化的需求，成為社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。在改革和發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)社會(huì)形成了多元利益主體的格局。民間組織的出現(xiàn)，促進(jìn)了這些利益主體之間的信息溝通和意愿表達(dá)，有利于維護(hù)市場(chǎng)與社會(huì)秩序，減少政府的社會(huì)管理成本、提高政府公共決策的效率。民間組織也是新興利益主體維護(hù)自身利益的重要組織依托。民間組織能夠承擔(dān)部分以往由政府包攬的公共服務(wù)，是部分公共物品的重要提供者。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，民間組織在解決社會(huì)問(wèn)題方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，可以彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的不足。

　　關(guān)鍵在于政府怎樣監(jiān)管和調(diào)控

　　從民主發(fā)展的角度看，民間組織對(duì)基層民主也有直接的重要影響。第一，民間組織既開(kāi)展社會(huì)服務(wù)，也監(jiān)督政府行為、影響政府決策，在公共事務(wù)中發(fā)揮作用，是推進(jìn)基層民主的重要力量。第二，民間組織在一定程度上整合并集中表達(dá)了群眾的利益訴求，拓展了基層民主的參與渠道和途徑；
第三，民間組織的活動(dòng)使公民獲得了參與實(shí)踐，可以訓(xùn)練公民的參與意識(shí)和參與能力，為民主的運(yùn)轉(zhuǎn)提供組織條件，提高民主制度的效率和穩(wěn)定性。具體來(lái)看，有些民間組織已開(kāi)始涉足基層民主的組織活動(dòng)，如組織群眾參與基層選舉、向群眾宣傳民主理念、在自治事務(wù)和公共治理項(xiàng)目中動(dòng)員群眾參與等。民間組織培養(yǎng)了基層民主所需要的公民精神。很多民間組織在開(kāi)展活動(dòng)的過(guò)程中，非常強(qiáng)調(diào)參與性和志愿精神，有利于培養(yǎng)群眾的公民精神。這種參與理念的傳播和實(shí)踐，喚醒了公眾的參與意識(shí)，為基層民主的展開(kāi)奠定了重要社會(huì)基礎(chǔ)。同時(shí)，民間組織內(nèi)部的民主選舉活動(dòng)，提供了選舉技術(shù)的試驗(yàn)場(chǎng)地，也直接提高群眾認(rèn)知和掌握民主規(guī)則程序的能力。

　　但是，對(duì)于社會(huì)秩序來(lái)說(shuō)，民間組織本身是一個(gè)雙刃劍，也存在一些消極作用。從當(dāng)前來(lái)看，問(wèn)題主要表現(xiàn)在，有的民間組織以社會(huì)公益為旗幟，實(shí)際從事不正當(dāng)?shù)闹\利活動(dòng)，特別是一些依靠資助和募捐活動(dòng)的民間組織，募集的資源往往主要為這些組織成員享有，真正的幫助對(duì)象沒(méi)有獲益或獲益很少。這個(gè)現(xiàn)象如同政府扶貧中的“瞄準(zhǔn)”問(wèn)題一樣，真正的窮人往往很難獲得資源，資源倒是被那些扶貧干部或者其他不貧的人所分享。有的民間組織不是積極地化解沖突、維持社會(huì)穩(wěn)定，而是利用政府工作失誤和群眾不滿而介入群體性事件。出現(xiàn)這些問(wèn)題，直觀地看，是民間組織領(lǐng)域有一些人動(dòng)機(jī)不純。民間組織是一個(gè)結(jié)構(gòu)成分復(fù)雜的組織體系，從業(yè)人員來(lái)源比較龐雜，確實(shí)有部分人是在通過(guò)這個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自己的發(fā)財(cái)夢(mèng)。但是，這個(gè)狀況本身是難以避免的，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中腐敗者也大有人在。關(guān)鍵是制度環(huán)境。據(jù)本人的觀察，當(dāng)前的民間組織領(lǐng)域，管理混亂，當(dāng)管不管，不當(dāng)管而管，問(wèn)題是比較嚴(yán)重的。民間組織的一些消極作用，首先是由于政府監(jiān)管不到位、引導(dǎo)不力造成的。例如，由于民間組織成立的高門(mén)檻，多元化的利益訴求沒(méi)有恰當(dāng)渠道及時(shí)反映，逐漸積攢成為不安定因素，導(dǎo)致組織化的沖突事件發(fā)生。當(dāng)前，加強(qiáng)對(duì)民間組織的監(jiān)管、完善民間組織的參與機(jī)制是一個(gè)重要問(wèn)題。如何使我國(guó)的民間組織成為政府工作的伙伴、助手和合作者，減少民間組織的消極作用，需要深入研究。

　　民間組織的大量出現(xiàn)，顯然增加了社會(huì)秩序的不可控因素。這是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)面臨的突出問(wèn)題。關(guān)鍵在于政府怎樣監(jiān)管和調(diào)控。為了發(fā)揮民間組織的積極作用，抑制其消極作用，需要政府加強(qiáng)規(guī)制引導(dǎo)。本人認(rèn)為，當(dāng)前需要做好以下工作：

　　第一，改進(jìn)登記注冊(cè)管理�，F(xiàn)有民間組織登記注冊(cè)辦法門(mén)檻過(guò)高，雖然有效控制了過(guò)量增長(zhǎng),但在實(shí)際工作中，許多民間組織因?yàn)楹茈y找到業(yè)務(wù)主管單位，導(dǎo)致登記注冊(cè)困難，被迫選擇工商登記甚至不登記。這樣，政府既難掌握總體情況，更難實(shí)施有效管理。因此，應(yīng)該改進(jìn)登記管理工作。

　　第二，加強(qiáng)日常監(jiān)管。目前，我國(guó)民間組織登記嚴(yán)格但管理松弛，其日�；顒�(dòng)往往遠(yuǎn)在政府的視線之外。應(yīng)該實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”的政策，加強(qiáng)政府職能部門(mén)的監(jiān)管，使民間組織在合法范圍內(nèi)活動(dòng)，在組織宗旨范圍內(nèi)活動(dòng)。在監(jiān)管機(jī)制上，要從傳統(tǒng)的行政監(jiān)管轉(zhuǎn)向法治監(jiān)管，從政治監(jiān)管轉(zhuǎn)向綜合監(jiān)管。

　　第三，培育社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)管大量民間組織活動(dòng)的成本很高，僅靠政府監(jiān)管力有不及，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督是重要的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。民間組織應(yīng)將其活動(dòng)和財(cái)務(wù)等情況向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)力量和公眾的監(jiān)督。

　　另外，民間組織之間的監(jiān)督和制衡也是社會(huì)監(jiān)督的重要方式。本人在考察美國(guó)民間組織的時(shí)候，曾經(jīng)考察過(guò)一個(gè)組織，這個(gè)組織的主要工作就是監(jiān)督檢查其他相關(guān)非政府組織。比如，一個(gè)基金會(huì)支持某組織開(kāi)展某項(xiàng)活動(dòng)，這個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和預(yù)算都要向社會(huì)公開(kāi)。這個(gè)非政府組織將根據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃，對(duì)這個(gè)組織的項(xiàng)目運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。在民間組織管理方面，政府的職責(zé)，就是要制定相應(yīng)制度規(guī)范，營(yíng)造社會(huì)力量參與監(jiān)督民間組織的環(huán)境。當(dāng)政府部門(mén)、公民個(gè)人、其他民間組織都能夠有力地監(jiān)督民間組織的活動(dòng)的時(shí)候，民間組織中不正當(dāng)行為就會(huì)顯著減少。

　　來(lái)源：南方周末

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