關(guān)于“土地保障”問題

　　我這里要講的第二點(diǎn)就是，所謂“由于土地是農(nóng)民的最后保障，因此土地不能交給農(nóng)民，只有控制在政府手里”，我覺得這個(gè)說法尤其不能成立。道理很簡單，如果說土地?zé)o關(guān)緊要，那么它在不在農(nóng)民手里還不是很嚴(yán)重的問題。正是因?yàn)樗�是農(nóng)民的命根子———假定是這樣，當(dāng)然是不是我們是可以討論的———如果土地真是命根子，那農(nóng)民不是更有必要把土地控制在手里嗎？不是更有必要制約當(dāng)官的為所欲為嗎？現(xiàn)在你說土地是農(nóng)民的最后保障，那它保障了什么？哪一次征地說因?yàn)樗�是農(nóng)民的最終保障他就不征了呢？根本不可能。

　　還有一種說法，說我們沒有社會(huì)保障，但是有土地保障。這是什么意思呢？我說，如果沒有社會(huì)保障，這是一個(gè)事實(shí)，那就是說，比如一個(gè)農(nóng)民生了病，是沒有人給他埋單的。在這種情況下，所謂沒有社會(huì)保障，但是有土地保障，什么意思呢？意思就是如果他生了病，政府不給他埋單，但是他也不能把土地賣掉來治病。因?yàn)樗�謂土地保障就是不讓他賣地，那么他只能等死。但是如果土地是他的，他有賣地救命這條路，如果土地不是他的，他連最后一條路也沒有，你說這是保障還是負(fù)保障？所以我說中國是完全沒有資格討論什么福利國家這種話題的，因?yàn)橹袊�農(nóng)村長期以來實(shí)行“負(fù)福利制度”，用二次分配來增加不平等而不是減少不平等的一種制度。

　　所以我覺得，沒有社會(huì)保障顯然是一個(gè)很嚴(yán)重的問題，而且我們新農(nóng)村建設(shè)很重要的一個(gè)目的也是想解決這個(gè)問題，但是你絕不能說農(nóng)民沒有土地所有權(quán)反而更有利于解決這個(gè)問題。當(dāng)時(shí)我說，如果說由于他們沒有保障，所以不能擁有地權(quán)，這等于說農(nóng)民是自耕農(nóng)就沒有保障，你把他變成佃戶了他反而有保障了。這不是滑天下之大稽嗎？我覺得這是完全不合邏輯的一種說法。

　　什么叫社會(huì)保障？講得通俗一點(diǎn)，所謂社會(huì)保障，就是有人替你埋單，如果這個(gè)埋單者不是國家，可以考慮是別的。比如說國家現(xiàn)在能力有限，還不能搞公費(fèi)醫(yī)療，那可以有別的替代形式，我們國家現(xiàn)在還不是福利國家，可以由企業(yè)、家族、社區(qū)、合作社、NGO等來負(fù)責(zé)，但是，社會(huì)保障這個(gè)概念，從來不能解釋為某個(gè)經(jīng)濟(jì)要素的作用。你不能說由土地來埋單，土地怎么能埋單呢？你同樣也不能說由貨幣來埋單。土地、資金、技術(shù)、勞力，本身都是生產(chǎn)要素，本身是不承擔(dān)保障功能的。你不能說我們現(xiàn)在沒有社會(huì)保障，但是我們有土地保障，這就等于說我們沒有社會(huì)保障，但是我們有勞力保障，自己干活養(yǎng)活自己，這叫社會(huì)保障嗎？如果這叫社會(huì)保障的話，那世界上哪一個(gè)國家沒有社會(huì)保障呢？全世界自從有人類以來都有社會(huì)保障了。所謂保障，就是你自己不能保障自己，要由別人來替你埋單。

