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燕繼榮:群眾滿意度的效度和限度

發(fā)布時間:2020-06-19 來源: 美文摘抄 點擊:

  

  近年來,各級政府試圖把“群眾滿意度”引入干部政績考核過程,作為官員選拔任用的依據(jù)。這種嘗試意在避免以往干部選拔“一言堂”的不良后果,激勵官員養(yǎng)成“對下”負責(zé)的意識,應(yīng)當(dāng)承認,這種努力具有一定的積極意義,但是,也必須明確,要讓“群眾滿意度”真的發(fā)揮效用,避免流于形式和官樣文章,還需要有一系列相應(yīng)的制度和規(guī)則。到目前為止,這些制度和規(guī)則還遠未配套。

  

  “讓群眾滿意”:現(xiàn)代政府的思維向度

  

  從價值理性的角度講,把群眾滿意度引入政府評價體系,是民主政治的必然要求。在現(xiàn)代社會生活中,民主作為一種普遍認可的價值,不僅被視為政府追求的目標(biāo)和行為的依據(jù),而且也被看作是確立政府權(quán)威、達成社會和諧的手段。依據(jù)這樣的觀念,“讓群眾滿意”是政府的最大任務(wù),對公民負責(zé),并接受公民的監(jiān)督和批評,是保證政府“良政善治”的有效手段。因此,把群眾滿意度作為評價政府及其官員政績的依據(jù),貫徹和體現(xiàn)了民主政治的基本精神。

  從工具理性的角度說,把群眾滿意度引入政府評價體系,也是提高政府績效、約束公權(quán)的有效手段。控制國家和政府權(quán)力,保障公民個人權(quán)利,是現(xiàn)代憲政體制安排的主要內(nèi)容。經(jīng)驗證明,這種體制具有明顯的比較優(yōu)勢。在這種體制下,分權(quán)制衡和社會監(jiān)督是控制國家、限制公權(quán)的兩套并行機制,這兩種機制內(nèi)外配合,保障在民主選舉基礎(chǔ)上產(chǎn)生的“國家機器”得以“駕馭”,不至于偏離法治軌道太遠。因此,一方面,如何確保來自政府內(nèi)部的制約和監(jiān)督(即,權(quán)力機關(guān)之間的均衡與制約以及政府權(quán)力機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督)始終有效,另一方面,如何確保來自政府外部的社會制約和監(jiān)督(即,社會輿論、社會團體以及作為個體的公民對于政府的批評和監(jiān)督)發(fā)揮作用,這是現(xiàn)代政治安排和制度設(shè)計所考慮的核心問題。政策可以因應(yīng)形勢而不斷修正,但制度保持相對穩(wěn)定。解決了以上這兩個方面的問題,也就意味著構(gòu)建了一個良好的制度架構(gòu)。有了這種制度作保障,社會問題才不至于積重難返,政府公共政策的調(diào)整才能變得順理成章自然有序,政府主要領(lǐng)導(dǎo)才不至于像“應(yīng)急隊長”,總是處于“緊急狀態(tài)”。

  無論哪種考慮,把群眾滿意度作為評價政府績效、考核政府官員的依據(jù),都體現(xiàn)了一種現(xiàn)代政治意識。從理論邏輯和宏觀視角分析,它也像倡導(dǎo)“綠色GDP”一樣,有利于校正官員的行為意向,樹立地方政府和權(quán)力機關(guān)“以公民滿意為導(dǎo)向”的思維模式,改變官員“看上不看下”的做事方式。

  

  績效考核:“群眾滿意度”面臨的種種難題

  

  然而,必須明確,真正保障“讓群眾滿意”,必須要有一系列配套制度;
要讓“群眾滿意度”真的發(fā)揮作用,成為干部選拔任用的依據(jù),還需要有進一步的探索和精心的制度設(shè)計。

  從根本上說,要確保政府及其官員“情為民所系,心為民所想,權(quán)為民所用”,就要實施一整套的責(zé)任政府和責(zé)任政治的機制。在中國目前的體制下,確立民眾、組織人事部門和政府官員三者分工協(xié)作、良性互動的機制,讓民眾評價政府及其官員,組織人事部門依據(jù)群眾滿意度來任命官員,官員“以民為本”積極贏得公眾好評以爭取更大的升遷機會,這不失為一種理想設(shè)計。

  但是,在實踐過程中,這種理想設(shè)計的意圖既有可能被制度的缺陷所化解或扭曲,也可能因為操作技術(shù)的不完善而未能真正達到“治官”的初衷。從技術(shù)層面上講,如何設(shè)定公正統(tǒng)一的考核指標(biāo)?如何量化這些考核指標(biāo)?政府作為利益協(xié)調(diào)者,面對的是具有不同利益訴求的“群眾”,而且還需要在部分利益和整體利益、眼前利益和長遠利益之間進行表態(tài)和選擇,在這種情況下,“群眾滿意度”如何公正評價政府和官員的表現(xiàn)?這些問題是政府績效考核研究和實踐的難點。人們經(jīng)常拿現(xiàn)在的昆明市委書記仇和作為案例來發(fā)表議論?梢韵胂,“群眾滿意度”在像仇和這樣的官員身上,一定會產(chǎn)生兩種評價不同的結(jié)果。此外,有些地方領(lǐng)導(dǎo)推進城市改造的政策和舉動,部分“群眾”拍手稱快,而部分“群眾”卻指責(zé)為“拆書記”的“形象工程”。在官員考核中真要出現(xiàn)這種情況,“群眾滿意度”一定會給組織人事部門帶來困惑。

