自從民選“村官”以來，好“村官”不是越來越多了，而是越來越少了。民選“村官”不為民，并出現(xiàn)較高的違紀犯罪率，已經(jīng)成為群眾上訪的主要問題之一。6月底，中央派出四個調研組趕赴八�。êＤ稀⑶嗪� ，湖南、遼寧，山東、四川，浙江、江蘇、河北）摸底“村官”違法違紀問題，這個由來已久的問題終于引起了黨和政府的特別關注。

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　　本文想從“村官”違紀犯罪的特點著手，尋找其背后的制度性原因。

　　一， 民選 “村官”的違紀犯罪特點。

　　1， “村官”違紀犯罪的手法特征：“村官”違紀犯罪常見的手法非常簡單，不外乎以下幾種：一是收入不入賬或虛設借款；
二是私自出借或占用公款獲利；
三是亂支亂花；
四是虛報冒領；
五是在資源開發(fā)、企業(yè)改制、土地管理、征地補償、工程建設中暗箱操作，從中牟取私利等。

　　2， “村官”違紀犯罪的動機特征：“村官”違紀犯罪的動機特征可以說是非常獨特的。

　　一是媚上�！按骞佟笔亲钚〉摹肮佟�。絕大多數(shù)“村官”都沒有長期留在村子“革命到底”的思想，在“村官”的崗位上尋求跳出村子發(fā)展幾乎是所有“村官”的夢想。要實現(xiàn)這個夢想，“村官”必須不斷積累政治資本，并打通“上升”通道的各種關節(jié)。幾乎很少有村官不拍上級的馬屁的，媚上是民選“村官”的普遍特征�？渴裁疵纳夏�？“村官”們的普遍做法就是把上級的利益放在村民利益之上，甚至不惜違紀、甚至犯罪損害農(nóng)民利益向上“獻禮”。如果“村官”獲得上級的賞識或與上級私交甚好，最理想的是獲得更大的發(fā)展空間，最不理想的也可以獲得上級的保護----大樹底下好乘涼。

　　二是被逼。民選“村官”們在選舉階段，一般都會動員家庭、家族、朋友、政府部門干部、甚至黑社會力量幫助其競選。幫助“村官”競選的人多數(shù)都希望“村官”當選后“知恩圖報”，無論是家人、家族、朋友，還是政府部門干部、黑社會力量，一般不是推動當選“村官”兌現(xiàn)競選時“為村民服務”的承諾，而是極力慫恿其“ 有權不用、過期作廢”，為小家和小集團謀私利。在“一人當官，雞犬升天”的社會里，“村官”被強大的社會力量逼上以權謀私的歪道，不違紀犯罪也難啊！

　　三是膨脹。不少“村官”多多少少都對村莊有一定的貢獻，很多人甚至是村民公認的能人、英雄。這樣成長起來的“村官”都有不同程度的英雄主義情懷。隨著“村官 ”資歷加深，對村莊的貢獻突出，不少“村官”個人威信也越來越高，在鄉(xiāng)村社會里很容易發(fā)展為一人說了算、公家就是我、我就是公家的“土皇帝”。個人英雄主義發(fā)展為極端個人主義，禹作敏就是一個典型的例子。

　　四是同流合污�！按骞佟边`紀犯罪最容易出現(xiàn)“窩案”。在村干部班子中，只要有一個人想“集體渾水摸魚”或“集體消費”，并提出具體的設想，很少見有人站出來旗幟鮮明地反對，多是集體默認----心照不宣的交由一人去操作。最典型的是集體企業(yè)的改制或變賣過程中的村班子集體瓜分村民集體財產(chǎn)或是土地征用補償費的截留與回扣。班子成員都得到好處，這樣大哥不說二哥，大伙都安全了。

　　二， “村官”違紀犯罪的制度性原因

　　原因當然是非常復雜的，就其制度性層面來講，主要有以下五點。

　　1， 村民自治制度及其制度環(huán)境有嚴重缺陷。

　　我很少寫文章談及村民自治，因為怕人誤解為反民主、反自治。坦率的講，我對中國十幾年的村民自治實踐的成果很失望，因為村民自治制度及其制度環(huán)境有嚴重的缺陷。

