雷頤:晚清垮臺前的兩次失敗改革
發(fā)布時間:2020-06-17 來源: 美文摘抄 點擊:
第一次行政改革是戊戌變法期間的“變官制”。幾年后,立憲與革命這兩個運動風(fēng)生水起,迫使慈禧也不得不宣布要實行政治體制改革的“新政”。清王朝一次次想以并無實效的行政改革代替政治體制改革,殊不知最高的成本和代價,則是耽誤了政治體制改革的時機而導(dǎo)致自己垮臺。
政治體制是治理國家的基本制度,當一個國家的經(jīng)濟、社會狀況發(fā)生根本性變化時,政治體制也要相應(yīng)改革,不然就會制約、延緩經(jīng)濟和社會的發(fā)展。然而,由于政治體制改革是統(tǒng)治者的“自我改革”,尤其涉及統(tǒng)治者的重大利益,所以阻力巨大、困難重重。面對這種局面,改革者的策略往往是先易后難,想以非根本性的行政體制改革代替根本性的政治體制改革,多少彌補明顯已不合時宜的政治體制之弊。這種思路自有其合理之處,不過,晚清兩次以裁撤無用政府機構(gòu)與冗員、將功能相近部門合并成幾大部門的“行政改革”,并冀以此代替“政治體制改革”的實踐,結(jié)果卻是你死我活的政壇惡斗,先是光緒被囚、康有為逃亡,后是袁世凱幾被圍毆、慈禧甚至想要跳湖,均以失敗告終。這段“行政改革史”,實在是引人深思。
第一次行政改革是戊戌變法期間的“變官制”。正是行政改革的“變官制”,成為鎮(zhèn)壓維新的戊戌政變的直接導(dǎo)火索。
眾所周知,維新派的興起肇因于只要西方的堅船利炮、回避西方政治制度的洋務(wù)運動的失敗。因此,他們提出政治體制改革才是國富民強之道。雖然他們對近代憲政民主的理解不盡準確,他們的主張也有種種矛盾含混之處,大體而言,在真正開始維新變法的百日維新之前,建立君主立憲制是其基本政治綱領(lǐng)。但就在他們鼓吹“開議院”、“興民權(quán)”的同時,又對中國此時的國情民情能否立即實行憲政也不無懷疑,進而認為“凡國必風(fēng)氣已開,文學(xué)已盛,民智已成,乃可設(shè)議院,今日而開議院,取亂之道也”。1898年初,翁同龢等五大臣代光緒帝問康有為“宜如何變法”,康答曰:“宜變法律,官制為先!绷簡⒊苍鞔_提出“變法必先變官制”這種行政改革優(yōu)先、行政改革導(dǎo)入政治體制改革的思路。
百日維新期間,維新進入實際操作,康有為等人的主張更加謹慎、現(xiàn)實,絕口不提君主立憲等政治體制改革問題?涤袨樵诔式o光緒皇帝的《日本變政考》中明確提出現(xiàn)在開國會、立憲法為時過早,“中國風(fēng)氣未開,內(nèi)外大小多未通達中外之故”,“民智未開,遽用民權(quán),則舉國聾瞽,守舊愈甚,取亂之道也”,他甚至主張“乾綱獨斷,以君權(quán)雷厲風(fēng)行”。對于譚嗣同等少數(shù)“激進派”開議院的主張,康有為也“以舊黨盈塞,力止之”。
在第一次被光緒皇帝召見時,康有為建議“就皇上現(xiàn)在之權(quán),行可變之事”,力主行政改革的“變官制”,而不是政治體制改革。其行政改革的主張也非常謹慎,甚至被批評為“保守”。其主要內(nèi)容是“勿去舊衙門,而惟增置新衙門;
勿黜革舊大臣,而惟漸擢小臣;
多召見才俊志士,不必加其官,而惟委以差事,賞以卿銜,許其專折奏事足矣”;
強調(diào)要“存冗官以容舊人”。他后來上折,提出了分別“官”、“差”的具體措施。“官”即官位,高官虛位讓老臣舊官去做,使老官僚仍穩(wěn)坐官位,不減俸祿,以減少他們的反對。“差”即差使,地位雖不如官高,但經(jīng)辦具體實事,所以重要差使一定要委派“才能”、即維新派人士擔(dān)任。他認為許多不合時宜、已經(jīng)無用的舊部門雖應(yīng)裁撤,但如果現(xiàn)在裁撤必將激化矛盾,“今行之非其時也”,“稍革一二”非但無裨于事,反而會因此壞事。
