經(jīng)濟快速成長中的國家和地區(qū),如何加強和鞏固政府管治,實現(xiàn)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,是世界各主要國家都曾面對的重要課題,也是今天發(fā)展中世界所面臨的共同挑戰(zhàn)。近年來,通過對發(fā)展中國家政府體制的比較研究,國際學術(shù)界逐漸認識到,高速發(fā)展中的國家和地區(qū)要實現(xiàn)長期的繁榮和穩(wěn)定,關(guān)鍵點不在于政府的形式如何,而在于政府的執(zhí)行能力如何。政府執(zhí)行能力強,則和諧發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展成為可能；
政府執(zhí)行能力弱,則改革、發(fā)展和穩(wěn)定的宏觀和微觀條件都難以得到保證,社會經(jīng)濟的繁榮穩(wěn)定只會成為鏡花水月。作為中國大陸經(jīng)濟發(fā)展“排頭兵”的廣東,更應提高政府的執(zhí)行能力。

　　政府執(zhí)行能力,主要體現(xiàn)在政府作為社會和資源的管理者,在維護社會秩序、分配公共資源、推進經(jīng)濟建設以及調(diào)處社會爭端過程中,依照法定規(guī)則和程序進行處理的力度、效率和結(jié)果。政府執(zhí)行能力的高低體現(xiàn)在政府行為是否符合既定的程序與規(guī)則、處理過程是否及時有效,以及處理結(jié)果在多大程度上符合法律法規(guī)和政治決策者的預期。一個具有較高執(zhí)行能力的政府,其行為必然是規(guī)范、有效和可預期的；
而一個執(zhí)行力弱的政府,則會表現(xiàn)出政府行為應對遲緩、缺乏效率、程序不一、過程不透明以及處理結(jié)果隨意等特征。在某些發(fā)展中國家和地區(qū),政府執(zhí)行力低下,還可能引起民眾自我執(zhí)法以及有組織規(guī)避政府監(jiān)管等情況,甚至出現(xiàn)取代合法政府的強有力的地下權(quán)力中心,嚴重影響社會政治的穩(wěn)定。

　　從批準一份營業(yè)執(zhí)照申請到完成一次對環(huán)境衛(wèi)生違法行為的行政處罰,現(xiàn)代政府工作千頭萬緒,政府的執(zhí)行能力也正是體現(xiàn)在所有的具體行政過程之中。然而,提高政府的執(zhí)行能力,不僅僅是對各種具體行政審批程序的調(diào)整和改善,而是涉及到整個政府體系的優(yōu)化和提高,是一個系統(tǒng)和全面的工程。筆者有四策應對之。

　　建立現(xiàn)代化的政府工作理念�，F(xiàn)代政府合法性、認受度、負責性和執(zhí)行能力主要體現(xiàn)在政府能否向民眾提供高質(zhì)量的公共服務、對民眾訴求能否高效率回應,以及對于社會不滿情緒能否及時妥善地處理和化解上。要提高政府的執(zhí)行能力,首先要求建設現(xiàn)代化的政府工作理念,其內(nèi)核就是“服務觀念”、“程序觀念”和“透明觀念”的有機統(tǒng)一。服務觀念,即樹立一切政府行為都是旨在為民眾提供公共服務,從而維護公共秩序和社會公平這一觀念。程序觀念,就是要樹立一切政府審批、政府行為都必須按照向社會公開的程序進行這一觀念———因為程序保障公平。透明觀念,就是要樹立一切政府行為過程都要對當事人保持政策法律法規(guī)許可范圍內(nèi)知情權(quán)的觀念,切實保障公共管理行為的透明性。牢固樹立服務、程序和透明這三大觀念,是建設一個現(xiàn)代化、高執(zhí)行力政府的必備條件。

　　建立簡潔高效、決策統(tǒng)一、權(quán)責明晰的政府指揮體系。一個簡潔、明晰、有效的指揮系統(tǒng)是現(xiàn)代政府的靈魂。指揮系統(tǒng)的狀況決定了政府決策能不能迅速傳播、執(zhí)行反應能否高效以及處理結(jié)果是否公平�！笆澜缡瞧降摹�,而一個有力的政府指揮體系同樣必須層級簡化、盡可能“扁平化”,以縮短情況由下至上和決策由上至下的傳遞距離,減少信息失真。有力的政府指揮體系還必須有統(tǒng)一和集中的決策核心,防止政出多頭。決策的過程既要集思廣益,又要責任分明,做到令出一門、令行禁止。權(quán)責明晰即是要在政府行政過程中要有清晰的責任界定,參與決策、執(zhí)行和監(jiān)督的所有人員都能夠各司其職、各負其責。符合層級簡潔、決策統(tǒng)一和權(quán)責明晰這三個原則的政府體系,必然是執(zhí)行力強大的政府指揮體系。

　　資源分配上對政府的執(zhí)行部門給予強有力的保障。政府執(zhí)行能力的提高,要求政府決策核心在人力、財力和物力等資源的分配和保障上,給執(zhí)行部門以更多的傾斜。在發(fā)展中國家和地區(qū),由于資源有限、政策制定成本高等因素,往往在政府財政資源的分配上向政府內(nèi)部的決策部門傾斜多,而直接面對民眾、直接提供公共服務、直接發(fā)揮政府執(zhí)行力的部門資源不足。資源不足也直接導致很多政府部門重審批、輕管理、輕服務,最終影響的是政府執(zhí)行力的實現(xiàn)。要建設執(zhí)行力強大的政府體系,就要著力提高政府執(zhí)行部門的地位、增加資源配置、轉(zhuǎn)變工作重心。提高政府的執(zhí)行能力,還必須投入資源加強對公務員隊伍執(zhí)行能力的培養(yǎng)和訓練。任何強有力的政府執(zhí)行系統(tǒng),最終還是要依靠一支高素質(zhì)的公務員隊伍來實現(xiàn)。而公務員隊伍執(zhí)行能力的養(yǎng)成,需要長期的資源投入,并采取措施真正把這些培訓落到實處。

　　切實加強對政府執(zhí)行過程的各種形式的監(jiān)督。建設具有高度執(zhí)行力的政府,還必然需要一個與之相適應的監(jiān)督網(wǎng)絡,從各個向度對政府行政行為的效能進行監(jiān)督。這既包括政府內(nèi)部不同層級間的垂直監(jiān)督考核,也包括政府不同部門之間的互相監(jiān)督。但建設高執(zhí)行力的政府更需要重視社會、民意和輿論的監(jiān)督———特別是利用現(xiàn)代信息技術(shù),縮短政府與民眾的距離,迅速及時地確定社會關(guān)注熱點并作出反應,并正確面對輿論監(jiān)督。把政府行政行為置于社會輿論和民意的關(guān)注之下,才能真正提高政府行為的透明度,真正做到以民為本、務實高效為原則進行政府行政,切實提高政府的執(zhí)行能力。

　　加強和提高政府的行政執(zhí)行能力的建設,是二十世紀世界各發(fā)展中國家和地區(qū)總結(jié)經(jīng)驗教訓后的普遍共識,也是廣東省在新的歷史時期改革、發(fā)展所形成的寶貴經(jīng)驗。建設具有高度執(zhí)行力的現(xiàn)代型政府體制,是時代對政府自身建設的必然要求,也是新時期經(jīng)濟社會又快又好發(fā)展的重要保證條件,值得重視。

　　作者系香港大學政治與公共行政學系助理教授

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