行政成本居高不下，不僅加大各級(jí)財(cái)政壓力，還會(huì)影響政府的行政效率和社會(huì)形象

　　盡管2008年的預(yù)算草案報(bào)告中，行政事業(yè)費(fèi)用支出的增幅僅為14.3%，是各項(xiàng)支出中增幅最小的一項(xiàng)，但中共中央黨校研究室副主任周天勇告訴《瞭望》新聞周刊，“這僅僅是預(yù)算內(nèi)，還不 能說(shuō)明整個(gè)行政事業(yè)費(fèi)用支出的增長(zhǎng)得以有效控制�！�

　　行政成本長(zhǎng)期居高不下是近年來(lái)全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)的熱點(diǎn)話題。隨著我國(guó)財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，公眾對(duì)花什么錢、花在什么地方、怎么花、是否有效率，不斷提出更高要求。但周天勇認(rèn)為，在行政成本上，與幾年前相比，改變還不太明顯，“而且巨額行政成本開支容易帶來(lái)亂收費(fèi)、濫罰款等現(xiàn)象，損害經(jīng)濟(jì)環(huán)境，同時(shí)也影響政府與群眾的關(guān)系”。

　　“要根除行政成本居高不下的弊端，需要搞清楚降低行政成本難在何處。”對(duì)此，接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)，北京大學(xué)中國(guó)地方政府研究院院長(zhǎng)彭真懷教授認(rèn)為，“我們應(yīng)該關(guān)注這一現(xiàn)象背后的體制、機(jī)制問(wèn)題。”

　　不過(guò)，他欣慰地指出，隨著全國(guó)兩會(huì)期間溫總理提出深化財(cái)政體制改革，把人民的錢管好用好，花到人民身上；
以及大部制的推進(jìn)，使得阻礙行政成本降低的體制痼疾在充分暴露的同時(shí)，“正在形成破解這一難題的契機(jī)”。

　　行政成本的不透明

　　每年政府行政支出到底花費(fèi)了多少錢，是控制行政成本最基本的一個(gè)數(shù)據(jù)。作為中國(guó)較早研究行政成本的學(xué)者之一，周天勇遺憾地表示，準(zhǔn)確的政府行政支出數(shù)據(jù)誰(shuí)也不知道，“政府支出除了預(yù)算內(nèi)，還有預(yù)算外。由于預(yù)算外收入的不透明、不公開，財(cái)政收入到底有多少錢誰(shuí)都不知道，用多少自然也不知道�！�

　　“在探討行政成本時(shí)，數(shù)據(jù)的缺乏非常明顯，尤其是一些核心數(shù)據(jù)，”彭真懷指出，甚至今年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，對(duì)政府信息公開的范圍作了規(guī)定，但也普遍沒有涉及政府行政成本及其信息公開。所以，他告訴本刊記者，國(guó)內(nèi)研究者“只能在公開數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行推算”。

　　周天勇在2003年對(duì)行政成本進(jìn)行了推算，得出結(jié)果為2003年政府公務(wù)支出占政府全部實(shí)際支出的37%。這個(gè)結(jié)果至今仍不斷被研究者、媒體引用。對(duì)于2007年的行政成本，盡管他仍然在進(jìn)行大量復(fù)雜的測(cè)算，還沒有得出結(jié)果，但有一點(diǎn)他似乎很明確，“與幾年前相比，目前并沒有明顯改變，這一比例保守估計(jì)在30%左右。”

　　而從權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的預(yù)算內(nèi)來(lái)看，我國(guó)行政管理支出增長(zhǎng)也比較快。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1995～2006年，國(guó)家財(cái)政支出中行政管理費(fèi)由996.54億元增加到7571.05億元，12年間增長(zhǎng)了6.60倍；
行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重在1978年僅為4.71%，1995年為14.60%，到2006年上升到18.73%。

　　從國(guó)際橫向來(lái)看，據(jù)全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青介紹，拿上述2006年預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的18.73%這一比例去比較，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出日本的2.38%、英國(guó)的4.19%、韓國(guó)的5.06%、法國(guó)的6.5%、加拿大的7.1%以及美國(guó)的9.9%。

　　而且，在今年“兩會(huì)”期間，九三學(xué)社中央提出的《關(guān)于建立行政成本信息公開與監(jiān)督機(jī)制的建議》提案中，該提案數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的行政成本不但遠(yuǎn)高于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，而且高出世界平均水平25%。

　　受訪專家指出，過(guò)高行政成本的直接后果就是，不僅加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，還大大擠占教科、文衛(wèi)、社會(huì)保障等公共服務(wù)事業(yè)資金。盡管新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)公共財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)，但據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2004年社會(huì)文教支出占政府總支出的比重為26.29%，2005年為26.38%，2006年為26.83%，不僅徘徊不前，甚至低于2000年的27.6%。與此同時(shí)，公車私用、公款吃喝、公費(fèi)旅游、建造豪華辦公大樓的情況卻屢禁不止。

