內(nèi)容提要

　　我國1994年的財政分稅制配套改革，是順應(yīng)市場經(jīng)濟要求的經(jīng)濟性分權(quán)改革。其后出現(xiàn)的地方政府低端的縣鄉(xiāng)財政困難，應(yīng)當(dāng)看到是中國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之中制度轉(zhuǎn)型有效支持不足而積累的矛盾，在基層政府理財層面的一個集中反映，其體制上的原因在于五級政府框架下，省級以下實際上始終沒有進(jìn)入真正的分稅制狀態(tài)而演化成了弊病明顯的分成制和包干制。對策思路應(yīng)是在堅持1994年改革基本制度成果的基礎(chǔ)上，推行減少財政層級的扁平化改革（重點是鄉(xiāng)財縣管和省直管縣），在省以下實質(zhì)性地推進(jìn)和貫徹分稅制，并進(jìn)一步以投資權(quán)的合理化為關(guān)鍵，理清政府間事權(quán)，形成扁平化后“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算”再加自上而下轉(zhuǎn)移支付的制度安排。

　　一、財政改革的反思

　　首先要表明一下我對財政的理解，并歸納一下中國改革開放之后財政改革的進(jìn)展和主要問題。

　　所謂財政，可以這樣把它作一個簡明的闡述：它是國家政權(quán)體系為主體的一種“以政控財，以財行政”的分配體系，它的基本的規(guī)定性是：國家政權(quán)體系要憑籍社會統(tǒng)治者、社會管理者的政治權(quán)力控制和掌握社會總產(chǎn)品中的一部分，而在現(xiàn)代經(jīng)濟生活中，這一部分必然是以價值形態(tài)的財力表現(xiàn)出來的，即“以政控財”；
這個政權(quán)體系掌握了這一部分財力以后去做什么？就是“以財行政”，要運用財力去履行它應(yīng)該履行的職能�？梢娯斦�對于政府履行和轉(zhuǎn)變職能的重要性，也可知財政改革必然成為整體改革的一個重要組成部分。

　　在80年代以后，整個財政體制改革的基本的方向和特點，可以用分權(quán)改革這樣一個概念來做它的描述。而財政體制的分權(quán)改革，大致可以分成兩個階段。在改革開放之初，宏觀層面上，我們啟動了“劃分收支，分級包干”的“分灶吃飯”財政體制改革，作為總體改革的一個先行部分，這以后的十余年間，財政的分權(quán)可以概括為一種行政性的分權(quán)，是把過去傳統(tǒng)體制下高度集中的這樣一種特征，首先在分配領(lǐng)域里改變，中央向地方下放自主權(quán)，從財政分配開始，使原來的所謂“條條”為主的這樣一種運行狀態(tài)，變成了“塊塊”為主，但是在實行分灶吃飯的財政包干制的歷史階段上，我國財政分配的基本特征仍然是按照行政隸屬關(guān)系組織財政收入，各級政府憑借著自己對于企業(yè)的行政主管的身份，即人們平常所說的“婆婆”的身份，通過行政隸屬關(guān)系組織收入，那么在具體的一個地方政府轄區(qū)之內(nèi)，不同企業(yè)隸屬于不同層次的行政主管婆婆，在這種條塊分割的隸屬關(guān)系控制之下，企業(yè)必然受到不同行政主管的過度干預(yù)和過度關(guān)照，相互間公平競爭的環(huán)境便不能夠有效形成。這種行政性的分權(quán)越到后來越被人們認(rèn)識到，必須再做一次比較徹底的改造。經(jīng)過反復(fù)探索，我們在1994年進(jìn)入了財政分權(quán)改革的第二個大的階段，就是經(jīng)濟性分權(quán)，實行了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政這個新體制。當(dāng)然在1994年，主要是在中央和以省為代表的地方之間，構(gòu)建好了這個分稅制的框架。

　　在這種新體制之下，首先從政府和企業(yè)的關(guān)系來看，所有的企業(yè)都改變了原來的那個地位，不論企業(yè)的大小，不分行政級別的高低，在稅法面前一律平等，該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅，稅后可分配的利潤按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范和按照國家政策環(huán)境，做自主分配，那么就真正刷出了不同所有制的、大大小小的各種企業(yè)一條公平競爭的起跑線，這個意義顯然是全局性的。分稅制在適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求正確處理政府和企業(yè)關(guān)系的同時，又相當(dāng)規(guī)范和穩(wěn)定地處理了中央和地方之間的分配關(guān)系，按照分稅制的基本規(guī)則，就沒有包干制下的所謂“三年不變”，“五年不變”的這種“體制周期”，有利于形成地方政府的長期行為。

　　很顯然，這樣的分稅分級的財政體制和市場經(jīng)濟相配套，在財政這個分配體系里，能夠二位一體地正確處理政府和企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟關(guān)系。