所以,百日維新期間光緒皇帝頒布的新政主要是經(jīng)濟、軍事、文教方面的改革。在行政改革方面主要是啟用了一些新人、新設(shè)了農(nóng)工商總局,對行政改革起關(guān)鍵作用的“制度局”卻因守舊派的強烈反對根本未能成立。他們原計劃“既立制度局總其綱,宜立十二局分其事”;
這十二局是法律局、度支局、學(xué)校局、農(nóng)局、工局、商局、鐵路局、郵政局、礦務(wù)局、游會局(專管游學(xué)與學(xué)會)、陸軍局、海軍局。
雖然不撤舊部,但舊部官僚當然明白自己的實權(quán)將因新部之設(shè)而大打折扣,舊軍機大臣怒曰:“開制度局是廢我軍機也!”表示寧可悖忤皇上圣旨,制度局也“必不可開”。一時“朝論大嘩,謂此局一開,百官皆坐廢矣”,京師甚至謠傳康有為欲“盡廢六部九卿衙門”。軍機處和總理衙門干脆以“不必更立名目,轉(zhuǎn)滋紛擾”為理由,拒絕開制度局。這些“舊臣”得到緊握實權(quán)的慈禧太后的堅決支持,根本不把“日日催之,繼之以怒”的光緒皇帝放在眼中。設(shè)立制度局的主張,終成一紙空文。最終,只成立了個農(nóng)工商總局。
由于新設(shè)制度局遭到舊部群臣的堅決反對,而各項“新政”又需費孔急,朝廷財政一直困難,左支右絀,于是光緒皇帝只能不顧康有為不撤舊部的意見,諭令內(nèi)閣,裁撤詹事府、通政司、光祿寺、鴻臚寺、太仆寺、大理寺六衙門,歸并到內(nèi)閣及禮、兵、刑各部辦公。外省裁撤湖北、廣東、云南三省巡撫,以總督兼巡撫事。裁東河總督,所辦事宜歸河南巡撫兼。各省不辦運務(wù)之糧道,向無鹽場僅管疏銷之鹽道及佐貳之無地方責(zé)者,均著裁汰。此令一下,朝野震駭,以為此舉“大背祖宗制度”,皆請慈禧太后保全,收回成命,甚至有老臣在慈禧面前伏地痛哭。所裁衙門奉旨后“群焉如鳥獸散”,如太仆寺的印信、文卷立刻無人過問,甚至門窗都被拆毀無存,猶如經(jīng)歷了一場浩劫,以此作為對裁撤的抵制、抗議。
簡言之,百日維新的行政改革,主要就是啟用了一些新人、設(shè)立了農(nóng)工商總局、裁撤了部分閑散衙門這三項。然而,這些行政改革也使從京中的許多內(nèi)閣大學(xué)士、軍機大臣、六部尚侍,到地方上的一些督撫、將軍大表反對,他們集結(jié)在慈禧太后周圍,“不謀而同心,異喙而同辭”,使慈禧的政治力量空前強大。一些守舊大臣最終上書慈禧,請?zhí)蟆坝?xùn)政”。在強大的舊官僚群體支持下,慈禧終于發(fā)動政變,對光緒痛斥道:“九列重臣,非有大故,不可棄;
今以遠間親、新間舊,徇一人而亂家法,祖宗其謂我何?”表明了對“改官制”的憤怒之情,隨后立即將百日維新期間“皇上所裁詹事府等衙門及各省冗員”悉數(shù)恢復(fù),還恢復(fù)了被裁的廣東、湖北、云南三省巡撫,而將新成立的農(nóng)工商總局廢去。
所謂“維新”,在政治方面其實只是非常有限的行政改革,而且因觸犯既得利益集團終以失敗告終。
幾年后,立憲與革命這兩個運動風(fēng)生水起,漸成大潮,迫使慈禧也不得不宣布要實行政治體制改革的“新政”,并于1906年9月1日宣布預(yù)備立憲。而且,僅僅過了五天,即9月6日就頒布了改革官制上諭。顯然,無論真假,慈禧這次也想走行政改革為先、政治體制改革在后這“先易后難”的“路線圖”。
