【徐昕按：

　　我關(guān)注人民監(jiān)督員制度已達(dá)三年。2005年11月29日，西南政法大學(xué)司法研究中心(CJS)組織了一次專題討論，華僑大學(xué)法學(xué)院講師、泉州市人民檢察院人民監(jiān)督員陳慰星作主題發(fā)言，與會者進(jìn)行了激烈的論爭。本人《人民監(jiān)督員制度批判》一文就是以即席發(fā)言為基礎(chǔ)的整理文稿，文章保留了研討的論辯風(fēng)格，旨在批評人民監(jiān)督員制度以及學(xué)界的“集體卡拉OK”。以此為出發(fā)點(diǎn)，CJS成員田璐、盧榮榮、張雷、劉靜亦撰文分析，從不同角度對《人民監(jiān)督員制度批判》一文進(jìn)行拓展。為此，CJS于2006年4月28日組織了“人民監(jiān)督員制度再思考”的第二次研討。CJS客座研究員、燕山大學(xué)文法學(xué)院講師徐昀，CJS兼職研究人員芥卉檢察官，亦通過書面形式參與了此次研討。這些文稿匯編而成《人民監(jiān)督員研究專題》，修訂后以“中國檢察院人民監(jiān)督員制度再思考”為題，發(fā)表于《香港社會科學(xué)學(xué)報》第31期，2006年秋冬季號。這組文章包括：

　　1.徐昕：《人民監(jiān)督員制度批判》

　　2.徐昀：《人民監(jiān)督員制度：社會成本與私人收益》

　　3.田璐：《政治邏輯與科學(xué)理性：人民監(jiān)督員制度建構(gòu)的非科學(xué)性》

　　4.盧榮榮：《監(jiān)督與情面：熟人化對人民監(jiān)督員制度效用的削弱》

　　5.張雷：《制衡與民主：人民監(jiān)督員制度的符號意義》

　　6.劉靜：《背對民主的過程：人民監(jiān)督員制度的“非民主”性誕生》

　　7.芥卉：《話語權(quán)傀儡王的誕生》

　　后來因為適當(dāng)?shù)臋C(jī)會，CJS與檢察部門合作從事人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)改革的研究和實(shí)踐工作，所以一直未將上述文章張貼出來。而由于倡導(dǎo)合作，力圖推動人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)改革工作，同時在《云南法學(xué)》組織了《通過試點(diǎn)推進(jìn)司法改革》主題筆談十篇，撰寫了《司法改革中的合作主義——人民監(jiān)督員調(diào)查札記》的文章（曾提交2008年5月在北京舉行的法律與發(fā)展的中國經(jīng)驗國際學(xué)術(shù)研討會和在上海舉行的人民監(jiān)督員的選任和管理模式研討會），學(xué)界似乎有人認(rèn)為本人的觀點(diǎn)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，甚至喪失了學(xué)術(shù)獨(dú)立和學(xué)者的良知。但實(shí)際上，本人從未放棄當(dāng)初對這項制度的批評。二三年后回頭再看，除余論部分有關(guān)人民監(jiān)督員選任的某些觀點(diǎn)外，《人民監(jiān)督員制度批判》一文的基本觀點(diǎn)仍然成立。事實(shí)上我主張，只有回應(yīng)并化解對人民監(jiān)督員制度的這些批評，這一制度才有可能獲得成功。鑒于此，我將當(dāng)初批評這項制度的文章張貼出來，以便與《通過試點(diǎn)推進(jìn)司法改革》主題筆談及《司法改革中的合作主義》進(jìn)行對照，供大家作進(jìn)一步批評。

　　2008年9月24日】

　　人民監(jiān)督員制度系最高人民檢察院為深化檢察體制改革而構(gòu)建的一項中國特色的檢察制度——它完全是一項中國特色的制度。以本人有限的比較法知識來看，古今中外基本上沒有此類對應(yīng)物，而被視為其參照或發(fā)展方向的英美法上的大陪審團(tuán)和日本的檢察審議會實(shí)質(zhì)上與之區(qū)別極大。正如最高人民檢察院有關(guān)負(fù)責(zé)同志多次強(qiáng)調(diào)，“人民監(jiān)督員制度是一項重大改革措施，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒，但我們堅信只要改革的方向是正確的，就能探索出一條踐行‘三個代表’重要思想的司法改革之路”(鄔煥慶，2003)。因而，這一論題理所當(dāng)然屬于一個典型的“中國問題”，對此進(jìn)行研究無疑具有重大的實(shí)踐價值和理論意義。而有關(guān)人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)有研究基本上局限于制度本身的討論，尚未見到極有深度和創(chuàng)新的學(xué)術(shù)成果。因此，倘若在研究過程中不局限于人民監(jiān)督員制度本身，而由此發(fā)散到檢察制度、權(quán)力結(jié)構(gòu)、乃至憲政和法治問題，并從這一視角透視中國國情，反思中國法治道路的過去、現(xiàn)在與未來，則有可能做出一定的理論貢獻(xiàn)。[1]