　　我們在進(jìn)入了1994年以后的經(jīng)濟性分權(quán)的分稅制階段以后，中國的財政運行和經(jīng)濟運行體現(xiàn)出了一系列隨之而來的正面效應(yīng)，但在1994年以后是，在中國的縣鄉(xiāng)即被人們稱為基層的地方政府低端的層級上面，出現(xiàn)了比較明顯的財政困難，雖然過去這種困難就有，但是在1994年以后，對于這種困難反映的程度之高，可以說前所未有。在千年之交的前后，曾經(jīng)有過這樣一個代表性的指標(biāo)，反映那時面臨的基層財政困難，就是全國兩千多個縣級單位里，統(tǒng)計下來，最高峰的時候，有一千多個縣欠發(fā)工資，它是縣鄉(xiāng)財政困難的一個非常直觀的、非常有代表性的反映，即維持政府體系的基本運行都出現(xiàn)了問題。有個順口溜大意說，中國財政運行看起來是中央財政喜氣洋洋，省市財政滿滿當(dāng)當(dāng)，縣級財政緊緊張張，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，叫做哭爹喊娘，非常困難。

　　面對這樣的基層財政困難，就要分析這個困難由何而來。1994年以后，是不是中國整個經(jīng)濟運行的基本面出了什么問題？答案是否定的，我們的國民經(jīng)濟和綜合國力在1994年以后，不斷提升，而且可以說提升得更加穩(wěn)定，更加引起全世界的矚目了。是不是在經(jīng)濟基本面很好的同時，我們整個的分配方面出現(xiàn)了財政收入占GDP比重下降這樣的一個背離呢？實際情況也不是，94年的改革之后，從95年、96年開始，中國財政收入占GDP的比重一路上升，從那時候最低端的10％多一點，已經(jīng)逐漸回升到了現(xiàn)在接近20％（《中國統(tǒng)計摘要2007》，中國統(tǒng)計出版社）。那么是不是在財政收入占GDP比重提升的過程中間，地方財政所得的部分相對萎縮了，造成基層財政困難呢？實際情況也不是這樣。有一個基本的統(tǒng)計，1994年到2000年之間，地方財政四級合在一起，它的預(yù)算內(nèi)收入增長幅度是89%，就是幾乎翻了一番（參考文獻(xiàn)1）。那么還有一個可能性，是不是我們地方財政的管理一塌糊涂呢？回答也是否定的。應(yīng)該說在我們地方財政體系里面，基層縣鄉(xiāng)兩級的財政工作人員里面，有千千萬萬非常辛苦地、非常努力地工作的這樣的工作人員，他們的管理水平也處在努力地、不斷地提高過程之中。我們研究以后所得到的基本結(jié)論是，對于這種1994年分稅制實行之后出現(xiàn)的地方政府低端的縣鄉(xiāng)財政困難，必須看作是一種體制沒有理順帶來的突出矛盾的表現(xiàn)。

　　如果按照一種學(xué)術(shù)上的話語來說，我們把它歸結(jié)為：基層財政困難是在中國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之中，制度轉(zhuǎn)型的有效支持不足而積累的矛盾，在基層政府理財層面的一個集中反映，看起來問題發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級，實際上后面的問題，是內(nèi)在于整個體制運行的，這個問題必須深究它的根源，要找到體制上的原因。

　　二、問題原因的分析

　　體制原因怎么分析？簡要地說，我們可以觀察到，1994年以后，在實際運行中間，我們地方政府四個層級中間，很明顯地出現(xiàn)了事權(quán)的重心下移而財權(quán)、財力的重心上移的這樣一種背離。事權(quán)的重心下移可以看得很清楚。在1994年的改革文件里面，關(guān)于各級政府所承擔(dān)的基本職責(zé)，被稱作事權(quán)的這種規(guī)定是不太清晰的，94年文件里沒有明確規(guī)定的一些事權(quán)，比如說社會保障職責(zé)，在實際運行里面，一層一層，最后都要落實到最基層，都要求地方政府的低端保障這些事情要做到位。比如社會保障方面有哪個地方出了紕漏，那么叫做“不能保一方平安”，這是官員政績方面的一票否決，整個政績免談。這樣所謂事權(quán)的重心下移，就帶來了地方政府在縣鄉(xiāng)的低端層面，需要有更充分的財力去履行事權(quán)。而同時，財權(quán)和財力卻背離這種事權(quán)下移的趨勢而上移。省和市是地方四個層級中的高端，我們有一個基本的統(tǒng)計，在1994年到2000年之間，省級財力的比重從16.8％，一步一步上升到了28.8%，每一年差不多提高兩個百分點（參考文獻(xiàn)1）。那么市一級呢，還很難拿到詳盡的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但是我們可以觀察到，中國有333個地市級的單位，這些行政單位里邊，現(xiàn)在統(tǒng)計是280個實行了市管縣體制，在市管縣體制下，高端它有這樣的作用空間，把財權(quán)和財力的重心往自己這個層級上提升。這樣一來，中央在分稅制之后，當(dāng)然要提高中央占整個財力分配中間的比重，來履行中央轉(zhuǎn)移支付、支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的這個職能；
省和市兩級，作為地方的高端，也提高了自己的在財力分配中間所占的比重，所苦的自然就是縣鄉(xiāng)兩級。