　　按照有些朋友的說法，農(nóng)民在城里打工，打到三十幾歲，青春賣完了，就把他趕回農(nóng)村，讓他們自己耕田養(yǎng)老，這就叫有了社會(huì)保障。農(nóng)民自己耕田養(yǎng)老，這就叫社會(huì)保障嗎？何況我們這種制度能保障農(nóng)民有田養(yǎng)老嗎？就算有，我們這也不是社會(huì)保障。我們不能說政府不埋單，反而搶去農(nóng)民一點(diǎn)東西，這叫社會(huì)保障。所謂社會(huì)保障，它的含義是社會(huì)承擔(dān)保障的責(zé)任，而農(nóng)民享受保障的權(quán)利，這才叫保障。你不能倒過來說，社會(huì)擁有限制農(nóng)民的權(quán)利，而農(nóng)民自己承擔(dān)耕田養(yǎng)老的責(zé)任，這怎么能叫社會(huì)保障？我覺得現(xiàn)在我們在很多問題上往往出現(xiàn)對(duì)權(quán)利義務(wù)的顛倒，因此把很多問題都完全倒過來了。

　　比如，什么叫福利？所謂福利就是老百姓需要，政府滿足老百姓的權(quán)利，政府承擔(dān)責(zé)任，這就叫社會(huì)保障。比如流浪漢需要政府救濟(jì)，政府不能不救濟(jì)，如果流浪漢想走，他就走掉。這就是社會(huì)保障。孫志剛事件后，有人主張救濟(jì)制度的改革，簡單講就兩句話：想來就來，想走就走。如果我想讓政府救濟(jì)，你不能不救濟(jì)，如果想走，你不能把我扣在那里。美國有很多流浪漢，一到冬天在外面太冷就要求政府給他們解決房子，天氣一暖和他們就跑到外面轉(zhuǎn)悠去了，你也不能把他們扣起來。我們滿街抓那些流浪者，這能叫社會(huì)保障嗎？這當(dāng)然不是，而且這叫負(fù)保障。你不但不給人家埋單，反而把人家自己解決的權(quán)利也給剝奪了。在社會(huì)保障這個(gè)問題上，我覺得政府能夠給農(nóng)民埋單，這就是社會(huì)保障。如果你不能給農(nóng)民埋單，你至少不能妨礙農(nóng)民自己去解決這個(gè)問題。

　　一位朋友有句名言：社會(huì)保障不能私有化。這句話當(dāng)然本身有爭議。因?yàn)楝F(xiàn)在很多國家社會(huì)保障改革的一個(gè)方向就是搞個(gè)人賬戶，增加個(gè)人在保障問題上的自主權(quán)，由于這個(gè)問題涉及爭議，我姑且不講。我現(xiàn)在就是說改革以前，歐洲實(shí)行福利國家制度，社會(huì)保障的確不是個(gè)人承擔(dān)的，但是這里講得很清楚，“社會(huì)保障不能私有化”指的是埋單的責(zé)任不能私有化。也就是說社會(huì)保障必須由政府埋單，而不是說享受保障的權(quán)利不能私有化。講得簡單一點(diǎn)，所謂公費(fèi)醫(yī)療，那就是公家埋單我看病。如果反過來我看病要我自己埋單，官員看病我還要給他掏錢，這能叫社會(huì)保障嗎？這不是比沒有保障還糟糕嗎？社會(huì)保障不能私有化，它是說支付社會(huì)保障的責(zé)任不能私有化，絕不是說享受保障的權(quán)利不能私有化。享受保障的權(quán)利從來都是私有化的，因?yàn)樗�謂的公費(fèi)醫(yī)療不是給公家治病，肯定是給私人治病。我們國家社會(huì)保障不能私有化，問題本身就是很荒唐的，因?yàn)槲覀儑�家過去并沒有給農(nóng)民埋過單，改革前的合作醫(yī)療也是生產(chǎn)隊(duì)，農(nóng)民自己掏錢搞的。倒是我們現(xiàn)在搞的新型合作醫(yī)療有國家出資，毛澤東時(shí)代搞的合作醫(yī)療連這點(diǎn)也沒有。因此，如果說社會(huì)保障不能私有化，那么在毛澤東時(shí)代就已經(jīng)私有化了———在毛澤東時(shí)代國家就沒埋單嘛。