　　一、反思學(xué)術(shù)

　　反思工作，始于對人民監(jiān)督員制度的文獻(xiàn)整理。在中國，一項新制度的出臺往往會引來許多社會評論和學(xué)術(shù)探討。人民監(jiān)督員制度自2003年8月試點(diǎn)以來，照例引發(fā)了相關(guān)學(xué)術(shù)產(chǎn)品的大規(guī)模生產(chǎn)。筆者2005年12月10日檢索CNKI數(shù)據(jù)庫(www.cd.cnki.net)發(fā)現(xiàn)：2003年12月至2005年11月，題名有“人民監(jiān)督員”一詞的文章，中國學(xué)術(shù)期刊全文數(shù)據(jù)庫49篇，中國優(yōu)秀博士碩士論文全文數(shù)據(jù)庫2篇，中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫226篇。姑且排除第三類，而將前兩類界定為學(xué)術(shù)作品，可得出附表一“有關(guān)人民監(jiān)督員的學(xué)術(shù)論文(2003.12-2005.11)”�？紤]到文章發(fā)表周期大致不少于半年，因此上述文章的寫作時間大致在2005年5月前，即在人民監(jiān)督員制度試行后僅一年半的期間里已有大量學(xué)術(shù)產(chǎn)品涌現(xiàn)。而我們有理由相信，近兩年仍然是此類學(xué)術(shù)作品的產(chǎn)出高峰：僅一個月后(2006年1月10日)的檢索就發(fā)現(xiàn)，文獻(xiàn)數(shù)量在加速上升：中國期刊全文數(shù)據(jù)庫59篇，中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫274篇�？疾旄奖硪凰�列的51篇論文，其觀點(diǎn)基本上都是對人民監(jiān)督員制度的支持，強(qiáng)調(diào)這一制度出臺的意義，運(yùn)用各種理論論證其合理性和正當(dāng)性，強(qiáng)調(diào)這是一項充滿生機(jī)和活力的制度，盡管也有些學(xué)者討論了人民監(jiān)督員制度的缺陷，但其目的顯然僅限于促進(jìn)該制度的完善。51篇論文幾乎沒有一篇對人民監(jiān)督員制度持否定或批判的觀點(diǎn)，而論文的作者中還不乏知名學(xué)者；
相比而言，倒是普通民眾提出了不少質(zhì)疑。

　　以上檢索和分析令人震驚，不過也確實(shí)反映了中國法學(xué)研究的一些特征，至少可得出兩個推論：第一，中國法學(xué)界存在抓住一項新制度的出臺而大力“生產(chǎn)”學(xué)術(shù)產(chǎn)品的典型傾向；
第二，中國法學(xué)界傾向于為國家某項制度的出臺進(jìn)行學(xué)術(shù)論證，較為嚴(yán)重地缺乏學(xué)術(shù)批判精神。此外，從中國學(xué)術(shù)期刊全文數(shù)據(jù)庫49篇論文中有33篇發(fā)表于《人民檢察》、《檢察實(shí)踐》、《檢察風(fēng)云》、《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》等檢察類刊物的情況看，還可得出第三個推論，即部門化的刊物——甚至學(xué)術(shù)刊物——傾向于代表特定部門的利益，擔(dān)當(dāng)特定部門的宣傳工具。無疑，本文絕不可能發(fā)表于上述刊物。多數(shù)學(xué)者正是看到了學(xué)術(shù)刊物的部門化體制，從而投其所好，并因此獲取個人發(fā)表學(xué)術(shù)產(chǎn)品的利益。學(xué)術(shù)界與出版界這一默示的共謀，其結(jié)果又會進(jìn)一步強(qiáng)化第一、二項推論，且無疑會產(chǎn)生更多質(zhì)量較次的學(xué)術(shù)產(chǎn)品。

　　二、政治邏輯

　　回到主題，人民監(jiān)督員是一項奇怪的制度。它是人民檢察院主動引入的，希望“人民”來監(jiān)督自己的制度。從直覺而言，主動要求他人來監(jiān)督自己是一種反邏輯的行為。因為從理性人的角度而言，自由是人們或者組織所追求的重要目標(biāo)之一，除了法律或習(xí)俗預(yù)先設(shè)定的規(guī)制外，沒有誰希望自己的自由意志受到他人的監(jiān)督或制約。