　　這樣的一個事權(quán)重心和財權(quán)重心的背離，必須從整個體制的運行，從這個體制本身所形成的這種制度安排的角度來解釋。那么我們接著就問，也必須這樣問：1994年所實行分稅分級財政體制，它內(nèi)在的邏輯本來是增加各級財政的事權(quán)和財權(quán)的呼應(yīng)性，那為什么會在地方政府的低端上出現(xiàn)這種背離，是分稅制出了什么問題嗎？調(diào)查以后，我們得出的基本結(jié)論是，我們1994年之后的整個運行，到現(xiàn)在十幾年了，省以下實際上沒有進(jìn)入真正的分稅制狀態(tài)，當(dāng)時我們寄希望于在中央和省為代表的地方之間搭成了分稅制體制框架之后，通過試驗，在漸進(jìn)改革中間去解決中國省以下四個層級怎么樣分稅，怎么樣真正進(jìn)入分稅制體制運行軌道這個現(xiàn)實的問題，但是也注意到了，國際經(jīng)驗表明，一般實行分稅分級財政體制的國家，大一些的，它的層級就是三級，小一些的層級更少，但是在種種制約條件下，當(dāng)時我們只能先啟動這樣一個過渡。

　　十幾年過去了，事實證明，我們省以下的財政體制，即使在發(fā)達(dá)地區(qū)，也沒有進(jìn)入實質(zhì)性的分稅制狀態(tài)。那么它演變成什么呢？演變成了各種形式的、五花八門的、復(fù)雜易變的、討價還價因素非常濃厚的分成制和包干制，這些傳統(tǒng)體制下和過渡形態(tài)下，我們已經(jīng)意識到有明顯弊病的分成制、包干制，在過渡中間變成了省以下體制的凝固態(tài)，這種凝固態(tài)帶來了運行中間所出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財政、基層財政的困難。所以板子不應(yīng)該打到分稅制上，如果要打板子的話，必須打在我們還沒有消除的分成制和包干制的體制弊病上面，這是一個基本判斷。

　　那么再往下，我們還必須要問，為什么省以下的過渡，變成了分成制和包干制的凝固態(tài)？回答是：我們中國現(xiàn)在整體而言財政層級過多，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)是五個層級，省以下是四個層級，這個基本的現(xiàn)實造成了和分稅制在省以下實質(zhì)性得到貫徹之間的不相容性。原來曾經(jīng)寄希望于能夠走出一條有中國特色的、五個層級的分稅制道路，但現(xiàn)在，現(xiàn)實已經(jīng)可以說做出了回答，此路不通，20幾種稅，在五個層級里怎么分，分不下去。這是又一個基本判斷。

　　在這種情況下，能不能簡單地依靠增加中央的轉(zhuǎn)移支付去解決縣鄉(xiāng)財政困難呢？我們認(rèn)為，這不是長久之計�？梢耘�力地增加中央對欠發(fā)達(dá)地區(qū)、對基層的轉(zhuǎn)移支付，但是在整個體制安排沒有理順的情況下，中央這么做，是事倍功半、力不從心、難以持續(xù)的。

　　三、對策思路探討

　　如果是這樣的話，我們就把問題集中到一點，中國財政體制回顧起來，做一個基本的反思，1994年的基本制度成果應(yīng)該堅持和完善，分稅制的方向不能動搖，分稅制對應(yīng)的上下連貫打通的統(tǒng)一市場和與這個統(tǒng)一市場相匹配和各級政府事權(quán)能夠良好結(jié)合的這樣一個“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算”的制度安排，應(yīng)該想方設(shè)法尋求一個實現(xiàn)路徑。這樣一個基本的看法，就可以概括總結(jié)前瞻性的基本認(rèn)識并引出對策思路和要點。

　　從國際經(jīng)驗來看，一般來說，分稅制的大國家，就是三個層級左右，比如說實行聯(lián)邦制的美國，還有實行單一制的英國，這是老牌的或者說最有代表性的市場經(jīng)濟強國。我們東方比較近鄰的，日本，它有單一制特征，又有它的所謂地方自治特征，也是三個層級。那么我們過去曾經(jīng)寄希望于在中國走出一個五個層級的分稅制道路。實踐證明，這條路走不通。與國際經(jīng)驗對照，我們當(dāng)時和到現(xiàn)在，得不到可對應(yīng)的可借鑒的一個什么模板；
從我們自己的探索來看，有千千萬萬的工作人員在這方面，花費過他們的心血，但實踐證明，不可能出現(xiàn)這樣一個境界。按五個層級分稅，分不下去，那么我們原來所追求的分稅制為基礎(chǔ)的分級財政，它的正面效應(yīng)，就不能夠充分發(fā)揮出來，而在過渡中間，這種正面效應(yīng)不能發(fā)揮的同時，負(fù)面效應(yīng)卻被分成制和包干制的實際狀態(tài)把它固化了，使越來越令人感覺不能忍受的縣鄉(xiāng)財政困難這樣一個突出問題暴露出來。

　　這樣一個基層財政的困難之所以說它牽動著體制全局，總結(jié)一下，首先它聯(lián)系到我們的財政層級，然后聯(lián)系到我們的行政層級，然后它聯(lián)系到我們各級政府自己的合理職能和合理的事權(quán)劃分是不是到位。這么多層級的政府，怎么樣使它們的職能既不越位、又不缺位，這個技術(shù)性的事情，已經(jīng)提升到一個非常深刻的、聯(lián)系整個市場經(jīng)濟能不能夠積極有效地健全起來這樣一個非常根本的問題，而且它還聯(lián)系到，在這種五個層級的政府架構(gòu)之下，它的各級的政府的事權(quán)不能夠合理化的情況下，生產(chǎn)要素的充分流動，有沒有可能進(jìn)一步打開它的空間。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在中國現(xiàn)在漸進(jìn)改革走了將近30年之后，很多人都意識到這樣的一個問題，就是一方面政府自己的事權(quán)職能要合理化，另外一方面，要使市場能夠進(jìn)一步地、充分地規(guī)范化、透明化，充分地發(fā)育。這些事情相互之間的對應(yīng)性，已經(jīng)上升到從經(jīng)濟管理體制到行政管理體制、到相關(guān)的政治體制的配套改革層面來考慮，才能夠得到一個通盤的把握了。

