自1978年后，中國進入了改革開放的新時期，展開了全面的改革。在24年的改革進程中，中國的行政體制改革已經(jīng)取得了顯著的成效，初步形成了適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的新的行政體制。這里就當代中國行政體制改革這一專題，作一總體性的回顧與分析。

　　一、行政體制改革的目標

　　當代中國行政體制的改革要達到什么樣的目標呢？這是改革者首先要考慮的問題。設置科學的行政體制改革目標，始終貫徹在中國20多年的行政體制改革中，并形成了完整的思路。

　　行政管理現(xiàn)代化,是指和社會化大生產(chǎn)與市場經(jīng)濟體制相適應的政府職能、組織機構、人事管理及其行政工作運轉的科學化、合理化、規(guī)范化。它具體表現(xiàn)為“八化”：

　　1，行政管理法制化�，F(xiàn)代化國家是法制化國家，是依法行政的國家�！拔幕�大革命”結束后，中國痛感法制的重要性。其中，制定行政法律非常重要。在法制化社會里，政府與企業(yè)或與公民個人以及政府的各部門之間會出現(xiàn)一些問題，通過行政法來打官司。做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

　　2，政府管理宏觀化�，F(xiàn)代化社會大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟造成的生產(chǎn), 分工越來越細，從事經(jīng)濟活動的企業(yè)成為市場主體，無須國家扮演“全能化”管理的角色，而應是“宏觀化”管理的角色，即政府放棄對微觀的具體事務的管理，轉向加強對宏觀的決策指揮的管理。

　　3，行政管理責任化�，F(xiàn)代化管理要求嚴格的責任制，實現(xiàn)行政管理責任化。在行政機關中從上到下建立完善的責任制�，F(xiàn)代國家機關的行政責任制，就是對每個機構和每個工作人員的職責權限進行明確的劃分。真正做到職事到人、責任到人、權力到人。

　　4，行政管理民主化�，F(xiàn)代國家結束了封建專制統(tǒng)治，普遍承認主權在民的原則，實行民主政治。行政管理與民主政治緊密相連，行政管理民主化也在不斷發(fā)展：一是行政管理工作的公開性，增加行政工作的透明度，接受社會各方面對行政機構的直接監(jiān)督；
二是行政管理工作的參與制，主張向普通民眾開放，逐步實現(xiàn)人民群眾的自治制度。

　　5，行政管理信息化。信息技術對行政管理產(chǎn)生的影響是巨大的，行政管理現(xiàn)代化的途徑就在于信息技術的普及化，即電子政務。中國行政管理信息技術化現(xiàn)已迅速起步，并且有了長足的發(fā)展。

　　6，行政決策科學化。包括決策過程的民主性、決策程序的制度性和決策方法的科學性。當代中國強調(diào)集體領導的原則，破除個人決策的做法，實行行政首長負責制和重大問題集體決策。同時在黨政關系中，確立了行政決策應以政府機關為中心的思想。

　　7，行政機構精簡化。精簡行政機構是當代行政管理現(xiàn)代化的重要舉措。精簡機構應包含以下幾個方面的具體任務：第一，下放權力，分解職能。這是精簡機構的核心與關鍵。第二，在整體職能結構優(yōu)化的基礎上，調(diào)整或重新配置機構，包括合并、撤消、新設等。這是精簡機構的重點內(nèi)容。第三，建立科學的行政工作程序，加強行政組織立法，使行政機構運轉制度化、機構編制法定化。第四，按照職能和工作程序，進行職位分類，定編定員，培訓人員。第五，妥善安排好編余的干部的工作和出路。對減下來的干部，組織各種訓練班進行訓練。

　　8，行政管理高效化�，F(xiàn)代化社會節(jié)奏加快、注重效率，因此也要求政府實現(xiàn)行政管理高效化。政府的管理要有更多的活力，更多的創(chuàng)新精神，進一步提升行政效率。中國要采取有力的措施實現(xiàn)行政管理高效化。