　　A， 治權和產(chǎn)權既不完整又不統(tǒng)一。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎。直到今天，我看不明白村民自治制度的經(jīng)濟基礎是什么？也看不明白村民自治制度對經(jīng)濟基礎是如何反作用的。我以為，一定的產(chǎn)權是一定的治權的經(jīng)濟基礎，一定的治權是一定的產(chǎn)權的政治保證，只有產(chǎn)權和治權的完整與統(tǒng)一，產(chǎn)權制度和治理制度才是有效的。（關于產(chǎn)權和治權的關系問題，另有具體的論述，這里不累贅）。村民自治組織的產(chǎn)權和治權既不完整又不統(tǒng)一，主要表現(xiàn)為：第一，憲法規(guī)定的村民集體所有權（產(chǎn)權）與村民自治權（治權）的不完整。一方面，國家通過《土地承包法》《基本農(nóng)田保護條例》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)民負擔條例》等等法律、法規(guī)，基本上將《憲法》賦予村民集體的土地所有權虛化得沒有實際內容了（連承包期、承包費都由國家決定了）；
另一方面，村民自治組織這個“新小權威”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村黨支部這個鄉(xiāng)村社會無處不在的強大政治權威面前，幾乎沒有可以掌控的經(jīng)濟和政治資源了，其生存空間非常狹小。所以，十幾年的村民自治，讓農(nóng)民感覺到的村民自治權僅僅只是選舉權。選舉出來的“村官”要么就變成上級的代理人，要么就一點“權力”都沒有，什么事情都做不了。第二，《憲法》規(guī)定的農(nóng)村土地村民集體所有者與《村組法》規(guī)定的村民自治組織不統(tǒng)一。《憲法》并沒有特別規(guī)定農(nóng)村土地集體所有的那個集體是指行政村社（社，表達不準確，但實在找不到合適的詞）還是自然村社，但更多農(nóng)村地區(qū)的習慣是自然村社（集體）所有。自然村社既有宗族、家族的血緣和情感傳承，又有家族治理、自然權威治理的自治傳承，還有毛時代“四定”的集體土地產(chǎn)權傳承，自然村社是一個名副其實的權益自然共同體。所以，絕大多數(shù)農(nóng)村現(xiàn)在調整土地依然還是在自然村內調整，征用土地時補償不公一般都是以自然村共同體維權，但是，《村組法》規(guī)定的村民自治組織卻是行政村社共同體。自然村社共同體既不具備合法的財產(chǎn)主體資格，更不具備合法自治主體資格。因此，常見的怪事是民選“村官”不維護（當旁觀者就是比較好的了）甚至損害村民權益，而自然村社共同體的民選代表總是上訪維權的先鋒。第三，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理（政權）結構中，村民自治組織只是經(jīng)濟義務主體，不是政治權利主體。

把村民自治組織放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理體系中看，十幾年來，村民自治組織承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權財政供給的義務，但村民自治組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和國家機器中并沒有任何實際的角色，與納稅人相關的公共福利制度體系更是將村民自治組織排斥在外。村民自治權力受到官權打壓是必然的，即使是受到黑社會力量的破壞和打壓，國家機器也不會必然的保護自治權力。從一定意義上說，村民自治組織實際上是被邊緣于國家政治生活之外的一個新生“棄兒”。十幾年來，村民自治實踐是由民政局基層股領導進行的也就不奇怪了；
十幾年來，面對普遍存在的政府和強勢人群侵犯村民自治權和“村官”腐敗問題，公、檢、法、司都不管也就不奇怪了；
十幾年來，黨支部和村委會矛盾越來越尖銳，但總是得不到解決也就不奇怪了。

　　B， 上級政府偏好----泛化“承包制”。由于財政包干體制的不合理，地方各級政府都淪為成趨利怪物�！俺邪�制”是什么？是農(nóng)民對公社的無奈選擇，意思是你吃肉，把剩下的骨頭留給我吧！當弱勢農(nóng)民發(fā)明的被動應付強勢政府過度索取的“承包制”反過來被強勢政府主動用來對付弱勢農(nóng)民時，“承包制”是什么？“承包制”成為 “包身契”，是弱者無條件的保證強勢利益，強者盡量少的為弱者承擔責任。為了保證政府的利益最大化，一方面，政府在弱化村民自治共同體的產(chǎn)權和治權的同時，在村內安插代表政府利益的強人作“村官”；
另一方面強化黨和政府對自治體的全面控制（包括村財鄉(xiāng)管和“村官”工資由政府統(tǒng)籌）和對自治組織領導人的贖買。在這樣的制度環(huán)境里，村民自治制度容易演化為“強人承包治理”制度或企業(yè)承包制度。誰是發(fā)包者？是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；
誰是承包者？是政府在村內的代理人。