　　回顧了中國財政體制改革，它的大體的發(fā)展過程，分析了現(xiàn)在還沒有很好解決的縣鄉(xiāng)財政、基層財政困難這個問題的由來和它后面所蘊含的這種體制上沒有真正理順的深刻弊病之后，就可以討論我們的對策思路和要點。

　　我認(rèn)為，要把握住標(biāo)本兼治，治本為上這樣一個理念，使以后我們的基層財政困難能夠得到一個長效機制來解決它，并理順整個體制關(guān)系，那么就必須考慮以減少財政層級的扁平化改革為前提，在省以下，實質(zhì)性地推進(jìn)和貫徹分稅制，這樣來打造一個從中央到地方的低端——就是我們的基層，能夠真正上下貫通、能夠順暢運行的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政，來和我們要構(gòu)建的整體性的社會主義市場經(jīng)濟配套。

　　如果要實質(zhì)性地貫徹這樣的分稅制，為什么要把扁平化改革作為前提？就是出于前面所觀察的那樣一個基本的描述：五級行不通，那么我們能不能考慮扁平化，比如說，有沒有可能在中國，首先把財政層級扁平化到三級左右。如果按照三級來分稅，國際經(jīng)驗和我們國家自己可做的探索，就馬上可以使我們考慮一個看起來操作性相當(dāng)強的方案：中央的事權(quán)，明確地要求掌握和全局宏觀調(diào)控、和國家主權(quán)緊密相連的一些稅種，比如說關(guān)稅，比如說我們以后要逐漸使它成為主力稅種的個人所得稅——它關(guān)系到人力資本在統(tǒng)一市場中無阻礙自由流動的這樣的稅種，而且是宏觀經(jīng)濟調(diào)控里的所謂“自動穩(wěn)定器”功能比較明顯的這個稅種，應(yīng)該歸中央。那么下面，如果說我們的中間層級是省，那么省級要掌握的可以考慮是營業(yè)稅，營業(yè)稅最密切關(guān)聯(lián)的是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，適合省這樣的地方政府來掌握這樣一個屬于自己的大宗稅源，同時也就更集中精力去發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。那么到了低端，如考慮市和縣這樣一個新的基層，在這個平臺上，最適合他們掌握的稅種，按照國際經(jīng)驗來看，應(yīng)該是不動產(chǎn)稅。地方政府只要專心致志地去發(fā)揮自己的職能作用，優(yōu)化本地投資環(huán)境，它轄區(qū)之內(nèi)的不動產(chǎn)就進(jìn)入升值軌道，每隔幾年重評一次這個不動產(chǎn)稅的稅基，就成為地方政府培植財源努力的套現(xiàn)，那么地方政府就可以心無旁鶩地履行市場經(jīng)濟所要求它的這樣一種職能，它的職能的合理化，也就跟著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌所要求的職能調(diào)整，內(nèi)在地和它的財源建設(shè)合乎邏輯地結(jié)合在一起。

　　對于這樣的一種似乎柳暗花明的前景，在現(xiàn)實中間，我們已經(jīng)比較清晰地看到了非常值得試驗的切入點。在中國這些年的實踐中，在地方政府四個層級里，有兩項非常值得看重的、應(yīng)該努力地去積極推進(jìn)、去總結(jié)經(jīng)驗的改革，一個稱為鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管，這是在最低端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，關(guān)于這個管理體制創(chuàng)新，現(xiàn)在統(tǒng)計下來：全國已經(jīng)有28個省級單位在推行鄉(xiāng)財縣管，占了絕大多數(shù)。這種鄉(xiāng)財縣管，說全了叫鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管，它的實質(zhì)性的意義，如果我們從財政學(xué)的描述上說，就是不再把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政看作一級實體財政，而是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政看作是縣級財政預(yù)算下管的一個預(yù)算單位。這樣的一種鄉(xiāng)財縣管的改革試驗，它大體上能夠適應(yīng)中國比較廣大地區(qū)的現(xiàn)實情況。在農(nóng)村稅費改革之后，工商業(yè)不發(fā)達(dá)的區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級基本沒有收入了，支出呢，原來占支出比重70％左右、有的高到80％左右的小學(xué)教師工資的發(fā)放，稅費改革以后，已提升到縣級管理，它現(xiàn)在已經(jīng)變成了一個（在現(xiàn)實情況考察之后可知）沒有一級實體財政的這樣一個基本狀態(tài)了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金庫，也失去了基本的配套條件，因為要建金庫所必須倚仗的金融機構(gòu)，早已不再按照行政區(qū)劃，而是按照經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)立它下面的分支機構(gòu)。其他的工商、稅收等等的政府管理的配套系統(tǒng)，也都紛紛地實行按照經(jīng)濟區(qū)劃而不按照行政區(qū)劃設(shè)它們的基層站所，所以鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管這樣的一個改革，我們認(rèn)為是順應(yīng)現(xiàn)在大部分地區(qū)實行農(nóng)村配套改革在基層的現(xiàn)實需要的。

