【摘要】中國(guó)地方人大是具有雙重性質(zhì)的地方代議機(jī)關(guān)：既是上級(jí)政權(quán)意志的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)，又是地方意志的形成和執(zhí)行保證機(jī)關(guān)。地方人大初期的發(fā)展主要依賴(lài)于性質(zhì)一：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和地方人大制度本身的發(fā)展，必然要求性質(zhì)二的展開(kāi)。因此必須重新定位地方人大的性質(zhì)，并以此為基礎(chǔ)將地方人大的職權(quán)定位成以民意為基礎(chǔ)的權(quán)力機(jī)關(guān)，而不是以執(zhí)行上級(jí)政權(quán)意志為基礎(chǔ)的權(quán)力機(jī)關(guān)。

　　【關(guān)鍵詞】地方人大；
憲法監(jiān)督；
權(quán)力機(jī)關(guān)；
發(fā)展與改革

　　在對(duì)地方人民代表大會(huì)制度( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)“人大”) 的研究文獻(xiàn)中，除了強(qiáng)調(diào)應(yīng)進(jìn)一步提高人大的職能和作用之外，地方人大的性質(zhì)和職權(quán)范圍問(wèn)題也開(kāi)始引起學(xué)者的深入考察。筆者將主要就地方人大的性質(zhì)和法定職權(quán)，檢視國(guó)內(nèi)學(xué)界的主要觀點(diǎn)，考察地方人大職權(quán)性質(zhì)的歷史變化，以此為基礎(chǔ)提煉地方人大的發(fā)展邏輯及其改革方向。

　　一、關(guān)于地方人大性質(zhì)及法定職權(quán)的爭(zhēng)論

　　在對(duì)地方人大的職權(quán)定位進(jìn)行考察時(shí)，部分學(xué)者在研究中注意到《憲法》第99 條和《地方組織法》第8 條的規(guī)定。根據(jù)1982 年《憲法》第99 條，地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行：依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過(guò)和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃。根據(jù)《地方組織法》第8 條，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使的諸多職權(quán)中的第一項(xiàng)為：在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行，保證國(guó)家計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行。

　　隨著地方人大尤其是地方人大監(jiān)督權(quán)的發(fā)展，一些學(xué)者開(kāi)始以這兩條規(guī)定為基礎(chǔ)，為地方人大應(yīng)該行使憲法監(jiān)督乃至違憲審查權(quán)而進(jìn)行論證。苗連營(yíng)較早提出這一觀點(diǎn)。他認(rèn)為，中國(guó)的地方人大及其常委會(huì)同全國(guó)人大及其常委會(huì)一樣享有憲法監(jiān)督權(quán)。憲法明確規(guī)定，地方各級(jí)人大在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行。而監(jiān)督憲法、糾正和制裁違憲行為，顯然是“保證”的重要手段：地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)“改變、撤銷(xiāo)、罷免”與最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的“改變、撤銷(xiāo)、罷免”并無(wú)實(shí)質(zhì)不同，實(shí)質(zhì)上包含了憲法監(jiān)督的主要內(nèi)容。而擁有憲法監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)又必然同時(shí)擁有憲法解釋權(quán)。[1]

　　此后，王士如、魏佩芬則進(jìn)一步提出在我國(guó)建立雙重違憲審查模式的思路。[2]童之偉也認(rèn)為，根據(jù)憲法，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)為在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行，有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，撤銷(xiāo)下一級(jí)人民代表大會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議，等等。這里的“不適當(dāng)”，無(wú)疑也包括違憲。[3]而王元仁則從優(yōu)越性的角度提出，應(yīng)該賦予縣以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和一切國(guó)家工作人員的違憲行為進(jìn)行審查并做出裁決的權(quán)力。[4]

　　顯然，上述的論證主要是從兩個(gè)方面展開(kāi)的：一是基于憲法第99 條的規(guī)定而推演出地方人大實(shí)際上享有憲法監(jiān)督和違憲審查的權(quán)力：二是從實(shí)際功用的角度論證應(yīng)該明確賦予地方人大憲法監(jiān)督和違憲審查的權(quán)力。而明確賦予的依據(jù)除了實(shí)際的功用之外，同時(shí)也試圖以憲法第99 條的規(guī)定而加強(qiáng)自己的論據(jù)。