　　但是，人民監(jiān)督員制度的引入并不能說是反邏輯的，其充其量是不符合經(jīng)濟(jì)邏輯而已。實(shí)際上，這一制度的出臺所遵循的主要是政治邏輯，所追求的也正是政治收益。中國自1980年代末推行司法改革以來，法院的權(quán)威和地位不斷擴(kuò)張，而檢察院的地位有所下降，檢察權(quán)不斷被弱化——近十年來檢察機(jī)關(guān)在“保稅檢、保免訴、保民行、保自偵”的防衛(wèi)中邊保邊退，稅務(wù)檢察權(quán)、免予起訴權(quán)已經(jīng)失去，民行案件的抗訴遭遇了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，自偵權(quán)的相當(dāng)一部分被劃給了公安機(jī)關(guān)，連偵查監(jiān)督權(quán)也受到質(zhì)疑，有人還提出建立治安法院、實(shí)行偵查活動中的司法令狀制度。為了保障檢察權(quán)在司法改革中不被繼續(xù)弱化，為了在政治體制中尋求更大的正當(dāng)性和話語權(quán)，“以人民的名義”獲取更大的力量，檢察院的策略之一就是推出了與人民陪審員“意義”相當(dāng)?shù)娜嗣癖O(jiān)督員制度。

　　這一制度被定位為檢察體制的“一項重大改革措施”，是“我國司法領(lǐng)域一項具有開創(chuàng)性的改革舉措”(鄔煥慶，2003)，也是“2006年檢察改革的三大舉措之一”。當(dāng)然，這一制度也如同人民陪審員制度一樣，政治意義大于法律意義。而且，其政治收益已經(jīng)顯現(xiàn)，例如，它隆重出現(xiàn)于《中國的民主政治建設(shè)》白皮書以及各種政治性文件中，成為排列于人民陪審員制度之后的“維護(hù)和實(shí)現(xiàn)司法公正、將檢察工作置于人民群眾的有效監(jiān)督之下、保障人民的民主權(quán)利和公民的合法權(quán)益”的重要制度；
成為檢察機(jī)關(guān)工作報告、檢察院領(lǐng)導(dǎo)向更高一級領(lǐng)導(dǎo)匯報以及答記者問時一項不可缺少的內(nèi)容；
不僅可直接與民主、法治、人權(quán)等大詞聯(lián)系起來，而且也直接被當(dāng)作“司法為民”口號的具體落實(shí)，作為新一屆中共中央所推行的“親民政策”的成就之一。人民監(jiān)督員制度的出臺，從某種意義上而言，是檢察院為追求在政治體制中更穩(wěn)固的地位和話語權(quán)、特別是與法院圍繞著司法改革中彼此地位的變動而互動博弈的一項產(chǎn)物。而從微觀層面來看，人民監(jiān)督員制度對于檢察工作的具體開展也有一種“政治性”效果。因為增加人民監(jiān)督的復(fù)雜“程序”后，有助于提升檢察業(yè)務(wù)在民眾心目中的“公正”程度，進(jìn)而消解或緩和民眾對司法腐敗的批評。

　　三、理論背景

　　人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生的理論背景主要是追求司法的民主化。最高人民檢察院試圖通過構(gòu)建人民監(jiān)督員制度實(shí)現(xiàn)民眾對檢察工作的參與，從而強(qiáng)化檢察制度的正當(dāng)性。因為既然檢察制度更扎實(shí)地建立于民主的理念之上，既然是“以人民的名義”，便可能從人民那里尋求到更大的力量；
與此相應(yīng)，人民監(jiān)督員制度也就被看作是“堅持立檢為公、執(zhí)法為民的重要體現(xiàn)”。但司法實(shí)踐——至少人民監(jiān)督員制度試行的實(shí)踐——表明：這項制度的設(shè)計和運(yùn)作實(shí)際上是反民主的，與其產(chǎn)生的理論背景即司法民主理念相悖。例如，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生并非通過民主選任，而是由檢察院自行選聘；
人民監(jiān)督員的精英化，表面上似乎代表人民，但實(shí)際上并無代表性或代表性相當(dāng)不足；
其運(yùn)作也并非訴諸民眾的常識，而在很大程度上依靠法律專業(yè)知識。在當(dāng)代中國，即便是人民代表大會制度，其代表性都很弱，被推選出來的人民代表很難說代表了“人民”的意志，更何況人民監(jiān)督員呢？而即便是人民代表大會制度，都難以切實(shí)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用，人民監(jiān)督員制度又能夠在多大的程度上以“人民”的名義發(fā)揮監(jiān)督作用呢？