　　二、行政體制改革的內(nèi)涵

　　行政體制，是國家推行行政事務所建立的管理體制。一般而言，行政體制與關于政府的概念相一致，有廣義和狹義之分。從廣義政府的意義上說，行政體制涉及到國家政權的所有機關，包括立法、行政和司法機關在內(nèi)。從狹義政府的意義上說，行政體制僅指國家政權中的行政機關，在中國即指中央政府（國務院及各部委）和地方�。ㄊ�、自治區(qū)）、市（州、盟）、縣（區(qū)、市、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）各級政府，而不包括其他立法、司法等國家機關。所謂當代中國的行政體制改革，是指以狹義政府為中心的行政系統(tǒng)改革。具體地說，當代中國行政體制改革涵蓋了以下 6 項改革：

　　1，行政機構改革與行政職能轉換。行政機構是政府行使公共權力，管理社會公共事務的關鍵場所。由于受到“蘇聯(lián)社會主義模式”的影響，中國行政體制的特點是，政企不分，以政代企，高度集權，管理一切。這導致了行政機構不斷擴張的趨勢和行政機構過于龐雜的結果。因此，這決定了當代中國行政機構改革的主要任務是 “消腫”的問題，即解決機構臃腫重疊、效能低下的問題。行政機構是行政職能和方式運行的載體。改革行政機構必然涉及到轉變行政職能和方式問題。所以，改革行政機構，關鍵還要轉變職能、合理配置職能。

　　2，人事干部制度改革。行政事務，歸根到底要通過行政機構中的行政人員去貫徹執(zhí)行。為政之道，首推用人，要能夠行之有效地選拔、培養(yǎng)和使用公務人員。原有人事干部制度的弊端在于，干部職務終身制、缺乏科學的干部分類、缺乏公開公平競爭選拔的機制、缺乏考核、升降、獎懲、辭職、罷免、退休等管理制度。這就要通過改革，形成一套科學、合理的人事干部制度。

　　3，中央與地方關系（包括地方與地方、地方與企事業(yè)單位之間關系）改革。新中國建立后，實行的是以中央集權為特征的中央與地方關系體制。在較長的歷史時期里，基本上適應了中國國情和經(jīng)濟發(fā)展的需要。但是，在社會經(jīng)濟政治日益發(fā)展、現(xiàn)代化建設速度加快的情況下，必須進一步理順中央和地方的關系，按照國家政體的原則，進行中央和地方的適當分權，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要合理劃分中央和地方的管理權限，加強中央的宏觀調(diào)控能力，擴大地方的自主權。

　　4，行政決策體制改革。中國傳統(tǒng)的決策體制的特點是，決策權力高度集中、個人專斷。為此，改革原有的行政決策體制，必須建立科學化、規(guī)范化的公共政策制定體系，推進公共政策制定的民主化與參與化。

　　5，行政區(qū)劃體制改革。經(jīng)過新中國50年的發(fā)展，行政區(qū)劃體制已形成某些顯著特點，如根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要適時適地調(diào)整行政區(qū)劃，不搞一刀切；
重視不同區(qū)域、不同民族的特點；
明確劃分行政區(qū)劃的管理權限和審批權限等。但是，現(xiàn)有體制也暴露出不少弊端，如某些行政區(qū)域6，行政監(jiān)督體制改革。中國行政監(jiān)督體制包括兩大部分，即外部行政監(jiān)督體制和內(nèi)部行政監(jiān)督體制。外部行政監(jiān)督體制包括政黨、國家權力機關、司法機關、社會團體、人民群眾等。內(nèi)部行政監(jiān)督體制指國家行政機關的自我監(jiān)督機制。其不足之處在于，行政監(jiān)督的法律規(guī)范體系總體上還不完備；
各監(jiān)督主體之間的權限劃分不盡合理。還要進一步改革。

　　三、行政體制改革的進展

　�。ㄒ唬╆P于行政機構改革和職能轉變

　　從1978年以來，中國的行政機構改革先后進行了四次，即1982年、1988年、1993年、1998年，平均每5年進行一次。

　　1，1982年改革。在1982年行政機構改革時，中國的國務院行政機構由1978年的86個增加到100個，工作人員達5萬余人，達到新中國建國來的最高峰。造成機構多、官員多的直接原因是，“文化大革命”后許多老干部復出，職務得到恢復，需要安排。如當時的第三機械工業(yè)部，安排正副部長18人。這次機構改革的內(nèi)容是撤并機構、裁減人員，以解決干部副職過多和干部老化。這次機構改革，是新中國建國以來規(guī)模較大、目的性較強的一次建設和完善各級機關的改革。這次機構改革不僅以精兵簡政為原則，而且注意到了經(jīng)濟體制改革的進一步發(fā)展可能對政府機構設置提出的新要求，力求使機構調(diào)整為經(jīng)濟體制改革的深化提供有利條件，較大幅度地撤并了經(jīng)濟管理部門，并將其中的一些條件成熟的單位改革成了經(jīng)濟組織。