　　但是，隨著相關(guān)考察的深入，近年來(lái)也開(kāi)始有學(xué)者對(duì)地方人大的“憲法監(jiān)督權(quán)”研究進(jìn)行反思。批判者首先指出，對(duì)地方人大憲法監(jiān)督權(quán)問(wèn)題的現(xiàn)有研究，主要采取的是功能主義的分析模式。但是，由于現(xiàn)有的分析基本上是一種靜態(tài)的分析，它過(guò)于關(guān)注規(guī)范層面的憲法監(jiān)督制度建設(shè)的技術(shù)性因素而忽視其他因素，并且對(duì)公共權(quán)力配置背后的利益、目標(biāo)、價(jià)值缺乏深入的法理分析，因而是存在缺陷的。批判者同時(shí)注意到，由于地方人大的限權(quán)功能不完整，導(dǎo)致地方人大不僅對(duì)中央而且對(duì)地方其他機(jī)關(guān)都缺乏獨(dú)立意志，必然受到雙方的制約。由這樣一個(gè)機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)，必然因?yàn)閷?duì)雙方利益的平衡而導(dǎo)致“監(jiān)督失靈”。而對(duì)于應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，批判者提出了一種假言判斷：在我國(guó)如果能夠?qū)崿F(xiàn)中央與地方關(guān)系的法律化，明確各自的權(quán)力范圍，建立起真正的爭(zhēng)端解決機(jī)制，則地方人大完全可以行使憲法監(jiān)督權(quán)。[5]

　　另有第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法實(shí)施的保證權(quán)并不能直接等同于憲法監(jiān)督權(quán)和憲法解釋權(quán)。根據(jù)憲法第67 條，“解釋?xiě)椃�、監(jiān)督憲法的實(shí)施”乃是全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)，對(duì)于地方人大常委會(huì)來(lái)說(shuō)，顯然是沒(méi)有權(quán)力行使此類(lèi)職能的。[6]上述三種觀點(diǎn)的共同特點(diǎn)在于，憲法和組織法是他們討論問(wèn)題的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)乃至提出某種主張的依據(jù)，對(duì)于憲法和組織法這種規(guī)定是否經(jīng)得起深層的拷問(wèn)，則并沒(méi)有做進(jìn)一步的追問(wèn)。有學(xué)者則進(jìn)一步提出了這種追問(wèn)。鄭賢君提出，從地方人大的憲法地位看，由于地方各級(jí)人大并不是全國(guó)性代表機(jī)構(gòu)的下屬單位，地方人大監(jiān)督國(guó)家法律的執(zhí)行是牽強(qiáng)的。從國(guó)外的實(shí)踐看，一般都是由上級(jí)委任的省長(zhǎng)和特派員監(jiān)督國(guó)家憲法、法律的執(zhí)行。與此同時(shí)，地方人大實(shí)行的集體責(zé)任制在決定事務(wù)過(guò)程中的特性中的特性與保證憲法、法律及國(guó)家行政的要求不符。[7]

　　總結(jié)上述的四種觀點(diǎn)，我們可以將其分別概括為：地方人大的保證權(quán)決定了它應(yīng)該享有憲法監(jiān)督和解釋權(quán)：地方人大的保證權(quán)決定了有條件地享有憲法監(jiān)督和解釋權(quán)：地方人大的保證權(quán)并不推出其應(yīng)享有憲法監(jiān)督和解釋權(quán)：地方人大甚至連保證權(quán)都不應(yīng)該享有。比較上述觀點(diǎn)，實(shí)際上都涉及兩個(gè)問(wèn)題：現(xiàn)行憲法授予地方人大的保證權(quán)是否可以推出地方人大應(yīng)享有憲法監(jiān)督權(quán)和解釋權(quán)：憲法是否應(yīng)該授予地方人大以保證權(quán)。這兩個(gè)問(wèn)題都直接涉及《憲法》第99 條和《地方組織法》第8 條關(guān)于地方人大首要職權(quán)的設(shè)定。如若正確回答這一問(wèn)題，顯然有必要深入考察地方人大首要職權(quán)的歷史變遷及其當(dāng)下處境。

　　二、地方人大首要職權(quán)設(shè)定內(nèi)容的變遷

　　憲法直接授予地方人大以保證憲法實(shí)施的職權(quán)，是自1978 年憲法之后才有的一條規(guī)定：而地方人大保證上級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的決議的遵守和執(zhí)行，則是自蘇維埃時(shí)代開(kāi)始就有的一貫傳統(tǒng)。如果追溯到馬克思所稱(chēng)道的巴黎公社，在馬克思所稱(chēng)道的巴黎公社模式中，國(guó)家權(quán)力的配置實(shí)際上是一種自下而上的運(yùn)作模式：法國(guó)的一切大城市和農(nóng)村都應(yīng)該成立類(lèi)似于巴黎公社的公社：而在專(zhuān)區(qū)一級(jí)，應(yīng)該設(shè)立代表大會(huì)：各專(zhuān)區(qū)的代表則參加在巴黎的全國(guó)代表大會(huì)。[8]