　　人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生的另一個理論背景是權(quán)力制衡問題。按照憲法所設(shè)定的框架，人民檢察院定位于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，享有法律監(jiān)督權(quán)。正是因為其法律監(jiān)督權(quán)，而引發(fā)了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題——檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督別人，誰來監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)？人民檢察院是否亦應(yīng)被監(jiān)督？由誰監(jiān)督？如何監(jiān)督？法院等機(jī)構(gòu)以及社會公眾對此相當(dāng)質(zhì)疑，而人民監(jiān)督員制度建立的目的之一，正在于引入人民監(jiān)督員來監(jiān)督作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院的有關(guān)活動，以化解上述批評。但人民監(jiān)督員所監(jiān)督的事項，即直接立案偵查案件中擬作撤案、不起訴處理以及不服逮捕決定的“三類”案件，以及“五種情形”(不立案或不當(dāng)立案；
超期羈押；
違法搜查、扣押、凍結(jié)；
應(yīng)予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或不執(zhí)行刑事賠償決定；
檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況)，只是一般性的檢察業(yè)務(wù)，而非檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)督職能的行使。而且，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，并不是引入人民監(jiān)督員制度就可以解決的——同樣且簡單的道理，誰來監(jiān)督人民監(jiān)督員呢？在權(quán)力運(yùn)作的實(shí)踐中，監(jiān)督者——理論上的設(shè)置可能是無限的——設(shè)置的鏈條必須在某一環(huán)節(jié)切斷。正如民行案件中的檢察抗訴所引發(fā)的爭論那樣，支持者認(rèn)為權(quán)力需要監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然會走向腐敗，而反對者則認(rèn)為審判權(quán)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立運(yùn)行，監(jiān)督的鏈條在此應(yīng)當(dāng)切斷。

　　實(shí)際上，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的命題主要是針對沒有任何監(jiān)督和制約的終極性權(quán)力而言的。對于當(dāng)前中國的檢察權(quán)而言，全力解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題其實(shí)并沒有太急切的必要性，因為現(xiàn)實(shí)中的檢察權(quán)并非一項終極性權(quán)力，針對它實(shí)際上已經(jīng)存在較多且有效的制約機(jī)制。例如，最大的制約來自審判權(quán)和訴權(quán)，檢察院提起的公訴需要面對當(dāng)事人及其律師的對抗，刑事案件最終由法院裁判，犯罪嫌疑人不服逮捕決定的，律師亦可介入，擬撤銷案件或不起訴的，控告人或有關(guān)部門可以提出意見，等等。同時，政治框架中的其他權(quán)力——人大、政協(xié)、中國共產(chǎn)黨，以及新聞媒體、社會公眾等，都可能實(shí)施有力的監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督效用，與上述監(jiān)督機(jī)制相比，實(shí)在是“小菜一碟”，這一點(diǎn)從其實(shí)際運(yùn)作狀況也能得以說明。

　　四、運(yùn)作狀況

　　根據(jù)最高人民檢察院辦公廳人民監(jiān)督員辦公室(2005)提供的數(shù)據(jù)，自2003年8月啟動人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作以來，截至2005年8月底的兩年內(nèi)，全國共有2789個檢察院開展試點(diǎn)工作，選任人民監(jiān)督員19015名，每個檢察院平均6.82人。人民監(jiān)督員共監(jiān)督不服從逮捕決定、擬不起訴、擬撤案等“三類案件”6719件，其中不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理決定的315件，不同意的表決意見被檢察機(jī)關(guān)采納的155件。每個檢察院接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件平均僅2.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　41件；
人民監(jiān)督員參與的案件人均才0.35件；
人民監(jiān)督員的同意率非常高，不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理決定的僅占全部監(jiān)督案件的4.7%；
而人民監(jiān)督員的不同意并沒有約束力，只能導(dǎo)致檢察委員會討論程序的啟動，而討論的結(jié)果只有49.2%采納了人民監(jiān)督員的意見。

　　根據(jù)《最高人民檢察院2006年工作報告》，截至2005年底，全國80%的檢察院實(shí)行了人民監(jiān)督員制度，人民監(jiān)督員共對9652件擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行了監(jiān)督，其中不同意辦案部門原擬定意見的484件。經(jīng)檢察長或檢察委員會研究，檢察機(jī)關(guān)決定采納218件。人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理決定的占全部監(jiān)督案件的5%；
檢察機(jī)關(guān)采納的情形則有所下降，僅占45%。基于以上數(shù)據(jù)，從兩年多的制度運(yùn)作實(shí)踐來看，人民監(jiān)督員制度的效用顯然很不理想，所發(fā)揮的作用實(shí)在是非常有限的。