  從制度層面來講,“群眾滿意度”的實施,也會遇到許多難點。首先,如何界定“群眾”?誰有權(quán)發(fā)表意見?誰應(yīng)該參與政府及其官員政績考核評價的過程?如果這個問題不作明確規(guī)定,就為某些當(dāng)事人操控民意調(diào)查留下了機會。而且,在部門利益與公共利益不相一致的時候和地方,部門內(nèi)部的“群眾”意見與部門外部的“群眾”意見可能不完全相同。在這種情況下,官員考核以哪部分“群眾滿意度”為依據(jù)?其次,“群眾滿意度”怎么認定?網(wǎng)絡(luò)和短信的評價,甚至媒體的公開報道,都有被官員拘捕治罪的風(fēng)險;
越級上訪有被遣返的風(fēng)險,同級反映有被打壓的風(fēng)險,民主評議有遭報復(fù)的風(fēng)險。當(dāng)這樣的事件被公開出來的時候,相信上級主管和組織人事部門自然會予以重視。但也有不少案例證明,有些官員在一些重要事件上確實具有超強的“捂蓋”和做假的膽量和能力,否則就不會出現(xiàn)“越告官做得越大”這種個別現(xiàn)象。這就提出一個問題:“群眾滿意度”能規(guī)避上述風(fēng)險嗎?真能克服和解決這些問題嗎?第三,由于輿論監(jiān)督不力,信息公開不夠,“群眾”對政府及其官員的了解有限,領(lǐng)導(dǎo)與“群眾”、“群眾”與“群眾”、“群眾”與官員之間信息不對稱,在這種情況下,難免出現(xiàn)人為操控:領(lǐng)導(dǎo)想提拔的,一定是組織重點考察的,組織重點考察的一定也是“群眾滿意的”。那么,如何才能讓這個順序顛倒過來?第四,“群眾滿意度”信息要不要公開?常見的現(xiàn)象是,上級組織部門要任命官員了,就來搞一個民意調(diào)查,但不公布調(diào)查結(jié)果,給人的印象是,“民意調(diào)查只是過場,領(lǐng)導(dǎo)該怎么任命還怎么任命”。這種狀況本身嚴重損害了“群眾滿意度”的信度和效度。

  

  責(zé)任政府:“讓群眾滿意”的制度保障

  

  近年來,中國政府嘗試推行聽證制度、公示制度、問責(zé)制度,努力構(gòu)建服務(wù)型政府。服務(wù)型政府也好,“群眾滿意度”也罷,所有這些努力無非是要建立約束政府和官員的機制。從根本上說,建立這樣的機制,其目的就是要讓政府和官員在行動的時候有所在乎,有所畏懼。

  做人要有所畏懼。敬神,懼內(nèi),怕上,這都是約束人們(男人)行為的重要機制。不敬神不懼內(nèi)但“怕上”,這可能是當(dāng)今中國官場較為普遍的“文化”。現(xiàn)代政治需要確立新的政府觀念,“敬法”,“畏民”應(yīng)該成為政府的主流文化。而要形成這樣的文化,在知識界言語倡導(dǎo)說理論證的同時,還需要有領(lǐng)導(dǎo)人以身作則,并大力推進制度改良。

  實際上,把群眾滿意度引入政府評價體系最為有效的制度當(dāng)屬民主選舉制度。公民直接用選票表達他們對于政府及其官員的態(tài)度,從制度上最大程度地堵塞了“官官相護”的漏洞,避免了政府官員聯(lián)合起來欺上瞞下,糊弄上級,愚弄百姓,對上級政策和民意置若罔聞的可能。與這種制度相配套的是組閣-問責(zé)制度和文官制度。根據(jù)這些制度安排,政府公職人員被劃分為“政務(wù)官”和“事務(wù)官”兩大類。通過民主選舉組閣上臺的“政務(wù)官”,接受民眾監(jiān)督和輿論批評,負連帶責(zé)任;
通過公務(wù)員招聘上崗的“事務(wù)官”遵循文官條例,接受文官考核升遷免職的規(guī)則。這套制度配合信息公開和輿論監(jiān)督等其他制度,不僅可以杜絕人事任命中跑官買官的現(xiàn)象,而且通過提供政府“對下負責(zé)”的機制,確保政府行為始終“以公民滿意為導(dǎo)向”。

  因此,民主選舉制度、組閣制度、文官制度、信息公開制度、輿論監(jiān)督制度、問責(zé)及罷免制度等,這一系列制度應(yīng)該被看作是保障“讓群眾滿意”的組合制度,它們構(gòu)成了現(xiàn)代責(zé)任政府和責(zé)任政治的基本要素。坦白地說,比較各國的經(jīng)驗,這些制度是“治官”和“治政”的利器,應(yīng)該說是最好的安排了。將“群眾滿意度”引入政府績效考核是必要的,但是,我們經(jīng)常講,辦事情要抓住根本,那就需要明白,什么才是最根本的解決之道。

  當(dāng)然,在制度變遷不可能“休克療法”、也不可能全盤移植的情況下,現(xiàn)實的選擇只能是朝著理想的方向逐步調(diào)理。鑒于“怕上”心理的普遍存在,政治領(lǐng)導(dǎo)層對于推動制度改良和文化建設(shè)具有重要的作用。就現(xiàn)實的情況來看,首要的工作是要讓“群眾”的意見真實地表達出來;
其次,要對公眾已經(jīng)表達強烈不滿的事件和行為,或采取斷然措施,或給“群眾”一個明確的說法;
第三,在強化民眾對政府的理解、鞏固民眾對政府的信心的基礎(chǔ)上,著手調(diào)理機制,在失衡的“官”-“民”比重中逐步加大公民的分量,增加民意的影響力。

  

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