　　另外一個很值得打主意的扁平化改革的切入點，就是省直管縣。據(jù)現(xiàn)在的統(tǒng)計，全國的省級單位里邊已經(jīng)有18個在積極地推行省管縣的改革。省管縣的這個體制，最早是在浙江，形成了比較穩(wěn)定的經(jīng)驗，隨之而來的是大家看得到的，浙江的經(jīng)濟活力，在全國各個省級單位里邊是名列前茅的，它的縣級經(jīng)濟、民營經(jīng)濟發(fā)展得好，總結(jié)來總結(jié)去，有很多的經(jīng)驗，但其中一條重要的經(jīng)驗，是浙江一直堅持的省直管縣的體制。現(xiàn)在很多的地方紛紛注意到了這一點，所以也在積極地試驗省直管縣，那么怎么處理相關(guān)行政層級的問題？浙江同志說得好，我們現(xiàn)在這個做法，在實行過程中，其實沒有硬的障礙，我們承認(rèn)市和縣行政不同級，但是財政同級，是在一個平臺上，由市和縣對省里說話來搭體制。有的地方據(jù)我們了解，是把省直管縣和鄉(xiāng)財縣管同時推行的，那么在這些試驗的區(qū)域里邊，已經(jīng)初步形成了一個從中央到省、到市縣的三級框架，這是扁平化的一個雛形。

　　市和縣放到一起，也有中國的歷史經(jīng)驗可循。自秦始皇實現(xiàn)了中國大一統(tǒng)的這個基本格局之后，兩千多年來，歷史學(xué)家們發(fā)現(xiàn)，最穩(wěn)定的行政層級是縣級，把這些考慮放在一起，我們有國際經(jīng)驗可借鑒，也有國內(nèi)的現(xiàn)在的一些試驗給我們啟示，所以我們認(rèn)為，以扁平化改革作為系統(tǒng)的改造現(xiàn)行財政體制的一個切入點，是非常值得看重的。

　　有了這樣扁平化后的政權(quán)、事權(quán)、財權(quán)、稅基的匹配，后面就能有一個現(xiàn)代意義的分級的預(yù)算，于各個層級上，以現(xiàn)代意義的預(yù)算來追求公共財政所追求的所有的理念、目標(biāo)，通過這樣一個現(xiàn)代意義的預(yù)算，來履行各級政府應(yīng)該發(fā)揮的調(diào)控職能。這樣的一種我們值得追求的前景，是和中國建立統(tǒng)一市場、建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制能夠形成匹配關(guān)系的今后財政改革的一個基本的對策思路。

　　當(dāng)然，在這個前面所勾畫的這樣一個體制圖景的旁邊，還應(yīng)該再強調(diào)一句，中央和省兩級，這是以后收縮為三個層級的扁平化以后的高端，都要按照比較客觀科學(xué)的“因素法”實行自上而下的轉(zhuǎn)移支付。這樣即使是最欠發(fā)達(dá)的區(qū)域里面的基層，也可以在自身的體制安排合理化的基礎(chǔ)上，得到自上而下來的強有力的轉(zhuǎn)移支付以后，擺脫它的運行困境，而且依靠這樣的體制，進(jìn)入一個有長效支撐的良性運行狀態(tài)，從根本上為地方基層財政解困。

　　財政的這種改革，它對于全局的貢獻(xiàn)，是可以觀察到的，但另外一個方面，它又必須得到全局中其他的方方面面的配套改革的支持。要真正地貫徹實行這種扁平化為前提的財政體制的深化改革，必須在其他的行政管理體制、我們的市場制度的建設(shè)，還有基本的財產(chǎn)制度的完善等等方面，做出一系列的努力。

　　四、關(guān)于中國政府間事權(quán)劃分的基本看法

　�。ㄒ唬┴斦�體制與政府間關(guān)系中的事權(quán)

　　關(guān)于事權(quán)劃分的問題，具有重要意義，因為在中國建立社會主義市場經(jīng)濟新體制，必須要推進(jìn)配套的改革，財政體制的改革是配套改革事項中的重要的部分。而財政體制要安排好，就需要在政府之間的關(guān)系里，沿著事權(quán)、財權(quán)和財力的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，做好制度設(shè)計。我們理解，所謂事權(quán)合理化，就是應(yīng)該按照市場經(jīng)濟的客觀要求，界定好各級政府自己的職能范圍，政府既不能越位，也不能缺位，該做的事情要做好，不該做的事情一定不要做。這種比較合理的職能的界定，需要制度上有一個穩(wěn)定的事權(quán)界定。這種事權(quán)合理化進(jìn)程，基本的背景是中國經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)軌必然要促使政府的職能和財政的職能做一系列的調(diào)整和變化。在這一系列的變化中，中國經(jīng)過十多年的探索，在1998年，明確提出了要建立公共財政框架，即強調(diào)財政作為政府理財系統(tǒng)的公共性，強調(diào)這種公共性如要能夠得到比較好的履行，必須要有規(guī)范的公共選擇的一套決策程序和監(jiān)督體系，必須要發(fā)展政府理財?shù)拿裰骰�和法治化，必須要發(fā)展現(xiàn)代意義的規(guī)范的預(yù)算制度等等。