　　所以，土地不能私有是出于社會(huì)保障的考慮，我覺得這個(gè)說法也是完全不能成立的。土地私有化，我認(rèn)為唯一應(yīng)該考慮的一種質(zhì)疑，就是它會(huì)不會(huì)因?yàn)榻^對(duì)私有權(quán)而影響公共利益，也就是我講的征地問題。如果要講土地私有化有毛病，這個(gè)毛病不是因?yàn)樗�侵犯了農(nóng)民的利益，而是由于也許它過分地保障了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致如果土地私有化，農(nóng)民就會(huì)漫天要價(jià)。如果你是在這個(gè)意義上對(duì)土地私有化進(jìn)行質(zhì)疑，我覺得這是唯一值得討論的一個(gè)質(zhì)疑。其他的質(zhì)疑，我認(rèn)為根本不值得討論，什么土地私有化會(huì)引起農(nóng)民戰(zhàn)爭、土地私有會(huì)影響社會(huì)保障……我覺得這都不值得討論。但是如果說土地私有會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民漫天要價(jià)，會(huì)損害城里人的利益，會(huì)過分保障農(nóng)民利益，這倒是值得討論的問題。當(dāng)然，這個(gè)問題也不是沒有解決的辦法。我講了，即使在實(shí)行土地私有制的國家，在涉及公共利益的征地問題上，也是有一些解決辦法的。

　　林權(quán)改革與“集體土地上市”：地權(quán)改革兩個(gè)方向之比較

　　我們未來會(huì)怎么辦？有人說，將來很可能會(huì)把現(xiàn)在用于林權(quán)制度的一些做法用于農(nóng)地。大家可能都知道，我們現(xiàn)在林權(quán)在很大程度上交給了農(nóng)民，農(nóng)民基本上可以自由交易，可以抵押融資，也沒有30年的說法，也沒有所謂的調(diào)整一說，除了基于資源環(huán)境保護(hù)考慮對(duì)亂砍濫伐有限制（這是很多市場化國家也有的），基本上就是私有化了。我們現(xiàn)在的農(nóng)地制度說是30年不變，我覺得最大的問題，有人說不能實(shí)行私有制，至少要搞永佃制，要把30年繼續(xù)延長。我們現(xiàn)在好像也有這個(gè)說法，說30年以后也不變。

　　可是我覺得現(xiàn)在有一個(gè)很大的問題，就是“30年不變”到底是個(gè)什么意思。如果說30年不變是指30年凝固現(xiàn)狀，老實(shí)說那本身就不是私有制，而是剝奪了老百姓進(jìn)行改變的權(quán)利。如果30年不變指的是土地現(xiàn)在使用狀況不變，那根本就是不合理的，農(nóng)民也不會(huì)接受，而且這是既不公平也沒效率的。如果30年不變是指政府30年不做干預(yù)，由農(nóng)民自己調(diào)配，那么現(xiàn)在我們的土地制度并不是這個(gè)意思。很多地區(qū)把30年不變理解為30年內(nèi)不搞集體化，也就是說聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這個(gè)制度30年不變，至于這塊地你能否用30年，這是不一定的。因?yàn)槲覀兊摹锻恋毓芾矸ā废旅婢陀幸痪湓挘�說是可以進(jìn)行局部調(diào)整。