　　無(wú)疑，列寧所領(lǐng)導(dǎo)的俄國(guó)革命繼承了馬克思的縱向權(quán)力設(shè)計(jì)模式，即自下而上產(chǎn)生的蘇維埃和各級(jí)蘇維埃分層負(fù)責(zé)的聯(lián)邦制模式。1924 年的蘇聯(lián)憲法第3 條規(guī)定：“加盟共和國(guó)的主權(quán)，僅受本憲法所定范圍和聯(lián)盟所屬職權(quán)的限制。除此之外，每一加盟共和國(guó)均得獨(dú)立行使自己的國(guó)家權(quán)力�！�1936 年的蘇聯(lián)憲法延續(xù)了這一規(guī)定，在第60條中，為加盟共和國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)即蘇維埃所設(shè)定的第一職權(quán)仍然是，依據(jù)蘇聯(lián)憲法第16 條規(guī)定，通過(guò)及修改本加盟共和國(guó)憲法。顯然，這仍然是一種聯(lián)邦制的設(shè)計(jì)，在這里并沒(méi)有直接規(guī)定下級(jí)蘇維埃要執(zhí)行上級(jí)蘇維埃的意志。

　　但是，由于布爾什維克黨的中央組織與聯(lián)盟中央組織之間是一種下級(jí)服從上級(jí)的民主集中制關(guān)系，所以加盟共和國(guó)的蘇維埃實(shí)際上也承擔(dān)了執(zhí)行聯(lián)邦意志的職能。而且，對(duì)于加盟共和國(guó)之下的邊區(qū)、省、自治省、州、區(qū)、城市及鄉(xiāng)村境內(nèi)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)勞動(dòng)者代表蘇維埃，其第一職權(quán)也被設(shè)定為：主持所屬管理機(jī)關(guān)之工作，保證國(guó)家秩序之維持，法律之遵行及公民權(quán)利之維護(hù)，主持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化建設(shè)事宜，規(guī)定地方預(yù)算。[9]1082 蘇聯(lián)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)就顯然具備了雙重性質(zhì)，即既要保證聯(lián)邦和共和國(guó)法律的執(zhí)行和公民的基本權(quán)利，同時(shí)也要主持當(dāng)經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)事宜，規(guī)定地方預(yù)算。也即，地方的權(quán)力機(jī)關(guān)既是國(guó)家意志的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)，同時(shí)也是地方的最高決策機(jī)關(guān)。

　　早在革命根據(jù)地時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在1931年所通過(guò)的《地方蘇維埃政府暫行組織條例》中，實(shí)際上就已經(jīng)設(shè)定了地方蘇維埃的雙重性質(zhì)。根據(jù)組織條例的規(guī)定，從鄉(xiāng)到省的蘇維埃的首要工作是：執(zhí)行上級(jí)蘇維埃的命令，指令，訓(xùn)令，法令，決議，甚至要代收國(guó)家捐稅等。與此同時(shí)，在當(dāng)?shù)厥聞?wù)方面，則要進(jìn)行計(jì)劃并招待該地方的建設(shè)事業(yè)和組織市政建設(shè)等。[10]

　　這一傳統(tǒng)顯然延伸到了建國(guó)后的憲法制定之中。1954 年憲法為地方人大所設(shè)定的首要職權(quán)是：在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行，規(guī)劃地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)，審查和批準(zhǔn)地方的預(yù)算和決算，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)公共秩序，保障公民權(quán)利，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利。1975年憲法為地方人大和它產(chǎn)生的革命委員會(huì)所設(shè)定的全部職權(quán)是，保證法律、法令的執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)地方的社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)，審查和批準(zhǔn)地方的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算、決算，維護(hù)革命秩序，保障公民權(quán)利。

　　對(duì)地方人大地位的重要提升來(lái)自于1978年憲法。該憲法36條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、法令的遵守和執(zhí)行，保證國(guó)家計(jì)劃的執(zhí)行，規(guī)劃地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)，審查和批準(zhǔn)地方的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算、決算，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民權(quán)利，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展。1982 年憲法則在這一點(diǎn)上明顯延續(xù)了1978年憲法的設(shè)定。該憲法第99 條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行：依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過(guò)和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃。