　　在這里面，處理好這樣一套轉(zhuǎn)變的初始的環(huán)節(jié)，或者說它基礎(chǔ)上的安排，就是必須合理界定政府的職責(zé)。如果政府的事權(quán)和職責(zé)相對清晰了以后，需要往下推導(dǎo)的重要的環(huán)節(jié)就是所謂的財權(quán)了。在具體的制度安排上，財權(quán)首先是廣義稅基的安排和配置。包括各級政府可以拿到什么樣的稅源，還有它可以做哪些收費，所以說是廣義的。收稅為主，加上收費，配合在一起，在各級應(yīng)該以制度的形式做出配置。和廣義稅基相關(guān)的，還有一個財權(quán)里面不可回避的重要的內(nèi)容，就是稅權(quán)或者是稅費權(quán)，它涉及到在各個政府的層級上，可以通過立法確定稅種和收費項目等的權(quán)利�，F(xiàn)在中國的研究者也意識到，對中國的地方政府可能也需要給它一定的設(shè)稅權(quán)，雖然現(xiàn)在所有的稅種都是由中央政府掌握設(shè)稅權(quán)的。有遠(yuǎn)景上設(shè)稅權(quán)的問題，還有現(xiàn)在回避不開的稅種選擇權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)的問題，這些合在一起，是從事權(quán)往下說的，必須和它呼應(yīng)的財權(quán)的基本的內(nèi)容。

　　事權(quán)和財權(quán)的呼應(yīng)性，是保證這樣的體制安排能夠正常運轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求，但是哪怕我們把事權(quán)做了清晰的界定，把財權(quán)做了比較合理的安排之后，不同區(qū)域在財力上還會有不小的差異，需要再附加另外的手段，即需要有自上而下的轉(zhuǎn)移支付，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)。按照比較規(guī)范的財權(quán)的配置，欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于它所在地稅收的豐度不足，不能滿足政府職能需要的話，有必要得到自上而下的從中央和省，這比較高端的兩級政府的轉(zhuǎn)移支付的財力支持。

　　（二）下一階段中國財政體制改革從事權(quán)視角的基本要求

　　中共中央關(guān)于“十一五規(guī)劃”的“建議”要求建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制。胡錦濤總書記在“十七大”報告中指出，要“健全中央與地方財力與事權(quán)相匹配的體制”。很顯然這種要求的初始環(huán)節(jié)，或者第一個環(huán)節(jié)，就是要把事權(quán)合理化、清晰化。事權(quán)有了相對合理的、清晰的界定之后，其他的制度安排要和它匹配在一起，內(nèi)在銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)整個體制的正常運轉(zhuǎn)。

　�。ㄈ�）中國政府間事權(quán)長期未理清的糾葛：投資權(quán)問題

　　這里最棘手和復(fù)雜的問題是投資權(quán)到底怎么配置。在傳統(tǒng)的體制下，曾經(jīng)提出過要發(fā)揮多個積極性，中央、地方兩條腿走路。五十年代，毛澤東就在這樣的表述下，探討過中央和地方怎樣發(fā)揮自己的積極性的空間。在那個時候的認(rèn)識里，是要解決中央集權(quán)過度的問題，但是有過1958年的實驗和1970年的實驗，兩次大規(guī)模的分權(quán)，效果都不很好，因為當(dāng)時整個經(jīng)濟指導(dǎo)思想上出現(xiàn)嚴(yán)重的偏差，具體財政體制里面處理分權(quán)的問題也不可能找到一個很好的解決方案。當(dāng)時的認(rèn)識是不區(qū)別投資權(quán)的，如果分權(quán)，便是允許地方掌握更多的企業(yè)，地方做更多的投資。

　　到了改革開放之后，八十年代和九十年代，在相當(dāng)長的一段時間里，投資權(quán)由原來大家認(rèn)為天經(jīng)地義的中央和地方都應(yīng)該擁有，逐漸轉(zhuǎn)變了需要在中央和地方之間合理分工，有一些研究者提出了從發(fā)展的方向來看，地方政府的投資權(quán)似乎要打一個問號，主要指的是地方政府辦企業(yè)的投資。本來有一個在中央和地方的投資權(quán)上作出劃分的可能機會，就是1994年，中國實行財稅的配套改革。從94年開始，確立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政的框架，跳出了過去中央、地方分成、包干制的思路，按照市場經(jīng)濟比較通行的原則，試圖把不同的稅種劃分到中央和地方各級，各級有自己的稅種、有自己的稅基，按照這樣財權(quán)的安排，使中央和地方形成穩(wěn)定的分配關(guān)系。而在當(dāng)時，對中國改革來說，意義更重大的進(jìn)步，是走到了分稅制的框架，就意味著中央和地方各級政府對于企業(yè)的控制方式，有重大的變化。