　　居高不下的原因

　　“行政成本支出居高不下，實(shí)質(zhì)是由行政機(jī)構(gòu)膨脹、人員龐雜所導(dǎo)致。”彭真懷指出，這不僅造成行政機(jī)構(gòu)人員經(jīng)常性的開支、工資、辦公費(fèi)用等的高漲，而且造成行政摩擦、效率低下等“九龍治水”的現(xiàn)象。

　　他以新農(nóng)村建設(shè)為例，國(guó)家財(cái)政共投入9000多個(gè)億的資金，但分派給了11個(gè)部門。結(jié)果資金使用效率很可能大打折扣，“一些資金甚至被用作修建樓堂館所。”周天勇也認(rèn)為，目前的五級(jí)政府，層級(jí)過(guò)多，造成了機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置，直接導(dǎo)致行政成本節(jié)節(jié)攀升。

　　多位專家認(rèn)為，五大原因造成了行政成本支出居高不下。首先，機(jī)構(gòu)編制的急劇膨脹是行政管理支出增長(zhǎng)迅猛的根本原因之一。在上述九三學(xué)社中央的提案中提供了一組數(shù)據(jù)，我國(guó)當(dāng)前吃財(cái)政飯的總?cè)藬?shù)已達(dá)4000多萬(wàn)，還有500多萬(wàn)人依賴于政府的權(quán)力實(shí)行自收自支。這意味著全國(guó)人口中，每二十多人就有一個(gè)屬財(cái)政供養(yǎng)。

　　其次，政府行為和公務(wù)消費(fèi)缺乏有效的約束評(píng)價(jià)機(jī)制。目前，對(duì)職務(wù)消費(fèi)缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)和限制，沒有剛性的制度約束。在彭真懷看來(lái)，目前對(duì)包括行政公務(wù)支出在內(nèi)的財(cái)政支出，更偏重預(yù)算的制定、偏重支出規(guī)模的合法性，但對(duì)資金的使用過(guò)程缺乏管理和效益評(píng)估，“其實(shí)，也并不是沒有標(biāo)準(zhǔn)和制度，關(guān)鍵是標(biāo)準(zhǔn)得不到貫徹�！�

　　其三，政府支出不公開透明。一方面政府支出沒有全部納入預(yù)算，還存在大量的不受監(jiān)督的預(yù)算之外的政府性資金。另一方面，即使是預(yù)算內(nèi)，行政成本也未見詳細(xì)的數(shù)據(jù)公布。

　　而且，預(yù)算編制不完整，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督不到位。葉青指出，我國(guó)預(yù)算編制存在著編制力量不足、時(shí)間不夠長(zhǎng)、內(nèi)容不夠全等問(wèn)題。他以美國(guó)為例，“美國(guó)專門有一個(gè)隊(duì)伍在編制預(yù)算，從總統(tǒng)的預(yù)算管理局到參眾兩院的預(yù)算委員會(huì)、撥款委員會(huì)等，一般要編一年，再交給財(cái)政部門去執(zhí)行�！�

　　特別是對(duì)目前的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的制衡機(jī)制，周天勇指出，“目前的狀況是我來(lái)編預(yù)算，我來(lái)花錢，我來(lái)監(jiān)督，人大對(duì)此的監(jiān)督作用效果不明顯。正是這個(gè)原因?qū)е履壳罢�府組織和公務(wù)員在管理和服務(wù)中缺乏效益觀念、公共財(cái)政的理念、緊迫感與責(zé)任感，出現(xiàn)‘敞著口子花財(cái)政錢’的現(xiàn)象�！�

　　再有，財(cái)政體制改革不到位。周天勇認(rèn)為，部門利益對(duì)財(cái)政改革形成了較大的阻力，各部門預(yù)算外的一些收費(fèi)、罰款等，財(cái)政部門難以制約。而且，“收支兩條線改革”也許助推了上述部門利益合法化，“本來(lái)很多不合理的收費(fèi)，應(yīng)該停止收取，但現(xiàn)在是超收獎(jiǎng)勵(lì)、罰款分成，把不合理的收入合法化了�！�

　　以行政成本居高不下的“重點(diǎn)”之一——公車消費(fèi)為例，據(jù)九三學(xué)社中央提供的我國(guó)目前公車消費(fèi)的數(shù)據(jù)，有350萬(wàn)輛以上的公車，包括司勤人員在內(nèi)，年耗3000億元人民幣。如此高耗費(fèi)的公車制度，其改革卻一直難有實(shí)質(zhì)性突破。