　　這個(gè)話我覺得有很大問題，你說局部調(diào)整，又說政府已經(jīng)不承擔(dān)在土地問題上維護(hù)公平的責(zé)任，也就是說，我們已提出“增人不增地，減人不減地”，我們不再承擔(dān)均田制的責(zé)任，但政府又有所謂進(jìn)行局部調(diào)整的權(quán)力。那么你這個(gè)權(quán)力是拿來干什么的？現(xiàn)在你既不承擔(dān)平均地權(quán)的責(zé)任，又有局部進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力，在很多情況下這種調(diào)整的權(quán)力就被用來牟利。典型的例子就是上世紀(jì)90年代很多地方搞的那個(gè)“二田制”。既然我有局部調(diào)整的權(quán)力，我就把農(nóng)民的一大半土地收回來，只給農(nóng)民留下很少的土地，叫做口糧田。然后把村里大量的土地集中起來，用拍賣的方式承包給出價(jià)最高的人，叫做經(jīng)營田。這個(gè)經(jīng)營田不是按人頭平分的，而是承包給大戶的，前提就是他能夠出的地租最高。而這個(gè)地租就可以作為干部的收入，所以干部搞這個(gè)東西特別有積極性，因?yàn)榭梢栽黾雍芏嗵崃糁�類。結(jié)果搞得老百姓怨聲載道，中央也不得不剎車。老實(shí)說，當(dāng)時(shí)如果不剎車，那后果不得了，幾年內(nèi)一般農(nóng)民就將只剩下一點(diǎn)“自留地”，絕大部分農(nóng)地又將“歸大堆”———只不過不是歸“公社”而是歸了官府指定的老板（中國式的“柴明達(dá)爾”），“土地兼并”的程度將超過自古以來的任何時(shí)期。那時(shí)“小農(nóng)私有自由買賣導(dǎo)致土地兼并”的牢騷還不成了大笑話！雖然當(dāng)時(shí)中央剎了車，但是“調(diào)整”這把懸劍不是還在頭上么？

　　土地“調(diào)整”的理由是什么？

　　這個(gè)“二田制”說明現(xiàn)在的許多“集體”，它所謂的權(quán)力已經(jīng)不是在維持公平的意義上去行使，而是在牟利的意義上去行使。它就是用這個(gè)東西搞規(guī)模經(jīng)營，增加政府的收入或者增加干部的收入。在這個(gè)問題上保留權(quán)力，還不如干脆沒有這個(gè)權(quán)力，完全讓農(nóng)民自己搞。真要有這個(gè)權(quán)力，那你就承擔(dān)責(zé)任，要保證耕者有其田，要保證土地是平均的，別搞什么30年不變，什么“增人不增地，減人不減地”，就要保證所有的農(nóng)民都有地種，有多少人就要有多少地。能做到這一點(diǎn)也有一個(gè)理由，也算你搞了個(gè)均田制。

　　你現(xiàn)在把均田的責(zé)任都推掉了，但權(quán)力你還把在手里頭，這叫什么道理呢？在這個(gè)前提下，你說把30年再延長成50年，又有什么意義呢？你要說“永佃制”，那就假定現(xiàn)在的農(nóng)民已經(jīng)是佃農(nóng)了，是佃農(nóng)，只不過不是永佃，有一定的租佃期，假定我們現(xiàn)在的租佃期是30年，那么你就應(yīng)該承認(rèn)在這30年內(nèi)，你是不能任意把土地從農(nóng)民那里抽回來的。當(dāng)然，土地不是農(nóng)民的，30年后期滿了你可以另定契約，你甚至可以“鏟佃增租”，我可以把土地租給另外的人。但是30年契約之內(nèi)，你是不能抽回土地的。

　　中國傳統(tǒng)時(shí)代就是這樣的。租佃要簽訂一個(gè)契約，這個(gè)契約雙方都有義務(wù)，只要佃農(nóng)沒有違背契約，田主也不能違背契約。如果你想把土地租給別人，那只能期滿后再租。以后有些農(nóng)民經(jīng)過斗爭把這個(gè)租佃契約延長到無限，這就是所謂的永佃制了，那這個(gè)契約就變成永久的了，就變成你永遠(yuǎn)不能撤佃，那我就可以把這個(gè)佃權(quán)拿去賣給別人，成為“一田二主”等現(xiàn)象。但是有一個(gè)前提條件就是，至少在永佃制以前，在這個(gè)租佃期限之內(nèi)，出租方是要遵守契約的。但現(xiàn)在我們有這個(gè)規(guī)定嗎？