　　五、制度缺陷

　　人民監(jiān)督員制度的效用不佳，主要是因為它存在著嚴(yán)重的制度缺陷，特別表現(xiàn)在如下兩方面：

　　第一，人民監(jiān)督員缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。導(dǎo)致這一點(diǎn)的因素很多，而首要原因在于人民監(jiān)督員的選任機(jī)制。人民監(jiān)督員是由檢察院自行選任的，即被監(jiān)督者選擇并“邀請”監(jiān)督者來對自己實(shí)施監(jiān)督，而且相關(guān)的監(jiān)督費(fèi)用也由檢察院承擔(dān)。不得不質(zhì)疑，這樣的監(jiān)督在多大程度上是獨(dú)立的、認(rèn)真的、有效的？被邀請者的地位類似于客人，而邀請者是主人，在“尚禮”的中國社會中，客人是很難撇開“面子”對主人指手畫腳的�？腿思幢憧梢园凑罩魅说囊馑继嵝┮庖姾徒ㄗh，進(jìn)行監(jiān)督，但存在一個(至少是默示的)前提——大家彼此要客客氣氣，“給面子”是相互的。所以，人民監(jiān)督員被“邀請”擔(dān)任監(jiān)督員后，往往會因為種種因素——諸如“面子”、顧慮、預(yù)期效用等——而難以對檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立、有效的監(jiān)督。

　　檢察院對人民監(jiān)督員(以及法院對人民陪審員)的選任，很大程度上會考慮候選人的身份、職業(yè)、地位、知識水平等因素�，F(xiàn)實(shí)表明，被選任者往往傾向于是名人、有錢人、有地位的人以及(選任者的)熟人，結(jié)果會導(dǎo)致人民監(jiān)督員的精英化和熟人化。這種“勞�！被蚓�英式的挑選過程，完全不同于英美法國家的陪審員“隨機(jī)抽選+當(dāng)事人篩選”的模式，后者可以代表普通民眾，而前者實(shí)際上大致相當(dāng)于“人大代表、勞動模范、博士生導(dǎo)師”的遴選。被選任的人民監(jiān)督員形式上肩負(fù)著人民所賦予的神圣使命，實(shí)際上卻更多是享有一種崇高的榮譽(yù)，因此，其工作最主要不是監(jiān)督檢察院的工作，而更在于展示該制度的宣傳效果和政治意義。人民監(jiān)督員大多是精英人士，因此，事實(shí)上其角色基本相當(dāng)于“顧問”，而不是獨(dú)立的監(jiān)督者——但如果檢察工作需要外部精英的參與或監(jiān)督，為什么不干脆建立一種專家型的監(jiān)督機(jī)構(gòu)呢？檢察系統(tǒng)的確設(shè)立了專家咨詢委員會，不過這一顧問機(jī)構(gòu)與許多司法、行政機(jī)關(guān)的專家咨詢機(jī)構(gòu)同樣，在很大程度上流于形式——對專家委員而言實(shí)質(zhì)上是一種榮譽(yù)；
對聘任機(jī)關(guān)來說，專家們不過被用來裝點(diǎn)門面。

　　精英化之外，人民監(jiān)督員制度還存在熟人化的問題。即便被選任的人民監(jiān)督員與檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)人員起初并非“熟人”，但隨著工作的開展，他們之間的關(guān)系將會很快升溫，而成為一個“圈子/共同體”的人�！笆烊嘶�”是人民監(jiān)督員制度一個重要的文化背景，也是分析這項制度以及討論一切“中國問題”不可或缺的因素。通過監(jiān)督工作及其交流，請客吃飯等必要的接待，甚至監(jiān)督工作結(jié)束后的“其他活動”，本來被定位于監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系無疑將逐漸走向“熟人化”的“朋友”關(guān)系；
甚至在中國當(dāng)下的語境中，監(jiān)督者與被監(jiān)督者彼此之間最后很有可能“稱兄道弟”。這樣在開展監(jiān)督工作時相互之間便會給足“面子”，從而影響到人民監(jiān)督員的獨(dú)立性。所以，從類型而言，人民監(jiān)督員制度顯然并非檢察機(jī)關(guān)所聲稱的“外部監(jiān)督”，將其定位于內(nèi)部監(jiān)督更為準(zhǔn)確。

　　第二，人民監(jiān)督員的監(jiān)督缺乏足夠的權(quán)威性。2003年9月通過、2004年7月修訂的《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》第25、26條規(guī)定：人民監(jiān)督員的表決意見由檢察長或檢察委員會進(jìn)行審查；
檢察長不同意的，應(yīng)提請檢察委員會討論；
檢察委員會不同意的，應(yīng)依法做出決定，并由人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員做出說明；
參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員若有異議，可提請上一級人民檢察院復(fù)核�？梢姡�按照被監(jiān)督者所設(shè)定的規(guī)則，人民監(jiān)督員所擁有的監(jiān)督權(quán)力有限，而且是非約束性的，只有建議權(quán)，沒有決定權(quán)，更沒有啟動、變更和終止訴訟程序的功能。

