·信訪制度存在根本性的缺陷，但長(zhǎng)期以來形成的制度慣性，仍然是在強(qiáng)化信訪解決民眾權(quán)益糾紛能力。目前大力推行的各種信訪責(zé)任追究制、領(lǐng)導(dǎo)干部親自接訪制度等等，與現(xiàn)代國(guó)家各司其職和各負(fù)其責(zé)的原則相悖。

　　·需要從現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)特別是國(guó)家的憲政建設(shè)和長(zhǎng)治久安的角度重新定位信訪的改革方向。應(yīng)從行政、法律、政治三個(gè)層面考慮如何對(duì)信訪制度進(jìn)行穩(wěn)妥而有步驟的改革�？偟姆较蚴侨趸�信訪的救濟(jì)功能，通過司法解決具體的利益沖突。

　　現(xiàn)實(shí)表明，信訪制度作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到過一定作用，但由于這一制度存在諸多缺陷，已不適應(yīng)目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在客觀上成為國(guó)家政治認(rèn)同流失的重要渠道并引發(fā)了多起群體性事件，如果不進(jìn)行徹底改革，將會(huì)產(chǎn)生十分嚴(yán)重的政治后果。

　　然而，由于對(duì)現(xiàn)行信訪制度存在的問題及根源有著不同的認(rèn)識(shí)，因此對(duì)信訪制度何去何從也有不同的看法。從2004年有關(guān)信訪改革的大爭(zhēng)論，到目前黨和政府采取的措施來看，信訪制度改革已經(jīng)形成了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說的路徑依賴，即某種制度沿著某個(gè)路徑往下走，不管這條路是對(duì)是錯(cuò)，都會(huì)形成所謂的慣性，而且這種慣性的力量還會(huì)不斷自我強(qiáng)化。也就是說，長(zhǎng)期以來形成的制度慣性，仍然是在強(qiáng)化信訪解決民眾權(quán)益糾紛能力。目前大力推行的各種信訪責(zé)任追究制、領(lǐng)導(dǎo)干部親自接訪制度等等，就是這種思維定勢(shì)的產(chǎn)物。

　　但在我看來，信訪活動(dòng)出現(xiàn)困境主要的根源在于信訪運(yùn)行的邏輯和規(guī)則與中國(guó)的現(xiàn)行政治體制一脈相承的，最集中的表現(xiàn)就是建立在壓力體制之上的信訪責(zé)任追究制。這種以上訪量特別是進(jìn)京上訪量為最基本考慮指標(biāo)的信訪責(zé)任追究制，雖然能解決一些信訪問題。但地方黨政為了自身的政治利益，不得不采取截訪、銷號(hào)、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段消解來自中央的壓力。因此，我們需要從現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)特別是國(guó)家的憲政建設(shè)和長(zhǎng)治久安的角度重新定位信訪的改革方向。

　　根據(jù)目前的情況，我建議從行政、法律、政治三個(gè)層面考慮如何對(duì)信訪制度進(jìn)行穩(wěn)妥而有步驟的改革。

　　第一步：給各級(jí)黨政部門減壓和給信訪公民松綁，以減小信訪的規(guī)模和沖擊性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

　　主要措施是：（1）中央減少對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力，不按信訪量給各地排名，取消信訪責(zé)任追究制，不要求地方政府來京接訪；
（2）中央信訪部門不再給省市開信訪移辦單；
（3）不對(duì)信訪公民的信訪級(jí)別作特別的限制；
（4）由信訪地公安機(jī)關(guān)依法處理因信訪而發(fā)生的治安案件。

　　這樣做的主要理由是：（1）減弱信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，降低群眾對(duì)信訪的預(yù)期，會(huì)迅速使一些信訪案件平息，減少群眾進(jìn)京走訪；
（2）在中央的高壓下，地方政府為了息訪，對(duì)于信訪公民不是收買或欺騙，就是打擊迫害，從而誘發(fā)更多的信訪案件。給地方政府減壓，才能給中央減壓；
維護(hù)地方的政治權(quán)威,才能加強(qiáng)和鞏固中央的政治權(quán)威。