　　我覺得如果我們有這個(gè)規(guī)定，我們現(xiàn)在的很多征地就很難進(jìn)行了，不是說土地私有制才能妨礙征地，就是土地租佃制，嚴(yán)格地說，也會(huì)使現(xiàn)在的很多圈地變得不可能。道理很簡單，這塊土地是我承租的，而且你跟我講了30年不變，就是假定你跟我簽了一個(gè)30年的租佃契約，你要我這塊土地，你就要跟我交易，交易什么呢，不是產(chǎn)權(quán)，而是佃權(quán)。這個(gè)使用權(quán)是可以交易的，30年的使用權(quán)你要跟我買，而不是跟我搶。如果達(dá)不成交易，那只能在契約期滿以后，滿后你可以不租給我，但是已經(jīng)有一個(gè)契約時(shí)你就不能違背。我們現(xiàn)在沒這種制度，沒這種制度，我覺得就不是租佃制。那就是，我讓你種地你就得種地，我不讓你種地隨時(shí)都可以把你趕走，這種制度嚴(yán)格說來就不是租佃制，既然現(xiàn)在沒有租佃制又談什么永佃制呢？現(xiàn)在這個(gè)30年不變就不是30年為期的租佃制，你把它延長到50年，就能說這是50年為期的租佃制嗎？也不是的。

　　所以我覺得，現(xiàn)在改革后的林權(quán)制度和現(xiàn)行的土地制度最大的區(qū)別不在于是不是30年，而是說現(xiàn)行的林權(quán)制度中沒有所謂“政府可以搞局部調(diào)整”這個(gè)說法，而現(xiàn)在的土地制度還有這個(gè)說法，我覺得這一塊肯定是要去掉的�，F(xiàn)在的一種趨勢，我估計(jì)將來的土地制度很可能會(huì)向現(xiàn)在的林權(quán)制度看齊，就是把這個(gè)“30年不變”取消掉，然后在政府的征地補(bǔ)償方面有一些更加具體的規(guī)定，使農(nóng)民有比較多的討價(jià)還價(jià)的空間。如果是這樣，我覺得當(dāng)然是一個(gè)進(jìn)步。而且不管它名義上是怎么說的，使用權(quán)也好，什么權(quán)也好，實(shí)際上也都是在向私有化方向邁進(jìn)。但是我覺得我們可以預(yù)期的效果當(dāng)然也是有限的。因?yàn)橛捎谖覄偛胖v的種種原因，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　在現(xiàn)行體制下，你即使假定它完全是私有制，它也仍然不能解決這個(gè)問題。

　　林權(quán)制度改革能夠成功的一個(gè)條件是，現(xiàn)在很多森林（或者說山區(qū)）并不在政府征地的視角之內(nèi)，政府一般不會(huì)去征那些山，但是政府征農(nóng)地、征平地，那是隨時(shí)都可能發(fā)生的�，F(xiàn)行的林權(quán)改革的那些限制，能否對(duì)政府的一些行為構(gòu)成真正的制約？所以我覺得這可能會(huì)是一個(gè)進(jìn)步，但是它的意義不是很大。

　　能夠放開“村官賣村地”嗎？

　　除了林權(quán)改革，近年來另一個(gè)新進(jìn)展就是一些地方開始試行集體所有的土地也能跟國有土地一樣同價(jià)同權(quán)上市流轉(zhuǎn)。這當(dāng)然也是個(gè)進(jìn)步，它的出發(fā)點(diǎn)是好的。而且這個(gè)問題的提出與近來尖銳化的“小產(chǎn)權(quán)房”問題緊密相關(guān)。而小產(chǎn)權(quán)房問題涉及到大量已經(jīng)買了這種房的城里人。如今有個(gè)現(xiàn)象，如果只與農(nóng)民有關(guān)而城里人沒有好處，改革就很難。如果關(guān)系到城里人的利益，改革的動(dòng)力就大得多了。