　　該制度運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)也表明人民監(jiān)督員的監(jiān)督缺乏權(quán)威性和約束力。人民監(jiān)督員的監(jiān)督同意率極高，2003年8月至2005年底監(jiān)督的9652宗案件中人民監(jiān)督員說“不”的僅占5%，而在此基礎(chǔ)上，檢察委員會討論不同意人民監(jiān)督員表決意見并自行做出決定的還高達(dá)55%，此時人民監(jiān)督員是否提請上一級人民檢察院復(fù)核的情況不明，根據(jù)一些粗略的考察，大致可推定為無此種情形。據(jù)此，我們不得不質(zhì)疑，這種非約束性、非剛性的監(jiān)督制度，能夠真正實(shí)現(xiàn)預(yù)期的監(jiān)督功能和效用嗎？國家耗費(fèi)高成本，但建立的僅僅是一種形式上的、至多是一種“顧問型”的監(jiān)督制度或咨詢程序，這究竟有無必要？

　　人民監(jiān)督員制度存在的問題，還比如：如何保障人民監(jiān)督員清楚地了解案件事實(shí)？依靠檢察人員介紹案情、出示證據(jù)、說明法律適用情況，旁聽辦案，聽取有關(guān)人員陳述和律師意見，是否足以得出可靠的表決意見？人民監(jiān)督員是否擁有對監(jiān)督權(quán)的行使而言至關(guān)重要的、不依附于檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立調(diào)查權(quán)？如果可靠性不能得以保障，則表決意見的實(shí)質(zhì)權(quán)威性來自何處？如果說人民監(jiān)督員的監(jiān)督即便不當(dāng)也無所謂，因為其后還有檢察長、檢察委員會、上級檢察院、法院審判等多道屏障，那么引入人民監(jiān)督員制度的必要性及意義何在？直接維護(hù)或強(qiáng)化這些屏障，進(jìn)一步貫徹落實(shí)審判權(quán)、訴權(quán)、新聞和社會監(jiān)督機(jī)制，豈不是更加直截了當(dāng)和對癥下藥的解決辦法嗎？

　　六、經(jīng)濟(jì)分析

　　人民監(jiān)督員制度的支持者們并非沒有看到其局限，但他們?nèi)杂柚С值囊豁椫匾�理由是：有監(jiān)督總比沒監(jiān)督好，人民監(jiān)督員畢竟能發(fā)揮一些監(jiān)督作用，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)一步步推進(jìn)，“勿以善小而不為”。不過，“有優(yōu)點(diǎn)就要嫁給他嗎？”正如一位女子選擇婚姻時所面臨的問題那樣，人民監(jiān)督員有些監(jiān)督作用并不能令人信服地直接得出應(yīng)當(dāng)建立和推行這項制度的結(jié)論。下結(jié)論之前至少需要分析這項制度的成本與收益，任何一項制度的推行都應(yīng)對此予以權(quán)衡，如果其收益很小，成本卻很高，則不能以“畢竟有些監(jiān)督作用”為由而證明其正當(dāng)性。

　　一些人認(rèn)為，檢察院無需向人民監(jiān)督員支付報酬，因而這一制度運(yùn)作的成本低。但在我看來，人民監(jiān)督員制度絕對不是一項低成本的制度。成本的計算應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合性的考量，除直接成本外，還必須考慮間接成本；
除經(jīng)濟(jì)成本外，還必須納入時間、人力、機(jī)會成本；
成本還包括私人成本和社會成本，當(dāng)期成本和未來成本等。人民監(jiān)督員制度運(yùn)作的成本至少包括：國家和社會特別是檢察系統(tǒng)為宣傳和推行人民監(jiān)督員制度而投入的各種資源；
檢察院宣傳這一制度、選任人民監(jiān)督員、適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)、會議、必要的接待、差旅等費(fèi)用，為接受監(jiān)督而做準(zhǔn)備的費(fèi)用，因此所投入的人力、時間等成本，以及將上述成本投入檢察業(yè)務(wù)所可能帶來的收益；
人民監(jiān)督員辦公室的建立、運(yùn)作和維持的費(fèi)用，檢察機(jī)關(guān)為人民監(jiān)督員履行職責(zé)提供必要的工作條件，對其履行職責(zé)所支出的交通、住宿、就餐、通訊等費(fèi)用給予補(bǔ)助，并給予節(jié)假日補(bǔ)助，對無固定收入的人民監(jiān)督員給予工資補(bǔ)助等；
人民監(jiān)督員參與監(jiān)督工作和檢察院組織的會議、培訓(xùn)、活動所產(chǎn)生、但未獲得補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用、誤工損失、所耗費(fèi)的時間，投入工作可能帶來的收益等�？梢�，人民監(jiān)督員制度的成本實(shí)質(zhì)上是相當(dāng)高的；
而按照上述分析及有關(guān)數(shù)據(jù)，監(jiān)督活動本身的收益卻是相當(dāng)?shù)牡汀?/p>