　　2，1988年改革。1982年機構改革后，國務院工作機構又陸續(xù)增加，到1986年底，國務院工作部門共設置72個，其中部、委機構45個，直屬機構22個，辦事機構4個和1個國務院辦公廳。為了適應政治體制改革和進一步深化經(jīng)濟體制改革的需要，1987年12月30日，前總理李鵬在國務院全體會議上宣布了新的國務院機構改革方案。重點是那些與經(jīng)濟體制改革關系密切的經(jīng)濟管理部門。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步實施的方式進行。通過改革，國務院的機構由72個調(diào)整為65個：除國務院辦公廳外，部委機構由45個調(diào)整為41個，直屬機構由22個調(diào)整為18個，辦事機構由4個調(diào)整為5個。與1982年的改革相比，這次機構改革第一次明確提出，“以轉變政府管理職能為關鍵�！钡�是，這次轉變職能的任務沒有完成。

　　3，1993年改革。1988年的機構改革，最終仍然成為舊體制的又一次“回歸”。到90年代初，國務院的工作部門膨脹至86個之多；
地方政府平均數(shù)省級達到70多個，市級達到65個，地區(qū)級達到50多個，縣級達到45個。1991年末，全國各級政府工作人員達到920萬人，當年全國行政管理費開支達370多億元，占國家財政支出的37%。沉重的負擔再次敲響警鐘！1992年10月，中共十四大作出了“下決心進行行政管理體制和機構改革”的決策，并提出從1993年開始3年內(nèi)基本完成機構改革。改革后，國務院部委和直屬機構、辦事機構由86個減為59個，后又陸續(xù)減至40個。這次機構改革有兩大特點，第一，突出了在建立社會主義市場經(jīng)濟條件下，要把適應社會主義市場經(jīng)濟體制作為機構改革的基本目標；
第二，突出地把轉變政府職能放在首位，以轉變政府職作為機構改革的指導思想。但是，這次機構改革也并不令人滿意，沒有完全實現(xiàn)以上提出的目標和指導思想。

　　4，1998年改革。1998年機構改革是針對著上一次機構改革存在的問題而展開的。這次機構改革，是要建立辦事高效、運轉協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善公務員制度，建設高素質的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍，建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制。這次行政機構改革，由于是在建立社會主義市場經(jīng)濟體制有了6年的時間后進行，因而具備了比1993年改革更好的社會環(huán)境和基礎。通過改革，國務院組成部門由40個減為29個；
各部門內(nèi)設司局級機構減少200多個，機關人員由3.2萬人減為1.6萬人，減少一半。省級政府工作機構由平均55個減少為40個，平均減少20%；
人員平均精簡47%，共減編7.4萬。是歷次機構改革精簡力度最大的一次。

　�。ǘ�）關于人事干部制度改革

　　新時期以來中國的人事干部制度改革，集中表現(xiàn)為改革原有干部制度，建立公務員制度。當代中國的公務員制度，是在對原有干部制度進行改革的基礎上，逐漸演化形成的。它經(jīng)歷了以下四個主要的發(fā)展階段：

　　1，革故鼎新階段（1978年12月—1987年9月）。1978年和1979年針對當時干部隊伍老化的狀況，提出要讓年輕干部接班，建立退休制度。必須把此項工作提到議事日程上來。涉及到考試、考核、獎懲、升降、監(jiān)督、罷免、福利、待遇、退休、退職等干部管理工作的方方面面的各項制度。

　　2，初創(chuàng)與試行階段（1987年10月—1993年7月）。1987年10月，中國共產(chǎn)黨召開了全國第十三次代表大會。黨的十三大報告明確指出，“干部制度改革的重點，是建立國家公務員制度�！币�制定《國家公務員法》，籌建國家行政學院。這一決定，成為當代中國公務員制度創(chuàng)建的界碑。從1989年初起，開始公務員制度的試點工作，經(jīng)過三年多的試點工作，較好地取得了預期目標：全面進行了公務員制度的試驗，探索和總結了公務員管理各個環(huán)節(jié)的經(jīng)驗；
通過試點，進一步檢驗和修改草擬中的《國家公務員暫行條例》及其他各項配套法規(guī)。