這次改官制的要角,是掌握北洋大權(quán),同時在中央兼參預(yù)政務(wù)處大臣、督辦商務(wù)大臣、督辦郵電大臣、會辦練兵大臣等數(shù)項重職的袁世凱。自戊戌政變后,袁世凱深得慈禧信任,同時他以巨金賄買了實權(quán)在握的領(lǐng)銜軍機大臣、慶親王奕劻,而他在北洋的新政又頗有政績。此次朝廷諭令包括袁世凱在內(nèi)的十四位王公大臣共同制定改官制的方案,袁雖排名最后,但他因有奕劻支持,同時在負責(zé)官制改革機構(gòu)“編制館”的關(guān)鍵崗位安插自己的黨羽,編制館的所有文件起草和建議方案最后都要由他閱定。
經(jīng)過一個多月的準備,由袁主導(dǎo)的官制改革方案出臺。由于是為立憲預(yù)備,所以對官制的改革較為全面。除合并了一些不太重要部門外,還將原來的內(nèi)閣、軍機處、吏部、禮部、都察院全都撤銷,而新成立的機構(gòu)則有資政院、行政裁判院、集賢院、大理院、審計院等,而最重要的,是成立新的、大權(quán)在握的“責(zé)任內(nèi)閣”以取代軍機處。袁世凱與奕劻議定,由奕劻出任未來的內(nèi)閣總理大臣,他任副總理大臣,各部大臣由總理大臣推薦,內(nèi)閣尤其是總理大臣、副總理大臣代替皇帝負責(zé)任,皇帝發(fā)布諭旨須經(jīng)內(nèi)閣副署,若未經(jīng)內(nèi)閣副署則不發(fā)生效力。這樣,皇帝的用人和行政大權(quán)統(tǒng)歸內(nèi)閣手中。袁氏想掌中樞大權(quán)之野心,幾不掩飾。
此案一出,官場風(fēng)波頓起,眾臣幾乎群表反對。反對主要來自兩方面。一方是以軍機大臣鐵良、榮慶等為主角的滿族親貴。取消軍機處,盡管他們可能另外任職,但權(quán)力畢竟要大大削弱。而且,袁有王公、貝勒、貝子等不實際干政,待上議院成立后讓他們充當議員的設(shè)想,也使這些公、子們憤怒異常。在一次會議上,醇親王載灃竟拔出手槍直抵袁世凱胸前大聲說:“爾如此跋扈,我為主子除爾奸臣!”經(jīng)奕劻調(diào)解,方才作罷。由于傳說內(nèi)務(wù)府也要裁撤,所有太監(jiān)都要裁去,有次袁世凱下朝時百余名太監(jiān)將他團團圍住大聲謾罵,有的甚至揮拳要打,幾成圍毆之勢。袁世凱招架不住,急忙大呼奕劻過來為其解圍。經(jīng)奕劻百般勸解,并保證絕不裁撤太監(jiān),這些太監(jiān)才憤憤而去。
另一個主要的反對力量來自以瞿鴻禨、岑春煊、王文韶、趙炳麟等為要角的漢族大臣、御史。他們有的一直與袁爭權(quán),有的對袁結(jié)黨營私憤怒已久,有的認為改官制是“用夷變夏”,有的則反而認為這次改制完全虛假。有人上折慈禧指出,袁世凱的“責(zé)任內(nèi)閣”實際為少數(shù)一二總理大臣專權(quán),也就是袁世凱專權(quán),而外國君主立憲國的責(zé)任內(nèi)閣之所以不能專權(quán)是因為有議院監(jiān)督、限制,中國議院一時恐難成立,所謂“責(zé)任內(nèi)閣”既不對皇上負責(zé)又不對議院負責(zé),只是統(tǒng)攬了過去皇帝的權(quán)力。“立憲精神全在議院,今不籌召集議院,徒將君主大權(quán)移諸內(nèi)閣,此何心哉!”還有人指出,袁之所以在沒有成立議院時先成立使皇帝居于無權(quán)地位的“責(zé)任內(nèi)閣”,主要考慮是一旦慈禧去世,光緒復(fù)出,也無法報戊戌之仇。光緒就曾當面對袁冷冷說道:“你的心事我全知道!痹瑒t不敢答話。
這樣,從王公親貴、大小太監(jiān)到大臣御史,盡管觀點不同,但幾乎全都反對袁世凱的改官制,不是到慈禧處哭訴哄鬧就是不斷上折,天天雞飛狗跳。向來濫施淫威、殺伐決斷的慈禧此時居然也寢食難安,向人訴苦道:“我如此為難,真不如跳湖而死!