　　此外，人民陪審員等制度的不(太)成功也向我們預(yù)示了人民監(jiān)督員制度的未來走向：成本不低，且需不斷投入，但收益卻很難上升。只要比較一下人民陪審員制度及其運(yùn)作狀況，就基本上可以預(yù)料人民監(jiān)督員制度的命運(yùn)。倘若不希望人民監(jiān)督員制度重蹈人民陪審員制度的老路，就必須做出何去何從的艱難選擇。

　　應(yīng)當(dāng)認(rèn)真思考人民監(jiān)督員制度的經(jīng)濟(jì)邏輯：這一制度的現(xiàn)實(shí)收益以及可預(yù)測的未來收益是什么？為了有限的監(jiān)督效用，我們究竟值得投入多少成本？而如果有關(guān)人民監(jiān)督員制度成本—收益的預(yù)期正如上述，那么繼續(xù)大力推行這一不效率的制度，走上一條成本不斷增加、而收益不可能令人滿意的道路，是否明智？

　　七、余論

　　人民監(jiān)督員制度是一項基于政治原因而人為建構(gòu)、存在較多重大的制度缺陷、無法真正解決司法民主和權(quán)力監(jiān)督問題、在經(jīng)濟(jì)上不效率的制度，如果評價得苛刻一些，甚至可以說這一制度與構(gòu)建者所聲稱的司法民主性質(zhì)、權(quán)力制約功能以及法治原則的要求相距遙遠(yuǎn)，其出臺和實(shí)施不過是一個“形象工程”，一場表演，一場流于形式的民主/法治“秀”。既然如此，則問題解決的邏輯便應(yīng)當(dāng)是及時改正。但不得不承認(rèn)，這一提議在現(xiàn)實(shí)中將完全等同于一句空話。因為在中國，(檢察)改革的政治號角——正如前文對這一制度政治邏輯的分析——既然已經(jīng)吹響，前進(jìn)的步伐便很難停息。現(xiàn)實(shí)很難遵循學(xué)術(shù)研究的理想邏輯——“既錯之，則改之”，也許我們只能面對現(xiàn)實(shí)，并退一萬步而向現(xiàn)實(shí)妥協(xié)，從“木已成舟”的角度來考慮問題。當(dāng)然，過于現(xiàn)實(shí)主義的進(jìn)路不可避免將染上庸俗的色彩。

　　在實(shí)踐中，不少地區(qū)的檢察院主要從人大代表、政協(xié)委員中選任人民監(jiān)督員。按照最高人民檢察院辦公廳人民監(jiān)督員辦公室(2005)提供的數(shù)據(jù)，截至2005年8月底，全國選任的人民監(jiān)督員19015名中，人大代表7433名，政協(xié)委員4741名，合計占64%。許多人對此提出批評，主要理由是人大代表對“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)是憲法和法律所賦予的，無需檢察院聘任，這種聘任會置人大代表于被動地位，會導(dǎo)致理論上的混亂，不論是否被聘為監(jiān)督員，人大代表、政協(xié)委員都有權(quán)監(jiān)督本級或下級國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作。

　　不過，這一做法在中國現(xiàn)實(shí)的背景下倒是可以挖掘或擴(kuò)展出一些意義：第一，降低人民監(jiān)督員制度運(yùn)作的成本。第二，相對更有利于保證監(jiān)督者的獨(dú)立性。一是因為人大代表或政協(xié)委員的社會地位較高，二是從實(shí)質(zhì)而言，其監(jiān)督權(quán)源于法律授權(quán)，人大監(jiān)督是基于國家權(quán)力的監(jiān)督，政協(xié)監(jiān)督是民主監(jiān)督的重要形式，檢察院的“聘請”僅僅是一個表面形式，三是人大代表或政協(xié)委員的“精神收益”(即榮譽(yù))比人民監(jiān)督員更大，故至少不會因“精神收益”而被“收買”。第三，促進(jìn)人大、政協(xié)的監(jiān)督權(quán)實(shí)在化。由于現(xiàn)實(shí)中人大、政協(xié)的監(jiān)督權(quán)往往在很大程度上被虛化，沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能，絕大多數(shù)人大代表和政協(xié)委員事實(shí)上不能正常地開展監(jiān)督工作，因此擔(dān)任人民監(jiān)督員可能部分地有助于人大代表和政協(xié)委員行使監(jiān)督權(quán)。第四，推進(jìn)中國憲政建設(shè)。有關(guān)人民監(jiān)督員從人大代表和政協(xié)委員中選任的爭議再一次提醒國人：中國的人大、政協(xié)監(jiān)督以及這兩項制度本身并未得以切實(shí)執(zhí)行，甚至流于形式。應(yīng)當(dāng)逐步改變這種狀況，認(rèn)真對待人大、政協(xié)制度，認(rèn)真對待憲法，認(rèn)真對待憲政。