　　有意思的是，從1954 年憲法到1982 年憲法，從來(lái)都沒(méi)有規(guī)定地方人大及其常委會(huì)要保證上級(jí)人大及其常委會(huì)的決議的遵守和執(zhí)行。而1954 年和1986 年的地方組織法則基本上作了這一決定：1979 年和1982 年的地方組織法則并沒(méi)有作這樣的規(guī)定。而且，在1982 年憲法之前，也并沒(méi)有規(guī)定地方人大及其常委會(huì)要保證國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。

　　以上考察可以基本得出的結(jié)論是，地方人大保證在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹和執(zhí)行國(guó)家法律，基本上是自蘇維埃模式成型以來(lái)的傳統(tǒng)。這種傳統(tǒng)與共產(chǎn)黨的民主集中原則有莫大關(guān)系。但是，保證憲法在本區(qū)域內(nèi)的貫徹執(zhí)行，則來(lái)自于1978 年憲法。而且，從地方組織法對(duì)地方人大職權(quán)的設(shè)定和1982 年憲法要求地方人大要保證國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)在本區(qū)域內(nèi)的貫徹執(zhí)行中可以看出，建國(guó)以來(lái)在憲法和修改和發(fā)展過(guò)程中，中央層面在對(duì)地方層面的制度進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，有一條重要的線索就是不斷強(qiáng)化地方人大承擔(dān)保證國(guó)家意志貫徹的職能。這種貫徹的頂峰，就是從1978 年憲法開(kāi)始要求地方人大保證憲法的實(shí)施，1986 年的地方組織法中再次重申了憲法并沒(méi)有規(guī)定的要保證上級(jí)人大及其常委會(huì)的決議的貫徹和執(zhí)行。

　　由此可知，地方人大要保證國(guó)家憲法在本行政區(qū)域內(nèi)的貫徹實(shí)施，并不來(lái)自于我國(guó)政治制度的一般原理，也并不是新中國(guó)憲法的一貫傳統(tǒng)。僅僅根據(jù)1982 年憲法的規(guī)定就推演出地方人大應(yīng)該享有憲法監(jiān)督和違憲審查權(quán)，顯然缺乏足夠的依據(jù)和充分的法理支持。與此同時(shí)，通過(guò)這一考察我們還可以得出的一點(diǎn)結(jié)論是，建國(guó)以來(lái)憲法和組織法的完善過(guò)程中，有一條重要的線索就是中央層面在不斷強(qiáng)化地方人大保證上級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的決議的遵守和執(zhí)行。

　　這樣看來(lái)，就職權(quán)設(shè)定而言，我國(guó)的地方人大無(wú)疑是具有雙重性質(zhì)的機(jī)關(guān)：既是上級(jí)政權(quán)意志的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)，又是地方的最高決策機(jī)關(guān)。就職權(quán)設(shè)定的順序而言，地方人大作為地方最高決策機(jī)關(guān)的地位，也在很大程度上是來(lái)自于它作為上級(jí)政權(quán)意志的首要保證機(jī)關(guān)的地位。

　　三、地方人大的雙重性質(zhì)及其發(fā)展邏輯

　　如果進(jìn)一步觀察1979年以來(lái)我國(guó)地方人大的發(fā)展，我們還會(huì)發(fā)現(xiàn)，地方人大及其常委會(huì)的發(fā)展動(dòng)力，在相當(dāng)程度上來(lái)自于憲法和組織法的這種職權(quán)設(shè)定。即當(dāng)前的地方人大之所以能夠有一定的發(fā)展，在相當(dāng)程度上來(lái)自于它是上級(jí)政權(quán)意志的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)：或者說(shuō)，正是因?yàn)樗�是上�?jí)政權(quán)意志的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)，才在一定程度確立了它在地方層面上的權(quán)力機(jī)關(guān)的地位。