　　3，確立與發(fā)展階段（1993年8月—1997年8月）。在公務員制度的試點工作取得可喜成績的情況下，特別是在黨的十四大關于“盡快推行國家公務員制度”的鞭策下，1993年8月14日，國務院令第125號正式頒布了《國家公務員暫行條例》�！秶�家公務員暫行條例》是經(jīng)過數(shù)年起草、修改，并在實踐檢驗的基礎上形成的。它的產(chǎn)生，標志著我國公務員制度的理論與實踐進入一個新的階段。

　　4，深化改革階段（1997年9月至今）。1997年9月，中共十五大提出了“推進政府機構改革”，“深化人事制度改革，完善公務員制度，建設一支高素質的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍”的任務。1998年3月召開的九屆全國人大以法律形式通過了政府機構改革方案，國務院機關干部編制總數(shù)減少一半。這宣告了公務員制度進入深化改革的階段。新一輪的公務員制度改革，因其與按照社會主義市場經(jīng)濟的要求轉變政府職能、實行政企分開的機構改革相配套，(點擊此處閱讀下一頁)

　　將最終使公務員制度步上科學化、完善化的軌道。

　�。ㄈ�）關于中央與地方關系（包括地方與地方、地方與企事業(yè)單位之間關系）改革

　　中央政府與地方政府關系，其核心問題是權力的分配。從新中國成立到改革開放之前，中央政府和地方政府關系的變化，大體構成放權—收權的怪圈。就政府類型而言，中國一直實行高度集權的管理體制，下級服從上級，全國服從中央，權力由下而上逐級集中，集中的程度由中央確定。改革開放以來，為了推進經(jīng)濟體制改革，調(diào)整國家權力結構，克服中央高度集權的弊端，我國對中央和地方的關系進行了一系列的調(diào)整。調(diào)整的總體思路是簡政放權：中央向地方放權，政府向企事業(yè)組織放權。但放權中也有收權。

　　20多年來中央與地方關系體制的改革，大體經(jīng)歷了以下4個階段：

　　1，從1978年到80年代中期，提出并實施權力下放的改革措施。在這一時期，國家發(fā)布了一系列法規(guī)和文件，在實踐中進行改革和探索。放權分三個層次：一是上一級政府向下一級政府放權；
二是政府綜合管理部門向企業(yè)主管部門放權；
三是政府企業(yè)主管部門向企業(yè)放權。

　　2，80年代中期到90年代初，進一步下放權力，同時克服權力過分分散。1987年，中共十三大報告針對權力過分集中的弊端，提出了進行管理權限改革的原則：“凡是適宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執(zhí)行。在中央和地方的關系上，要在保證全國政令統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責，做到地方的事情地方管，中央的責任是提出大政方針和進行監(jiān)督。在政府同企事業(yè)單位的關系上，要按照自主經(jīng)營，自主管理的原則，將經(jīng)營管理權下放到企事業(yè)單位，逐步做到各單位的事情由各單位自己管，政府的責任是按照規(guī)則政策為企業(yè)服務并進行監(jiān)督�！�

　　按照上述法規(guī)、文件的規(guī)定，從中央到各級地方人民政府采取了許多實際措施，主要內(nèi)容是中央向地方放權，政府向企業(yè)放權。如國務院從1988年7月起，下放外資企業(yè)審批權，省、直轄市、自治區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)、計劃單列市均可審批。同月，經(jīng)貿(mào)部決定在經(jīng)營外貿(mào)企業(yè)審批權等9個方面下放權力，放寬政策。1988年8月，京、津、冀地區(qū)改革外貿(mào)體制，70多家企業(yè)獲自營出口權。遼寧省政府先后下放了23項權力；
沈陽市政府五口綜合部門分口放權，出臺了100多條搞活國有大中型企業(yè)的措施；
天津市先后制定了200多項轉變職能下放權力的具體措施。