　　然而，雖然“取締小產(chǎn)權(quán)房”的政策明顯不合理，但如果其他條件不改變，僅僅是允許“村官賣村地”，也會(huì)帶來另一種問題。我是不太同意用所謂的“集體土地進(jìn)入土地市場”來解決現(xiàn)在農(nóng)村中的土地問題。與在所謂“集體”而不是農(nóng)戶的基礎(chǔ)上放開小產(chǎn)權(quán)房政策作為土地制度改革的突破口相比，我認(rèn)為不如把現(xiàn)在的一些林權(quán)制度改革內(nèi)容擴(kuò)展到農(nóng)地的意義更大�，F(xiàn)在的林權(quán)制度改革強(qiáng)調(diào)的恰恰并不是什么集體不集體的問題，它強(qiáng)調(diào)的還是個(gè)人的交易權(quán)。哪怕仍然謹(jǐn)慎地回避“所有權(quán)”而只說是使用權(quán)。如果農(nóng)地也是這樣做的話，我覺得是一個(gè)比較大的進(jìn)步。當(dāng)然這還沒有解決所謂“征地”的問題。因?yàn)檗r(nóng)地和林權(quán)最大的區(qū)別就是我剛講到的，林地一般政府都不征，但是農(nóng)地，政府往往是要征的。在這個(gè)問題上，林權(quán)制度改革現(xiàn)在并沒有改變這種現(xiàn)象。

　　但是如果現(xiàn)在我們土地制度的改變是原來只有國家能夠賣地,現(xiàn)在是行政村也可以賣地了,但農(nóng)戶仍然不可以,那么這樣的規(guī)則也會(huì)帶來很嚴(yán)重的問題。因?yàn)?據(jù)我了解,中國的土地制度本來在上世紀(jì)80年代末90年代初就是這樣的:村官可以隨意賣村地,但“被集體化”條件下的村官與村民的利益并非一致,這就導(dǎo)致很嚴(yán)重的問題。當(dāng)時(shí)很多地方的農(nóng)民抗議“村官盜賣村地”,包括廣東的“達(dá)濠事件”就是由于這個(gè)原因引起的,那就是村官把村地都賣掉了,然后老百姓都沒地了,而村官不知道把錢弄到哪里去了。正是因?yàn)檗r(nóng)民為了這種問題上訪的越來越多,政府后來才把土地交易權(quán)層層上收,以至于后來提出“地政垂直化管理”這個(gè)說法。開始時(shí)說村一級(jí)無權(quán)賣地,后來又說鄉(xiāng)一級(jí)無權(quán)賣地,縣一級(jí)沒有權(quán)力賣地,最后搞到只要土地面積稍大一點(diǎn)就需要省里才能批,然后又說要由中央派出土地督察員。但是無論哪一級(jí)都不能解決這個(gè)問題。現(xiàn)在再把它下放回來,又變成是村里可以賣,那和上世紀(jì)90年代初的情況不是一樣嗎?包括現(xiàn)在的小產(chǎn)權(quán)房也是這樣的問題,禁止小產(chǎn)權(quán)房顯然是倒行逆施,但是你說按照現(xiàn)在的制度,如果說小產(chǎn)權(quán)房完全合法,那它也會(huì)帶來另外的問題。那就等于村官賣村地完全是合法的,在村級(jí)組織目前這種狀態(tài)下,完全有可能出現(xiàn)上世紀(jì)90年代初的那種現(xiàn)象。

　　問題的關(guān)鍵還是“被集體化”,如果“集體”本身就已經(jīng)侵犯了農(nóng)民的權(quán)利,你再給這個(gè)“集體”增加權(quán)力,那它對(duì)農(nóng)民權(quán)利的損害不就更厲害了嗎?

　　所以我覺得中國的地權(quán)制度改革的進(jìn)步還是要通過維護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益來取得。如果要講“集體”,那這個(gè)進(jìn)步就要表現(xiàn)在農(nóng)民組成集體的自由度的提高,農(nóng)民要有“結(jié)社”權(quán)和“退社”權(quán),在形成“集體”這個(gè)方面要有更多的進(jìn)步。而在這一步?jīng)]有實(shí)現(xiàn)之前,農(nóng)民———我這里指的是個(gè)體農(nóng)戶———在交易中的權(quán)利應(yīng)該更大一些�，F(xiàn)在如果把林權(quán)制度改革的一些內(nèi)容延伸用于農(nóng)地制度,就是朝這個(gè)方向走。如果是這樣的話會(huì)比現(xiàn)在這種“集體土地”可以上市更好。

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