　　葉劍英在對(duì)1978年憲法的修改報(bào)告中曾明確指出：“新憲法通過(guò)以后，從憲法的原則精神到具體條文規(guī)定，都要保證實(shí)施⋯⋯新憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)的重要職權(quán)之一是監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，地方各級(jí)人民代表大會(huì)也要在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律、法令的遵守和執(zhí)行。”他甚至提出，為了保證憲法的實(shí)施，“我們還要充分發(fā)揮工會(huì)，貧下中農(nóng)協(xié)會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)和其他人民團(tuán)體的作用�！盵11]而彭真1980 年在省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志第一次座談會(huì)上的講話中更是明白表明，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　在地方人大常委會(huì)不多的四項(xiàng)任務(wù)中，第四項(xiàng)任務(wù)就是“主要監(jiān)督違反憲法、法律，包括是否正確執(zhí)行黨和國(guó)家的方針、政策。”[12]因此，無(wú)論1978 年憲法的立法意圖，還是自1979 年開(kāi)始在地方人大設(shè)立常委會(huì)，中央層面一個(gè)重要的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)就是，用地方人大及其常委會(huì)來(lái)保證“一府兩院”正確地貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律和政策，保證上級(jí)意志在地方層面上得到貫徹落實(shí)。

　　對(duì)于那些享有地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)而言，自設(shè)立之日起，便獲得了一項(xiàng)重要的職權(quán)，即地方立法權(quán)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，近20 年來(lái)，享有地方立法權(quán)的省級(jí)人大常委會(huì)已經(jīng)制定了7000 多部地方性法規(guī)。[13]數(shù)量如此巨大的立法工作，顯然構(gòu)成了那些享有地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)的重要工作內(nèi)容。彭真在1980 年的談話中雖然提出了地方人大常委會(huì)的四大任務(wù)：即立法、重大事項(xiàng)決定、人事任免和監(jiān)督“一府兩院”。但是，由于建國(guó)以來(lái)長(zhǎng)期形成的黨政聯(lián)合決策體制和黨的干部管理體制的存在，人大及其常委會(huì)在重大事項(xiàng)決定和人事任免權(quán)上往往只具有消極意義上的同意權(quán)而很少有主動(dòng)行使其權(quán)力的空間。這樣，尤其是對(duì)那些不享有地方立法權(quán)的市、縣級(jí)人大及其常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)而言，具有實(shí)質(zhì)意義的權(quán)力就在很大程度上只剩下了監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，對(duì)于那些享有地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)而言，監(jiān)督權(quán)同樣也是一項(xiàng)重要的、可以在一定空間內(nèi)行使的權(quán)力，至少是僅次于立法權(quán)的實(shí)際行使權(quán)力。

　　為了保證地方人大及其常委會(huì)能夠有效地行使憲法和法律所賦予的監(jiān)督權(quán)，憲法和法律同時(shí)也賦予了地方人大及其常委會(huì)以包括調(diào)查權(quán)、審查權(quán)、罷免權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、撤銷(xiāo)權(quán)等監(jiān)督手段，甚至還一再地醞釀國(guó)家層上的監(jiān)督法，以為地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作提供更為充足的法律資源。但是，問(wèn)題在于，在目前的體制下，在黨政聯(lián)合決策結(jié)構(gòu)沒(méi)有改變的背景下，監(jiān)督權(quán)的深入行使一方面可能會(huì)面臨與同級(jí)黨委的緊張關(guān)系，另一方面又因?yàn)榈胤秸�府還要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，地方人大及其常委會(huì)在現(xiàn)實(shí)之中也很難經(jīng)常動(dòng)用這些法律明文授權(quán)的剛性監(jiān)督手段。

　　正是這種背景，使監(jiān)督手段的創(chuàng)新成了我國(guó)地方人大常委會(huì)、尤其是基層人大常委會(huì)發(fā)展過(guò)程中的一道重要景觀。無(wú)論是各種評(píng)議、執(zhí)法檢查、個(gè)案監(jiān)督、任前考試，還是法律監(jiān)督書(shū)等創(chuàng)新手段，無(wú)不與地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使有莫大的關(guān)系。地方人大及其常委會(huì)在對(duì)監(jiān)督對(duì)象做出評(píng)判時(shí)，一條重要的標(biāo)準(zhǔn)都是“遵守國(guó)家憲法和法律、貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家路線方針政策的情況”。而正是由于地方人大及其常委會(huì)在其監(jiān)督工作中有效地融入了“一府兩院”貫徹執(zhí)行上級(jí)政權(quán)意志的情況，地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作創(chuàng)新也才被上級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)支持、總結(jié)、提升和推廣。