　　過去沒有走到分稅制狀態(tài)的時候，是按照企業(yè)的行政隸屬關(guān)系來組織財政收入的。改革開放以后，地方分權(quán)的過程中，實行地方包干制的過程中，地方空前的積極性體現(xiàn)在盡量多辦自己的企業(yè)，按照行政隸屬的關(guān)系，都是自己的財源。所以地方政府在投資權(quán)上，曾經(jīng)很長一段時間成為它的興奮點，多辦自己的企業(yè)，多有自己的行政隸屬關(guān)系下的企業(yè)提供財政的來源，就壯大了自己的實力。這當(dāng)然調(diào)動了地方的積極性，但是在很大的程度上，把過去中央政府集中控制財權(quán)情況下對于企業(yè)的控制方式，轉(zhuǎn)移到了地方政府控制企業(yè)的方式上來，都是對企業(yè)過多的干預(yù)和過多的關(guān)照。企業(yè)在分權(quán)的過程中，總是反映活不起來，因為按照行政隸屬關(guān)系組織收入，行政上主管它的政府就是它的婆婆，這個主管者，可以對它過多干預(yù)和關(guān)照，從而難以使不同的企業(yè)得到公平競爭的起跑線來開展自己的生產(chǎn)和經(jīng)營。

　　所以很長一段時間，中國改革過程中遇到的問題是，在中央和地方的關(guān)系不穩(wěn)定的同時，政府和企業(yè)的關(guān)系上存在弊病和問題，始終不能形成使企業(yè)公平競爭的起跑線。這個問題到了1994年財稅配套改革的時候有了重大的進(jìn)步，(點擊此處閱讀下一頁)

　　搞分稅制，說清楚所有的企業(yè)不分大小，不論行政級別，在法律面前一律平等，該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅，稅后的收益按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范和政策調(diào)節(jié)自主分配。這當(dāng)然是在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中一個重大的進(jìn)步，是形成企業(yè)公平競爭環(huán)境的重大進(jìn)步。

　　但是，中央和地方興辦企業(yè)的投資權(quán)，在1994年當(dāng)時處理體制問題的文件里，是做了模糊處理的。財政部業(yè)務(wù)司局的官員曾表示，這個問題我們是知難而退，不敢說哪級政府可以辦企業(yè)，哪級政府不能辦企業(yè)。1994年那個文件看它表述的話語，等于說各級政府都有興辦企業(yè)的投資權(quán)，這樣一來，可以講，94年的時候在政府投資的事權(quán)方面仍然沒有非常清晰的指出，在各級政府的生產(chǎn)經(jīng)營項目投資權(quán)上，誰可以進(jìn)入、誰不可以進(jìn)入的區(qū)別�，F(xiàn)實生活中，所有的各級政府（在中國是五級），在以后的發(fā)展過程中，體現(xiàn)了投資辦企業(yè)的興奮程度遲遲不能降低。地方政府在財政困難的情況下，仍然從它的政績考慮，從地方官員“為官一任、造福一方”的壓力考慮，千方百計從預(yù)算外籌集資金，或者不惜去借款，以拼盤的方式或者其他的方式操縱興辦企業(yè)。這種對于企業(yè)投資的行為上的興奮狀態(tài)，造成了再往后深化改革里面難以處理的問題。

　　到了1998年的時候，明確提出建設(shè)公共財政，以后一步步逐漸意識到和作出了明確的要求，讓地方政府把自己的職能轉(zhuǎn)到公共服務(wù)、提供公共產(chǎn)品方面來。而他們的行為方面，實際上往往是更多地把自己的職能定位在政策傾斜和生產(chǎn)經(jīng)營的投資活動方面。在一些發(fā)達(dá)區(qū)域，領(lǐng)導(dǎo)者的意識轉(zhuǎn)變更快一些，他們已經(jīng)說地方政府可以不直接進(jìn)入企業(yè)投資了，但是他們也要千方百計以政府官員出面的形式做招商引資和比較直接的操作，以優(yōu)惠的措施把國外的和其他地區(qū)的企業(yè)投資吸引到自己的轄區(qū)里來。這樣的狀態(tài)，在建設(shè)公共財政的過程中，造成了、延續(xù)了過去的中央和地方投資權(quán)的糾葛。過去體現(xiàn)在中央和地方之間互相指責(zé)，興辦企業(yè)之后，地方指責(zé)中央把那些經(jīng)營狀態(tài)好的企業(yè)通過一些并不規(guī)范的程序上收，有油水的地方企業(yè)上收到中央。而這個企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)不好的情況下，又可能下放到地方政府。所以地方指責(zé)中央在這方面對他們有不合理的處理。而中央又指責(zé)地方在興辦企業(yè)的事情上，沒有全局的眼界，搞了大量的低水平和盲目、重復(fù)建設(shè)，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等等。中央和地方這種相互的指責(zé)和實際形成的投資權(quán)的糾葛，按照我剛才的理解，本來1994年有一個加以解決的機會，但是當(dāng)時種種的制約條件下，這種機會利用得很有限。94年的文件沒有明確說地方政府應(yīng)當(dāng)逐步退出生產(chǎn)經(jīng)營性投資的領(lǐng)域。延續(xù)了這樣的慣性，也沒有有效改變地方政府政績考核的具體的指標(biāo)。所以地方政府繼續(xù)以直接或者間接興辦企業(yè)作為自己行為里的興奮點，從而在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的情況下，在中央和地方事權(quán)之上延續(xù)了投資權(quán)的糾葛。