袁世凱可能過高估計了慈禧對自己的信任,在慈禧召見時竟然面奏要求朝廷令守舊大臣退休,結(jié)果招致慈禧怒斥,并將參劾他與奕劻的彈章交二人同看。此時,袁才知道自己已成眾矢之的,局勢非常險惡,慌忙以檢閱新軍南北秋操為名請調(diào)出京,以避鋒芒。
袁世凱離京后,慈禧命令其余厘定官制的大臣繼續(xù)制定改革方案。11月6日,朝廷發(fā)布裁定中央官制上諭,少數(shù)舊部被裁并,但多數(shù)未動,只是改名,軍機處仍舊保留而不設(shè)責(zé)任內(nèi)閣。最重要的是,在實際所設(shè)十一部的十三個大臣、尚書中,滿人占七席,漢人僅占五席,蒙古一席,以“滿漢不分”的名義打破了“滿漢各一”的舊例。雖然以前的“滿漢各一”也是滿人掌實權(quán),但畢竟在形式上滿漢平衡,漢族官員心理上更易接受。形式上的“滿漢平衡”被打破,漢族官員的心理平衡也隨之被打破。幾年后,辛亥革命爆發(fā),不少漢族督撫宣布獨立,可能與此不無關(guān)系。
這次官制改革,各路權(quán)貴、官員你爭我奪,種種矛盾更加尖銳、激烈,導(dǎo)致政壇嚴重分裂。而且,還使人對清廷是否真準備立憲大起疑心,甚至有立憲派直斥其為“偽改革”,“徒為表面之變更”,“襲皮相而竟遺精神”,“竭數(shù)月之改革,迄今仍是本來面目,政界之難望,今可斷絕”。遠在日本東京的梁啟超當時寫信給康有為說,清廷宣布準備立憲時革命黨力量即減弱,而官制改革一出,革命黨勢力便迅速擴張,也說明了這次行政改革的效果與清廷初衷正相反。事實無情地說明,這次行政改革完全失敗。
晚清這兩次本想以行政改革推動或?qū)搿皯椪钡恼误w制改革實踐的失敗,適足促人“逆向思維”:原以為行政改革只是局部性變革,阻力肯定要小于全局性的政治體制改革,當更容易,其實未必。行政改革將使某些部門和部分官員受益,而另一些部門和部分官員受損,受損部門和官員的抵制、反抗必然十分強烈。甚至保持原待遇不變,也不足以抵消無權(quán)的損失,對官員來說,權(quán)力大過一切,要裁撤一些部門和一些官員自然難上加難、難以執(zhí)行。爭斗的激烈程度,可能并不小于政治體制改革。而實行憲政的政治體制根本性改革是對從上至下政府所有部門、所有官員權(quán)力的監(jiān)督限制,由于大家都“待遇平等”、一同受“損”,官員們的不滿和反抗反可能會相對小得多。在憲政框架下,最高掌權(quán)者的權(quán)力也同樣要受限,其他官員當更無話可說。近代以來,清王朝一次又一次想以并無實效的行政改革代替政治體制改革,殊不知成本和代價其實更高;
而最高的成本和代價,則是耽誤了政治體制改革的時機而導(dǎo)致自己垮臺。
(摘自《歷史的進退》,廣西師范大學(xué)出版社)
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