　　第二步：強(qiáng)化各級(jí)司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門的案件。

　　主要措施有：（1）由上級(jí)法院和檢察院下派一級(jí)設(shè)立告訴申訴案件受理機(jī)構(gòu)；
也可以考慮建立全國(guó)性的巡回法庭。（2）擴(kuò)大訴訟受理范圍，對(duì)關(guān)系到民眾生活的案件可以考慮緩收、減收或免收訴訟費(fèi)；
(3)加強(qiáng)新聞媒體和社會(huì)力量對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，克服司法腐��；
（4）司法機(jī)關(guān)對(duì)受理的告訴和申訴案件要在限期內(nèi)給予答復(fù)；
（5）由司法部門依法查處信訪人迫害案件；
（6）組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)群眾告訴申訴進(jìn)行法律援助；
（7）增加司法機(jī)構(gòu)的資源投入，并在制度上確立法院和檢察院的重要人員和經(jīng)費(fèi)均由上一級(jí)法院和檢察院管理和保障。通過樹立國(guó)家司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威，可以把社會(huì)矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法渠道，逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民政治行動(dòng)。

　　在推進(jìn)司法制度改革的同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)調(diào)解制度也要有所加強(qiáng)�？梢钥紤]到現(xiàn)有的基層信訪人員加強(qiáng)社會(huì)調(diào)解機(jī)構(gòu)，以作為司法制度的必要補(bǔ)充。

　　第三步：撤銷各級(jí)政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作,并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織。

　　主要措施是：（1）組織各級(jí)人民代表特別是縣鄉(xiāng)人民代表對(duì)本選區(qū)的重要信訪案件進(jìn)行調(diào)查和督辦；
（2）公布各級(jí)人民代表的聯(lián)系方式；
（3）建立全國(guó)信訪網(wǎng)，并把一些重大問題的信訪資料上網(wǎng)公示讓民眾評(píng)議。(4)允許社會(huì)各階層建立利益表達(dá)組織，以法律允許的方式讓他們通過集會(huì)示威等方式表達(dá)利益。

　　這樣做的好處是:（1）使各層級(jí)各選區(qū)的人大代表有了一項(xiàng)新的具體職責(zé)，他們有法律賦予的言論免責(zé)權(quán)和調(diào)查權(quán)，也有義務(wù)對(duì)信訪反映的問題進(jìn)行調(diào)查，并依據(jù)調(diào)查向成為信訪對(duì)象的一府兩院提出質(zhì)詢，直至向嚴(yán)重瀆職、失職、甚至涉嫌違法犯罪的領(lǐng)導(dǎo)干部提出罷免動(dòng)議。這樣，不僅使信訪工作獲得一個(gè)權(quán)力主體，同時(shí)也使信訪工作具備了應(yīng)有的問責(zé)性，即向人民負(fù)責(zé)的特質(zhì)。（2）將目前散存在各職能部門的信訪資源合并到人代會(huì)將為人民代表大會(huì)的制度建設(shè)提供大量物質(zhì)資源、人力資源和政治資源，將為人民代表逐步專職化和與此相應(yīng)的人代會(huì)逐步實(shí)質(zhì)化創(chuàng)造資源和職責(zé)兩方面的條件；
（3）把信訪集中到人大后，可以建立一套統(tǒng)一的科學(xué)的信訪登記體系和檢索體系，不僅可以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會(huì)資源，克服目前信訪公民盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和政治信任流失。

　　特別需要指出的是，信訪改革應(yīng)是政治改革的重要組成部分。如何改變目前地方治狀況，需要開展以縣級(jí)人民代表專職化為起點(diǎn)、以政治分權(quán)為杠桿、以司法制衡為保障的綜合縣級(jí)政治改革，使縣級(jí)政權(quán)有足夠的地方社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，同時(shí)使縣級(jí)政權(quán)及其主官的權(quán)力受到有效的制衡和監(jiān)督。通過建立既對(duì)中央負(fù)責(zé)又對(duì)地方民眾負(fù)責(zé)的縣級(jí)政府，并容許各種社會(huì)利益表達(dá)組織的存在，只有讓社會(huì)各階層都有自己的利益表達(dá)組織，才能產(chǎn)生一個(gè)利益相對(duì)均衡、社會(huì)相對(duì)和諧的現(xiàn)代社會(huì)。

　�。�2009年6月18日在第十一屆全國(guó)政協(xié)第六次常委會(huì)專題討論會(huì)上的講話，原刊《南方日?qǐng)?bào)》）

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