　　3，90年代前期至2000年，對下放權力進行反思、評估，深入探討中央和地方事權劃分。面對80年代末放權過多，尤其是財權下放過多，出現(xiàn)“財政弱中央”的局面，有人認為國家不應再放權了，而且應該收權。在處理中央和地方關系問題上，肯定了要繼續(xù)放權，但要正確劃分中央和地方的事權。普遍的觀點認為，可將權力分為中央專有、地方專有、中央和地方共有三種：（1）中央專有的權力主要是：外交、國防、國家安全、貨幣發(fā)行（特別行政區(qū)除外）、海關、國家稅收政策及國稅征收、宏觀經(jīng)濟調(diào)控、重大基礎設施建設等。以上權力必須由中央制定并負責執(zhí)行。（2）地方專有的權力主要是：民族區(qū)域及特別行政區(qū)自治、地方稅征收、地方基礎建設、舉辦地方事業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟合作等。以上權力由地方行使，中央不應任意干涉。（3）中央與地方共有的權力極為廣泛，主要是：經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)、財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等。

　　4，2001年至現(xiàn)在，加大行政審批制度改革力度，大規(guī)模減少行政審批。隨著加入世界貿(mào)易組織，2001年9月，國務院成立了由李嵐清副總理任組長的國務院行政審批制度改革工作領導小組，并在監(jiān)察部設立了負責日常工作的辦公室。10月18日，國務院批轉的監(jiān)察部、國務院法制辦、國務院體改辦和中央編辦《關于行政審批制度改革工作的實施意見》。10月24日，國務院召開了電視電話會議，對在全國范圍內(nèi)推行行政審批制度改革工作作了統(tǒng)一部署。截至目前，31個省、自治區(qū)、直轄市都相繼開展了行政審批制度改革，絕大多數(shù)省(區(qū)、市)對省一級政府部門審批項目初步進行了清理和處理，一些地方已經(jīng)著手進行第二輪和第三輪改革。大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市對審批項目作了較大幅度的削減。有些地方還對地方性法規(guī)和政府規(guī)章進行了清理。2002年，北京市轉變政府職能，強化服務意識，進一步大力壓減行政審批事項。共取消審批事項183項。使投資項目審批實現(xiàn)進“一個門”(北京市固定資產(chǎn)投資項目辦理中心)，上“一個網(wǎng)”(北京市固定資產(chǎn)投資項目審批專網(wǎng))，用“一張圖”(北京市電子地理信息地圖)，進一步改善了政府的形象。過去，北京市審批一個固定資產(chǎn)投資項目要跑30多個部門，有80多個審批環(huán)節(jié)，要蓋100多枚公章，審批時間長達480天。改革后，審批環(huán)節(jié)只剩下3 0多個，一個投資項目審批手續(xù)在60至180天內(nèi)即可全部完成。國務院各部門行政審批制度改革工作也取得明顯進展。截至2002年1月底，65個有行政審批職能的部門和單位，全部報送了清理工作情況，審批項目的清理基本完成。據(jù)初步統(tǒng)計，各部門共清理出審批項目4000多項。其中，經(jīng)濟管理事務和社會管理事務各約占一半。要抓緊制定《行政許可法》，從而把行政審批制度改革與法制建設結合起來。改革行政審批制度是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求；
是進一步轉變政府職能的重要突破口；
是從源頭上預防和解決腐敗問題的根本性措施。

　　（四）關于行政決策體制改革

　　1，1978年以來，實行民主集中制原則基礎上的行政首長負責制。1982年《憲法》規(guī)定，“國務院總理實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制”，“地方各級人民政府實行省長、縣長、區(qū)長、鎮(zhèn)長負責制。”但是，這樣的規(guī)定并不意味著在管理的一切活動中，均由行政首長一人拍板。相反，在討論重大問題時需要采取合議制。《憲法》規(guī)定，“國務院各部長、各委員會主任……召集和主持部務會議或者委員會會議、委務會議討論決定本部門工作的重大問題�！边@說明，中國行政決策體制是，討論、決定重大問題的合議制與執(zhí)行重大決策的分工負責制的有機結合，也即是民主集中制基礎上的行政首長負責制。

　　2，1988年，中共十三大報告提出建立社會協(xié)商對話制度。提高領導機關活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。對全國性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問題的協(xié)商對話，應分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開。各級領導機關必須把它作為領導工作中的一件大事去做。