　　由此可見(jiàn)，在改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)地方人大的發(fā)展過(guò)程中享有監(jiān)督國(guó)家法律執(zhí)行的權(quán)力，構(gòu)成了地方人大成長(zhǎng)壯大的一根重要支柱。這一支柱的存在，使地方各級(jí)人大在其它權(quán)力的行使空間有限的背景下，能夠圍繞著監(jiān)督的行使而發(fā)展了一大批的創(chuàng)新手段。而且，正是因?yàn)榈胤礁骷?jí)人大都存在著這樣一種類(lèi)似的權(quán)力格局，也使地方各級(jí)人大在監(jiān)督工作中實(shí)行聯(lián)動(dòng)以提高整體效應(yīng)的做法成為可能。同時(shí)，當(dāng)各級(jí)人大的監(jiān)督工作在同級(jí)政權(quán)中面臨阻力上，貫徹上級(jí)黨委和人大意志的做法，也常常會(huì)為人大的監(jiān)督提供有效的支撐。

　　四、職權(quán)設(shè)定的反思與地方人大的重新定位

　　至此，本文試圖證明兩個(gè)問(wèn)題：在理論層面上，憲法關(guān)于地方人大及其常委會(huì)要在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法實(shí)施的規(guī)定，并不能構(gòu)成地方人大及其常委會(huì)享有憲法監(jiān)督和違憲審查權(quán)的充分依據(jù)：在實(shí)際層面上，我國(guó)的地方人大、尤其是它的常委會(huì)雖然在很大程度上是作為貫徹上級(jí)政權(quán)意志而出現(xiàn)的，它的這種職權(quán)定位在客觀上促進(jìn)和推動(dòng)了地方人大制度的成長(zhǎng)。

　　但是，筆者并不以此為依據(jù)而認(rèn)為，這樣一種職權(quán)的設(shè)定就是一種理想的制度安排。就原理層面分析，從蘇維埃時(shí)代開(kāi)始到今天為止，地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)設(shè)定，在相當(dāng)程度上是一種與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)和中央集權(quán)時(shí)代相適應(yīng)的制度安排。只有在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和中央集權(quán)的背景下，才需要自上而下的授權(quán)關(guān)系和全國(guó)所有的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)都要服從中央政權(quán)意志，甚至憲法本身也主要體現(xiàn)的是中央政權(quán)意志的現(xiàn)象。如果按照這一原理推開(kāi)，我們?nèi)绻麑⑽覈?guó)的全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)視作最高權(quán)力機(jī)關(guān)，就授權(quán)原理而言，最高權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)際上進(jìn)行了兩個(gè)方面的授權(quán)：一方面在橫向?qū)⑿姓�和司法�?quán)力授予中央的“一府兩院”，自己保留立法和監(jiān)督權(quán)：另一方面，在縱向則將部分立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)授予享有地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)。享有地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)除像全國(guó)人大一樣做橫向授權(quán)外，還在縱向上將保證中央和本級(jí)意志執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)力再次授予下一級(jí)的人大常委會(huì)。這樣一種制度的建立和權(quán)力的授予方式，顯然體現(xiàn)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所要求的中央集權(quán)的精神，即中央作為全國(guó)范圍內(nèi)的最高決策機(jī)關(guān)，各級(jí)政權(quán)都只是它的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

　　問(wèn)題在于，這種授權(quán)的方式和路徑與代議政治的原理相沖突。在代議民主制的運(yùn)作原理下，我國(guó)的地方選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)人民代表大會(huì)：而縣級(jí)人民代表大會(huì)再將自己處理省級(jí)公共問(wèn)題的權(quán)力授予省級(jí)人民代表大會(huì)：省級(jí)人民代表大會(huì)再將處理全國(guó)性公共問(wèn)題的權(quán)力授予全國(guó)人民代表大會(huì)。如果按照這種授權(quán)原則，下級(jí)人大就不應(yīng)該承擔(dān)保證上級(jí)人大意志執(zhí)行的職能，上下級(jí)人大之間就只應(yīng)該是一種在各自法律保證層級(jí)和公共事務(wù)范圍獨(dú)立地行使自己的職權(quán)。

　　顯然，在我國(guó)的政治制度中，這樣兩種授權(quán)原理的共存就必然會(huì)帶來(lái)制度層面上的沖突：地方人大既是以當(dāng)?shù)孛褚鉃榛�礎(chǔ)的權(quán)力機(jī)關(guān)，又是上級(jí)人大、甚至是上級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)：地方政府既要對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，又要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)：上級(jí)人大的代表本來(lái)由下級(jí)人大授權(quán)產(chǎn)生，但是下級(jí)人大則要反過(guò)來(lái)執(zhí)行上級(jí)人大的意志。