　　周天勇認(rèn)為，“行政成本特別是公務(wù)消費(fèi)節(jié)節(jié)攀升、公私不分等現(xiàn)象嚴(yán)重，長(zhǎng)此下去，不僅影響政府形象，也會(huì)拖垮財(cái)政。”

　　多管齊下控制行政成本

　　不過(guò)，周天勇指出，“從全國(guó)來(lái)看，降低行政成本時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，需要的只是政府的決心和魄力。”“這是個(gè)決心的問(wèn)題，也是權(quán)威的問(wèn)題，現(xiàn)在必須要這么做�！�

　　對(duì)于怎么做，周天勇認(rèn)為，首先要把政府收錢管住。他建議，通過(guò)立法規(guī)定行政成本支出不得超過(guò)GDP的25%，“這個(gè)數(shù)字是根據(jù)國(guó)際上發(fā)展中國(guó)家的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究出來(lái)的，最高不得超過(guò)25%，一般是在18%～25%之間�！比绻�這一比例大大超出，將影響居民收入增長(zhǎng)，甚至造成投資消費(fèi)比例失調(diào)。他強(qiáng)調(diào)，需要改變各級(jí)政府把“超收”當(dāng)作“成就”的思想，“在國(guó)外，預(yù)算就相當(dāng)于法律，超收就相當(dāng)于多收老百姓的錢了，屬于違法�！�

　　同時(shí)，他建議，政府行政支出不得超過(guò)15%。在他看來(lái)，不論行政支出項(xiàng)目的數(shù)量和多少，如果限制總量，就會(huì)倒逼許多行政項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，可大可小的開支、鉆政策空子的開支，都會(huì)不得不收斂。他認(rèn)為，這遠(yuǎn)比單純口頭要求“不讓因私坐公車、不讓私客公請(qǐng)、不讓借公出國(guó)”管用。

　　“關(guān)鍵是要明確到底政府能花多少，老百姓應(yīng)該花多少，制定一個(gè)法定的比例。”周天勇認(rèn)為，這也需要對(duì)老百姓的支出有一個(gè)比例，“例如民生支出、教育支出等應(yīng)該占多大比例，每年應(yīng)該增長(zhǎng)多少，要有個(gè)明確的比例。”

　　在這里，周天勇特別強(qiáng)調(diào)對(duì)人大監(jiān)督功能的強(qiáng)化，“審核資金是怎么來(lái)的，資金又是怎么使用的，如果發(fā)揮好人大的監(jiān)督作用，就限制住了政府的利益。目前在這個(gè)問(wèn)題上應(yīng)該加快形成有效的監(jiān)督制衡機(jī)制�！�

　　對(duì)于預(yù)算，周天勇認(rèn)為，“中央一級(jí)財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行應(yīng)該分開，進(jìn)行專業(yè)分工、相互制衡，提高預(yù)算透明度。比如，增設(shè)總理預(yù)算管理辦公室，扮演預(yù)算編制的角色�；蛘甙凑宅F(xiàn)代國(guó)家的體制，提前6～9個(gè)月提交預(yù)算，由人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)下設(shè)的預(yù)算委員會(huì)的專業(yè)人員嚴(yán)格審查，之后交給專家委員會(huì)和人大代表審議�！�

　　事實(shí)上，九三學(xué)社中央在今年“兩會(huì)”提案中就強(qiáng)調(diào)了行政成本信息的公開與監(jiān)督，尤其指出普通老百姓比較關(guān)注的政府部門公車使用，手機(jī)話費(fèi)，辦公用品、公務(wù)接待費(fèi)，以及出國(guó)考察培訓(xùn)等支出情況，應(yīng)在政府與決算和政府行政成本信息公開中以比較詳細(xì)的類別列出。

　　這其中，最核心的就是建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估制度。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)李貞副教授認(rèn)為，績(jī)效評(píng)估制度是治理行政事業(yè)單位行政成本過(guò)高的有效途徑，“為了降低行政成本，提高資金使用效益，應(yīng)該加大對(duì)預(yù)算編制和部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)力度，建立健全合理的績(jī)效預(yù)算和公用支出成本核算體系。”

　　盡管目前從全國(guó)政府績(jī)效審計(jì)情況來(lái)看，大都是圍繞專項(xiàng)資金和建設(shè)投資項(xiàng)目而開展，很少涉及行政成本效益審計(jì)，而且行政成本效益還面臨著社會(huì)效益較難衡量等問(wèn)題，但李貞認(rèn)為，應(yīng)該積極推進(jìn)，邊做邊完善，“績(jī)效評(píng)估對(duì)于降低行政成本理論上并沒有什么高深的東西，關(guān)鍵是踏踏實(shí)實(shí)地去執(zhí)行和貫徹的問(wèn)題�！保ㄎ�/《瞭望》新聞周刊記者唐敏）

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