　　3，1992年，中共十四大報告明確指出，決策的科學化、民主化是實行民主集中制的重要環(huán)節(jié)。領導機關和領導干部要認真聽取群眾意見，充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機構的作用，加速建立一套民主的科學的決策制度。

　　4，1997年，中共十五大報告進一步指出，要把改革和發(fā)展的重大決策同立法結合起來。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進決策科學化、民主化，提高決策水平和工作效率。要擴大基層民主，實行政務公開和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業(yè)，對干部進行監(jiān)督。

　�。ㄎ澹╆P于行政區(qū)劃體制改革

　　世界上無論哪個國家，出于治理的需要，都要把疆土劃分為若干層次的行政區(qū)域，并在所劃分的區(qū)域內(nèi)設置相應的、層級不同的行政機構。中國的行政區(qū)劃實行以四級為主，二級、三級并存的體制。

　　實行四級體制的是：（1）省、自治區(qū)—→（2）市(省轄市、地級市)、地區(qū)行政公署（省級派出機構）、自治州、盟—→（3）縣、市（縣級市）、旗、區(qū)（郊區(qū)）—→（4）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，構成中央（級）、�。�級）、市（級）、縣（級）、鄉(xiāng)（級）五個行政級別。

　　實行三級體制的是：（1）省、自治區(qū)—→（2）市(省轄市、地級市)—→（3）區(qū)（省轄市和地級市的城區(qū)）；
還有（1）直轄市（省級）—→（2）縣、市（縣級市，不設城區(qū)）、區(qū)（郊區(qū)）—→（3）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，構成中央（級）、省（級）、市（級）、縣（級）和中央（級）、省（級）、縣（級）、鄉(xiāng)（級）四個行政級別。

　　實行二級體制的是：（1）直轄市（省級）—→（2）區(qū)（直轄市的城區(qū)），構成中央（級）、省（級）、縣（級）三個行政級別。

　　改革開放以來，在行政區(qū)劃上出現(xiàn)了如下重大的調(diào)整：

　　1，計劃單列市。為發(fā)揮經(jīng)濟中心城市和沿海開放城市的經(jīng)濟輻射功能及帶動作用，建立中央與中心城市兩級經(jīng)濟調(diào)控體系，自1983年起，中央對重慶、武漢、沈陽、大連、哈爾濱、廣州、西安、青島、寧波、廈門、深圳、南京、成都、長春等14個城市實行計劃單列。計劃單列的主要內(nèi)容一是經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃全面單列，直接納入全國計劃綜合平衡，統(tǒng)籌安排；
二是享受省一級經(jīng)濟管理權限。此外，部分單列市財政獨立，中央及省將部分企業(yè)下放到單列市。

　　實行計劃單列市，在行政區(qū)域上增強了計劃單列市的輻射功能，經(jīng)濟上有更大的自主權，自我發(fā)展的動力增加，經(jīng)濟、社會發(fā)展速度加快，進而帶動了周邊地區(qū)的發(fā)展。在行政區(qū)劃上，豐富了行政級別，1994年2月25日中央編制委員會確定14個單列市及濟南、杭州共16個城市的行政級別為副省級，受省領導，在工資、待遇等方面享受副省級規(guī)格（其中的重慶市后于1997年升為直轄市，為省級）。副省級的出現(xiàn)，使該市內(nèi)的區(qū)由原縣級升格為副市級。而原來二級體制中直轄市的區(qū)，實際上也由縣級升為市級，構成中央（級）、省（級）、市（級）三個行政級別。當然，現(xiàn)在對副省級、副市級的爭議很大，持否定意見的根據(jù)是法律上尚無此規(guī)定。

　　2，撤縣改市。改革開放以來中國的農(nóng)村經(jīng)濟有了快速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力大量轉入非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，商品經(jīng)濟的大潮不斷沖擊著城鄉(xiāng)壁壘。傳統(tǒng)的切塊設市的模式，即依據(jù)“市縣分立、城鄉(xiāng)分離”，“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元經(jīng)濟結構，在縣的中心城鎮(zhèn)或縣、市中心以外的重要工礦鎮(zhèn)、交通樞紐、邊境口岸等及其近郊設置市，常形成市縣并存，城鄉(xiāng)分治的格局。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，市縣矛盾日益尖銳。為此各地在實踐中逐步醞釀出撤縣改市的新模式。首先在浙江省試點，1983年民政部、勞動人事部在上報國務院的《關于地市機構改革中的幾個重要問題的請示報告》中，肯定了撤縣改市模式，并提出縣改市的具體標準。經(jīng)過幾年的實踐，民政部于1986年上報國務院，將撤縣改市作主導設市模式，得到國務院的批準。到1994年底，全國撤縣改市373個。