　　如果說(shuō)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下主要體現(xiàn)的是權(quán)力運(yùn)作層面自上而下的授權(quán)原理，那么，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下則必然要求一國(guó)的政治制度采用自下而上的授權(quán)原理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)民的意志要先形成一個(gè)全國(guó)性的總意志之后，再由國(guó)家機(jī)關(guān)層層執(zhí)行。每一級(jí)上級(jí)的政權(quán)機(jī)關(guān)都要主導(dǎo)和監(jiān)督下級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)作。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益和意志的形成則是基于個(gè)人到群體再到地方層面之后，再上升到全國(guó)性層面上來(lái)。在這樣一種利益表達(dá)和授權(quán)機(jī)制下，就更加要求地方人大首先要成為一個(gè)制度性的民意機(jī)關(guān)，而不是上級(jí)政權(quán)意志的執(zhí)行機(jī)關(guān)。而在目前我國(guó)的人大制度中，上級(jí)意志的向下貫徹過(guò)程，采用的是一種制度性的實(shí)施機(jī)制，即由一系列的正式機(jī)構(gòu)來(lái)層層保證執(zhí)行：但是，對(duì)于自下而上的利益表達(dá)，則缺乏相應(yīng)的制度性表達(dá)通道，而往往只能由公民個(gè)人和代表個(gè)體以申訴、建議、批評(píng)和意見(jiàn)的分散性渠道進(jìn)行。一旦制度性的上級(jí)意志表達(dá)渠道與分散性的地方性利益在人民代表大會(huì)之中相遇，則往往是上級(jí)政權(quán)的意志覆蓋了分散的、自下而上表達(dá)的意志。

　　這種現(xiàn)象的存在同時(shí)也表明，在我國(guó)的政治制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，實(shí)際上是將中央層面的國(guó)家制度的設(shè)計(jì)層層復(fù)制到了地方層面，即每一級(jí)地方政權(quán)都是國(guó)家政權(quán)的一個(gè)縮影。任何一個(gè)大的國(guó)家意志的執(zhí)行，都要通過(guò)小的國(guó)家政權(quán)來(lái)具體保證實(shí)施，從而一方面導(dǎo)致國(guó)家政策的執(zhí)行鏈條過(guò)長(zhǎng)而難以控制：另一方面，也導(dǎo)致地方居民的利益表達(dá)難以通過(guò)制度性的渠道在地方各級(jí)人大中形成公共政策依據(jù)。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、個(gè)體利益、群體利益和地方利益向上表達(dá)傾向的增強(qiáng)卻是一種必然的趨勢(shì)。

　　在這樣一種大背景下，我國(guó)政治制度的改革實(shí)際上就面臨著一種表面上似乎相互矛盾的要求：一方面要增加自下而上的利益表達(dá)和整合的制度通道：另一方面，又必須要自上而下地強(qiáng)化國(guó)家法制的統(tǒng)一，保證憲法和全國(guó)性法律在全國(guó)范圍內(nèi)得到有效的遵守。如果讓地方政權(quán)、尤其是地方人大同時(shí)承擔(dān)這兩項(xiàng)任務(wù)，顯然是一種矛盾。

　　在這里，我們有必要回到托克維爾曾經(jīng)區(qū)分過(guò)的一對(duì)概念：政府集權(quán)和行政集權(quán)。[14]根據(jù)托克維爾的理論及現(xiàn)代政治的基本要求，一國(guó)政府體制在處理縱向的權(quán)力關(guān)系時(shí)，應(yīng)該是政府集權(quán)和行政分權(quán)。所謂政府集權(quán)，即全國(guó)性政府應(yīng)該將法律的制定和實(shí)施、外交和國(guó)防等事務(wù)完全集中于自己之后：而對(duì)于區(qū)域性行政事務(wù)，則最好下放給各層級(jí)的政府。而且，這兩類(lèi)事務(wù)最壞的組合，就是政府集權(quán)加上行政集權(quán)，因?yàn)檫@樣就帶來(lái)了政府無(wú)限的權(quán)力，導(dǎo)致全國(guó)人民在任何事務(wù)上都完全聽(tīng)命于中央政府。而現(xiàn)代國(guó)家為了順應(yīng)這一要求，雖然在處理全國(guó)性政府與地區(qū)性政府之間的關(guān)系上存在著單一制與聯(lián)邦制的區(qū)別，但是，在地區(qū)性政府之下的地方性政府層面，則普遍實(shí)行的是地方自治。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所要求的政治事務(wù)和行政事務(wù)都要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下展開(kāi)，其實(shí)是很難同時(shí)發(fā)揮兩個(gè)積極性的。實(shí)際上，政府集權(quán)與行政分權(quán)的采用，就正好順應(yīng)了保證國(guó)家法制統(tǒng)一和地方利益有序地自下而上表達(dá)的形成。