　　人民監(jiān)督員制度雖然本身存在相當(dāng)多的問題，但它的引入，結(jié)合從人大代表、政協(xié)委員中選任人民監(jiān)督員的做法，也許可以擴(kuò)展出兩個意外的效果，即第三、四點(diǎn)所指的憲政意義。中國目前的體制不存在憲政的“直達(dá)車”，但憲政卻有可能搭上了人民監(jiān)督員的便車，搖搖晃晃地前行。檢察機(jī)關(guān)在大力推行這一制度時或許沒有意識到“搭便車”的憲政；
也許未必，也或許檢察機(jī)關(guān)正期望通過人民監(jiān)督員制度推進(jìn)中國的民主和憲政——至少考慮了尋求人大代表的支持，以促使最高人民檢察院工作報告在全國人民代表大會上較低的通過率狀況有所改觀；
進(jìn)而，或許國家正在試探民眾的憲政意識，通過促使人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督權(quán)實(shí)在化，而開始著力解決人大、政協(xié)制度所面臨的困境，并嘗試在下一步給老百姓更多的民主。這樣看來，國家與社會通過人民監(jiān)督員制度這場表演而就民主、法治、監(jiān)督、權(quán)力制約、憲政等等達(dá)成了某些默示的共謀。

　　當(dāng)然，上述“發(fā)現(xiàn)”大概只是筆者的自作多情。但我卻期望“弄假成真”，期望人民監(jiān)督員制度這棵“歪樹”上碰巧開出憲政之花。以人民監(jiān)督員制度之名，促進(jìn)人大、政協(xié)的監(jiān)督權(quán)實(shí)在化，使其向議會式的實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)展，激發(fā)社會的民主意識，最終推動中國的憲政建設(shè)。至此，本文對人民監(jiān)督員的批評似乎已然失效，甚至?xí)�令人誤解為我的立場并非反對人民監(jiān)督員制度，而只是批評這一制度在實(shí)踐運(yùn)作中的問題——但顯然并非如此。上述考慮實(shí)質(zhì)上所指向的并非人民監(jiān)督員制度本身，而是由此及彼所挖掘或擴(kuò)展出來的、為當(dāng)今時代所迫切需求的憲政意義。

　　上述擴(kuò)展或許是中國在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中漸進(jìn)式地解決“中國式難題”、推進(jìn)民主和憲政建設(shè)的一條路徑。置于轉(zhuǎn)型中國的背景下，本文的分析不妨加以放大：從人民監(jiān)督員制度本身，發(fā)散到檢察改革、司法改革，甚至憲政、政治體制領(lǐng)域。中國當(dāng)今的政治制度堅持一切權(quán)力屬于人民的一元化立場，但“人民”的缺位也是一個無法否認(rèn)的事實(shí)。人民監(jiān)督員制度的引入或者擴(kuò)展至少部分地浮現(xiàn)出“人民”的身影，這也許可算是一個進(jìn)步。當(dāng)許多微小的進(jìn)步匯流成河，法治、民主和憲政的大趨勢或許便指日可待。憲法所賦予的權(quán)力/權(quán)利只是凝固于書本的正式規(guī)則，而“活法”卻是實(shí)踐中形成的現(xiàn)實(shí)規(guī)則。姑且不重提本文對人民監(jiān)督員制度的激烈批評，而退一萬步從“木已成舟”的現(xiàn)實(shí)來看，人民監(jiān)督員制度與人大、政協(xié)制度的結(jié)合，多少在一定程度上調(diào)節(jié)了國家機(jī)關(guān)的權(quán)力配置，強(qiáng)化了權(quán)力監(jiān)督的理念，推動了人大、政協(xié)制度的實(shí)在化，激起了民眾的關(guān)注和政治改革的熱情，因此從某種意義而言，可以說開創(chuàng)了一種“行動中的憲政”。

　　2005年12月初稿

　　2006年5月1日修改

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　　* 華僑大學(xué)法學(xué)院講師、泉州市人民檢察院人民監(jiān)督員陳慰星應(yīng)邀參加西南政法大學(xué)司法研究中心(CJS)全組織的有關(guān)人民監(jiān)督員制度的研討并作主題發(fā)言，CJS全體成員積極評論，張雷、劉靜承擔(dān)了部分輔助性工作，特此致謝。

　　[1] 這一進(jìn)路正是本人（徐昕，2005：尤其是頁40-45）著意強(qiáng)調(diào)并努力實(shí)踐著的“小敘事大視野”的“問題中心”的法學(xué)研究范式。

　　參考文獻(xiàn)

　　鄔煥慶(2003)：<聚焦“陽光監(jiān)督”工程>，《半月談》第22期。

　　徐昕(2005)：《論私力救濟(jì)》，北京：中國政法大學(xué)出版社。

　　最高人民檢察院辦公廳人民監(jiān)督員辦公室(2005)：<全國檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度試行兩周年情況通報>，《方圓法治人民監(jiān)督員�？�》第2期。

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