　　3，市領導縣體制。所謂市領導縣體制，就是把中心城市和與該城市有密切聯(lián)系的農(nóng)村歸由經(jīng)濟實力強的中心城市領導。這一領導體制解決了過去市（地級市）與地區(qū)行政公署（省級派出機構）并立的矛盾。以往地級市周圍的縣及鄉(xiāng)村由地區(qū)行政公署領導，造成城鄉(xiāng)分割發(fā)展。實行市領導縣體制后，在市領導縣的地方撤銷了地區(qū)行政公署，減少了行政機構。1982年，中央發(fā)出了改革地區(qū)體制、實行市領導縣的通知后，首先在江蘇省試點，而后在江蘇、遼寧、廣東三省推行，進而在全國普遍實行。

　　4，特別行政區(qū)。1997年7月1日和1999年12月20日，中國恢復對香港、澳門行使主權，分別建立了特別行政區(qū)。特別行政區(qū)直轄中央政府，是地方政府，其外交、國防等國家事務由中央負責處理。特別行政區(qū)的設置，極大地豐富了中央與地方關系的現(xiàn)實內(nèi)涵。

　　（六）關于行政監(jiān)督體制改革

　　改革開放以來，中國政府致力于行政監(jiān)督制度的建立和不斷健全，改變了過去缺乏行政監(jiān)督體系的狀況。20多年來，中國建立的監(jiān)督制度有如下方面：

　　1，黨紀監(jiān)督制度。由于中國國家公務員大多數(shù)都是中共黨員，加強共產(chǎn)黨的紀律約束至關重要。1978年中共十一屆三中全會決定重建中央紀律檢查委員會。從此在查處黨員違紀過程中，有了一個具有強有力的機制。

　　2，行政檢察制度。1987年，中國正式恢復成立了自1959年以來撤銷的國家監(jiān)察部，建立了政府部門的行政監(jiān)察制度。1989年9月，制定了《國家機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定實施細則》。1990年11月，頒布了《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》。新建立的行政監(jiān)察制度同50年代相比，其特點是監(jiān)察對象確定為國家行政機關的工作人員，除保留前監(jiān)察機關的檢查權、調(diào)查權和建議權以外，還具有一定的行政處分權；
國家行政監(jiān)察機關在其依據(jù)建議權提出的建議不被采納時，可以向上級監(jiān)察機關或國務院申告。行政監(jiān)察機構的建立，為政府的廉潔自律確立了組織體系。

　　3，經(jīng)濟檢察制度。根據(jù)《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》和其他法律的規(guī)定，(點擊此處閱讀下一頁)

　　結合改革開放反腐敗的司法實踐，1986年確立了《人民檢察院直接受理的經(jīng)濟檢察案件立案標準的規(guī)定（試行）》，從而使人民檢察院擔負的經(jīng)濟檢察作用更加明確。1989年8月，廣東在全國人民檢察院系統(tǒng)率先成立反貪污賄賂局，使反腐敗的斗爭更加職能化。現(xiàn)在，全國各級人民檢察院系統(tǒng)基本建立了反貪污賄賂局，使經(jīng)濟檢察制度發(fā)揮了重要的作用。1995年11月，最高人民檢察院成立反貪污賄賂總局，加大了打擊貪污腐敗的力度。

　　4，行政訴訟制度。1989年第七屆全國人大二次會議通過《中華人民共和國行政訴訟法》，制定了公民、法人或其他組織，對行政機關和行政工作人員具體行政行為侵犯其合法權益而提起訴訟的制度，即“民告官“制度。行政訴訟制度的建立，是對行政機關和行政工作人員濫用權力的有力制約。從1990年10月至1993年6月，各級人民法院共受理行政訴訟案件7萬多件，比《行政訴訟法》實施前的17年增長1.7倍，其中民告官勝訴2500件。