　　而到了更加正面地建設(shè)公共財政的時候，就需要進(jìn)一步理清這個問題，到底怎么處理生產(chǎn)建設(shè)性的投資，興辦企業(yè)的投資權(quán)問題�，F(xiàn)在從研究的角度，有這樣一種認(rèn)識，我本人是贊同和主張的，就是從中長期的發(fā)展來看，在中國應(yīng)該使地方政府逐步退出興辦企業(yè)的投資領(lǐng)域。地方政府在中國現(xiàn)在有四級，可以首先要求比較低端的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級的政府，在財力很困難的情況下，真正把自己的職能收縮到公共產(chǎn)品的提供和服務(wù)上來，而不再去介入興辦企業(yè)的投資。比較高端的政府應(yīng)該逐漸在地方政府層面上退出生產(chǎn)經(jīng)營的領(lǐng)域。如果以后能夠“扁平化”，大致就是省和市縣兩個層級。按照市場經(jīng)濟總體的要求，中央和地方事權(quán)的劃分，如果要得到相對合理和清晰化的處理，比較可行的就是明確地方政府，最后從省到市縣，都退出生產(chǎn)經(jīng)營的投資權(quán)。

　　如果那個時候還有“地方投資”的話，它的投資是公共工程、公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，還有一些在當(dāng)?shù)貛в袦?zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的自來水廠等一些相關(guān)的、可以仍然被稱為投資的實體建設(shè)，但已經(jīng)明顯區(qū)別于一般競爭性的投資領(lǐng)域。退出一般競爭性的投資領(lǐng)域這一條對于地方政府明確了以后，中央政府按照現(xiàn)在我們研究里面的主張，是比較有限地參與這種競爭性的投資。主要應(yīng)該介入一些特大型、長周期、跨地區(qū)的帶有戰(zhàn)略意義的項目。比如說在中國八十年代的時候就興辦了寶鋼這樣特大型的鋼鐵企業(yè)，這種特大型的項目，中央政府在可以預(yù)見的將來仍是必須介入的。還有像三峽工程，它已經(jīng)帶有一定的自然壟斷性，但是它實際又和市場的競爭行為有密切的關(guān)系，以后的電力供應(yīng)里面廠網(wǎng)分開，水電和其他的發(fā)電廠之間的關(guān)系，有一定的競爭性。這種特大型的項目，中央政府不參與是不現(xiàn)實的。還有京九鐵路，也有壟斷性，但也會發(fā)展出競爭性。所謂中央政府有限參與這種特大型的項目，一個是數(shù)量上不會太多，再一個就是在投資的方式上，應(yīng)該是盡可能少花錢，多辦事。比如說以后并不一定沿用政府辦什么項目就百分之百把錢投入的方式，可以采取控股、參股，甚至某些項目的貼息和調(diào)動社會資金來興辦的方式。如果能夠靠貼息解決問題，政府就不一定參股，如果能以參股的方式把項目興辦起來，就不一定用控股，如果能用相對控股的方式解決問題，就不一定要絕對控股，盡可能把公共的財力更多用于比較純粹的公共產(chǎn)品和其他準(zhǔn)公共產(chǎn)品上面去。有一定競爭的、市場調(diào)節(jié)功能的投資，盡可能讓市場發(fā)揮資源配置的作用，引導(dǎo)企業(yè)和企業(yè)集團更積極的進(jìn)入這些投資的領(lǐng)域。這樣的一種分工既能夠處理好政府和企業(yè)的關(guān)系，同時也有利于解決過去中央和地方之間長期扯不清的投資權(quán)的糾葛。

　�。ㄋ模┲鸩叫纬芍醒氲降胤礁骷壍氖聶�(quán)明細(xì)單和職責(zé)分擔(dān)具體方案

　　如果最為棘手的各級政府投資權(quán)問題能夠合理地理清，其它公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的事權(quán)便相對好處理，哪些分別承擔(dān)、哪些共同分擔(dān)，可以動態(tài)調(diào)整優(yōu)化，由粗到細(xì)地形成從中央到地方各級的事權(quán)明細(xì)單和職責(zé)分擔(dān)具體方案。

　　因為對于形成中央和地方的事權(quán)合理分工的大的框架，如果把投資權(quán)這樣一個過去始終在中央和地方之間談不攏、傷感情的糾葛問題得到相對好的處理，其他的問題，處理起來就相對簡單。如果投資權(quán)地方政府退出，中央政府有限參與，其他的事權(quán)處理起來技術(shù)上都不是復(fù)雜的問題，因為大家都容易認(rèn)同。其他的事權(quán)比如外交和國防，顯然是中央政府的事權(quán)。有一些區(qū)域性的公共產(chǎn)品顯然是地方政府的事權(quán)，社區(qū)服務(wù)顯然是最基層的地方政府要適當(dāng)管理的事權(quán)；
有些基礎(chǔ)設(shè)施可以在中央和各層級之間形成相對清晰的分工，而不會造成多大爭議，比如道路有國道，中央政府要牽頭建設(shè)它，省級的干道省級牽頭，負(fù)主要的管理責(zé)任。氣象預(yù)報系統(tǒng)，從中央到地方都有臺站，氣象預(yù)報的信息對各級政府都有用，在技術(shù)上大家可以商量，經(jīng)費分擔(dān)上定怎樣的比例。這樣可以逐漸形成一套事權(quán)明細(xì)單。

　　主要參考文獻(xiàn)：

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　　賈康、白景明：《關(guān)于中國分稅分級財政體制安排的基本思路》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2005年2期

　　賈康：《中國財政改革：政府層級、事權(quán)、支出與稅收的安排》，《改革》2005年2期

　　賈康、閻坤等《完善省以下財政體制改革的中長期思考》，《管理世界》2005年8期

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