　　如果要順應(yīng)這一要求，顯然就要求中央政府要上收憲法和法律的保證權(quán)，下放行政事務(wù)的管理權(quán)：同時(shí)也要求將地方人大首先設(shè)定為地方的民意機(jī)關(guān)，而不是國(guó)家意志的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)。因此，在筆者看來(lái)，如果我國(guó)的地方人大要適應(yīng)這種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新形勢(shì)，就應(yīng)該倒轉(zhuǎn)自己的權(quán)力機(jī)關(guān)的形成依據(jù)，即將由作為上級(jí)意志執(zhí)行者而成為權(quán)力機(jī)關(guān)的邏輯，倒轉(zhuǎn)為作為地方民意機(jī)關(guān)而成為地方權(quán)力機(jī)關(guān)。這樣，地方人大，尤其是基層人大的職能就不應(yīng)該首先保證國(guó)家意志的貫徹，而是地方民意的實(shí)現(xiàn)。在筆者看來(lái)，只有在實(shí)現(xiàn)這種職能的重新調(diào)整后，中央政權(quán)才能真正成為有效保證憲法和法律貫徹實(shí)施的機(jī)關(guān)：地方政權(quán)也才能真正成為地方民意的表達(dá)機(jī)關(guān)。而且也只有在這種新的權(quán)力關(guān)系下，才能有效思考和建構(gòu)中國(guó)的違憲審查機(jī)制的具體安排。

　　如果說(shuō)，1978 年憲法將地方人大提升為國(guó)家憲法實(shí)施在地方層面的保證機(jī)關(guān)，表明國(guó)家本身實(shí)現(xiàn)其政府意志的能力不強(qiáng)，即中央層面沒(méi)有充分的能力來(lái)保證憲法和法律在全國(guó)范圍的普遍推行的話，那么，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，完善現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)兩個(gè)重要方面，顯然就一方面是強(qiáng)化全國(guó)性政府保證憲法和法律在全國(guó)范圍內(nèi)得到普遍貫徹，另一方面則是強(qiáng)化地方政府為本地提供公共物品和服務(wù)的能力，而不是幫助國(guó)家來(lái)執(zhí)行憲法和法律。如果考慮到我國(guó)的地區(qū)差異和全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)將地方立法權(quán)授予了一些省市級(jí)的人大及其常委會(huì)，那么我們也可以考慮構(gòu)建全國(guó)和省市兩級(jí)的憲法監(jiān)督和違憲審查機(jī)制。但是，在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，則應(yīng)該將人大完全設(shè)定為以地方民意為基礎(chǔ)的權(quán)力機(jī)關(guān)。

　　最后還需補(bǔ)充的是，即使在抽象層面上，憲法規(guī)定某一機(jī)關(guān)要保證憲法實(shí)施的條文，也并不構(gòu)成該機(jī)構(gòu)就成為違憲審查機(jī)構(gòu)的充分依據(jù)。最典型的反例是，美國(guó)憲法第2 條就規(guī)定，合眾國(guó)總統(tǒng)應(yīng)以最大能力維護(hù)、遵守和保衛(wèi)合眾國(guó)憲法。但是這一規(guī)定并沒(méi)有由此而引申出總統(tǒng)享有違憲審查權(quán)。我國(guó)憲法將憲法和法律執(zhí)行的保證權(quán)直接授予地方人大，其實(shí)正好表明我國(guó)地方人大實(shí)際上承擔(dān)了某種行政職能，而且在很大程度上是按照行政等級(jí)原則構(gòu)建出來(lái)的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)。這一現(xiàn)象顯然來(lái)自地方人大一度是一個(gè)帶有很強(qiáng)的議行合一色彩的機(jī)構(gòu)。因?yàn)椋�在人大閉會(huì)期由人民委員會(huì)作為其常設(shè)機(jī)構(gòu)的背景下，人民委員會(huì)就既是全國(guó)人大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，又是國(guó)務(wù)院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但是，在常委會(huì)和人民政府實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)的分離之后，這一傳統(tǒng)規(guī)定則仍然延續(xù)到了當(dāng)下。

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