　　5，舉報制度。1988年3月，深圳、廣州、汕頭率先在全國人民檢察院系統(tǒng)建立了“經(jīng)濟舉報中心“。隨即很快形成覆蓋全國的舉報網(wǎng)絡。監(jiān)察部于1991年制定舉報工作辦法，舉報制度建立。中紀委、監(jiān)察部、最高人民檢察院在中央電視臺和中央各大報紙反復公布舉報電話號碼。許多全國轟動的大案要案都是群眾舉報的。

　　四、行政體制改革的啟示

　　從中國的實際情況出發(fā)，應該肯定中國行政體制改革是非常成功的。中國行政體制改革的成功，緣于指導思想和方針、政策的正確。20多年行政體制改革的實踐，透射出許多發(fā)人深思的啟示。

　　1，行政體制改革要以經(jīng)濟建設為中心，服務于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的需要，并構成改革中的關鍵環(huán)節(jié)

　　政府行政體制作為國家上層建筑，要服從和服務于經(jīng)濟發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善。行政體制改革要把“是否有利于發(fā)展社會生產(chǎn)力，是否有利于增強社會主義綜合國力，是否有利于提高人民生活水平”，作為衡量各項改革也包括行政體制改革在內(nèi)的是非得失的標準。凡是能達到“三個有利于”，就要解放思想，大膽改革。中國20多年行政體制改革的基本經(jīng)驗就是，行政體制改革要順應經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的需要。特別是經(jīng)濟體制改革決定著行政體制改革的發(fā)展趨向，并為行政體制改革的發(fā)展提供動力。

　　行政體制改革服從于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革，但也反作用于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革，行政體制改革不能滯后。從中國的情況看，行政體制改革是經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的結合部，經(jīng)濟體制改革和政治體制改革如果沒有行政體制改革的發(fā)展和突破，也難取得成效和鞏固其成果。

　　2，行政體制改革要堅持“分步實施、逐步到位”和“重點突破、整體推進”的漸進式改革策略

　　從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，這已成為當今世界許多國家的必由之路。每個國家各自應選擇自己認為適宜的轉變方式。我們認為，“改革是一場革命”，但這是一場漸進式的“革命”，必須采取從點到面，從局部到整體，從表面到深層，從單項改革轉向整體改革的漸進推行方式。中國的改革，1978年后是先從農(nóng)村起步，先試點，積累經(jīng)驗，然后在面上推廣，社會震動小，收效較好，實現(xiàn)了農(nóng)村從舊體制向新體制的平穩(wěn)過渡。1984年后，改革的重點轉向城市，使改革進入全面開展的新階段。從經(jīng)濟體制改革逐步推向教育、科技、衛(wèi)生、文化等體制改革。城市經(jīng)濟體制改革也是先試點再推廣，先搞企業(yè)微觀的、淺層次的改革，再搞中觀的、宏觀的和深層次的改革。1994年財稅、、金融、外資、外匯、物價、投資體制的深層次改革，也是創(chuàng)造條件逐步出臺的。行政體制改革也經(jīng)歷了從單項的精簡機構轉向轉變政府職能，到行政體制整體改革的。改革是先從突破舊體制轉向側重建立新體制，從政策調(diào)整轉向體制創(chuàng)新，在實行雙重體制并存的過程中，逐步用新體制代替舊體制。

　　3，行政體制改革要持續(xù)、深入的進行，必須始終抓住和解決重大問題，以重大問題的解決帶動其他問題的解決

　　綜觀20多年中國行政體制的改革，所要解決的問題很多，但重點問題集中在機構改革、轉變政府職能和人事干部制度改革上。對這些重大問題的解決已有了很大進展，但也仍存在不少難點。從現(xiàn)實的情況看，機構反彈、重新膨脹，行政職能沒有簡化，仍然管了許多不該管的事，放下去的權力又收回來，精簡的人員又回來了，都還可能發(fā)生。行政體制改革要深入發(fā)展，鞏固改革的成果，避免遲緩、乃至半途而廢的局面，必須以此為契機，推出有力度、深度的改革措施。創(chuàng)造出一個充滿生機和活力的現(xiàn)代化政府行政體制。

　　原載《中國國情與制度創(chuàng)新》，華夏出版社2004年5月版，作者授權天益發(fā)布。

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