　　C， 民主管理、民主決策和民主監(jiān)督權無法實現(xiàn)。在村民自治制度里，村民有“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四大權利，但十幾年的村民自治實踐證明，僅僅只有民主選舉權部分落實了。為什么四權竟然有三權是空的呢？這是因為：一方面，沒有成熟的農(nóng)民自組織和完善的法律制度保障。黨支部、婦聯(lián)、共青團等組織都不是代表村民利益的組織，而是官方利益在村社內部的代理。沒有成熟的農(nóng)民自組織，村民自治的四大權利依靠誰來實現(xiàn)呢？另一方面，司法保障民主自治權不夠。當四大自治權受到侵犯時，要有完善的法律制度來保護，常見的是司法保障強權和強者。北京的法院就曾荒唐地判決非法撤銷民選“村官”職務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府勝訴，全國有無數(shù)的民選“村官”受到強勢打壓而告狀無門，也有無數(shù)的不代表村民利益的“村官”不能依法罷免和制裁。

　　2， 基層政府的工業(yè)化和城市化競賽，必然加劇對村民自治體的破壞。近十年來，以工業(yè)化和城市化為標志的政績工程競賽愈演愈烈，資源從哪里來呢？幾乎千篇一律的是打農(nóng)民土地的注意。怎樣廉價的獲得農(nóng)民的土地呢？政府腐敗“村官”和肢解村社自治共同體是最常見和最有效的手段。在“經(jīng)營城市”和“零地價招商”競賽成為時髦的時代，村民豈能自治？！“村官”豈能不違紀違法？！

　　3， 政府和部門干部具有合法加害“村官”的權力。在中國的干部隊伍中，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門的干部是最沒有錢的，很多地方連工資都開不出來。很多基層的干部真的是不得不以權謀私才能生存。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門的干部要以權謀錢、以法謀錢，“村官”當然是最好的合作者。而且“村官”必須合作，因為在今天的鄉(xiāng)村社會政治格局中，行使行政權和執(zhí)法權的干部都有對“村官”的“合法加害權”，對“村官”使用“合法加害權”謀私的風險是最小的----不叫謀私、叫執(zhí)法。中國的部門法律越來越多，幾乎每一部法律都“授予”了執(zhí)法者“合法加害權”，而民眾對抗“合法加害權”的民主（組織）力量太弱，依法維權成本和風險都太高，所以，“村官” 面對“合法加害權”時，也只有“俯首”或“就范”----合作。

　　4， 村民自治是民主“孤島”，而組織建設孤島、保衛(wèi)孤島的是一群螞蟻。村民自治的外部環(huán)境是集權制度的汪洋大海，而村民自治組織內部卻是根深蒂固的封建文化和家庭單干經(jīng)濟。中國將一場最偉大的民主政治實踐在鄉(xiāng)村社會最底層的村社內部進行，實在是太相信中國農(nóng)民的智慧了。我們常見大學研究民主自治的教授們，文章可以和西方接軌，而對學生和同事的行為方式卻是極為專制，對上級和周圍卻是極其圓滑，不講規(guī)則，何況村官乎？中國的政治家們實在是太抬舉中國的“村官”了。最具深長意味的是，組織建設民主自治孤島----中國幾千年來最偉大的民主政治實踐的是民政部門的基建股，在中國的政治格局中，民政部門的基建股小得就像一只螞蟻。

　　5， 強行的不規(guī)范的產(chǎn)權制度建設，逼迫無數(shù)“村官”腐敗。上個世紀90年代后期，中國進行了一場“強制性”的產(chǎn)權改革運動。指導改制的理論是“冰棍理論”，說是不改的話，集體資產(chǎn)就會向“冰棍”一樣化了。這個運動的核心內容實際上是鼓勵將村社共同體的資產(chǎn)廉價或無價的轉變?yōu)椤按骞佟焙蛷娙说馁Y產(chǎn)。這場運動逼著“村官”侵害村民集體所有的資產(chǎn)，不侵犯、不腐敗就是不解放、就是反對改革，很多的“村官”一夜暴富，比“村官”更大的官也跟著共同富裕了。

　　三， 板子不要只打在“村官”的身上。

　　中央領導對“村官”腐敗問題的重視是好事，對建設和諧的鄉(xiāng)村社會至關重要。但我還是有些擔心，擔心板子僅僅打在“村官”的身上----“保先教育的落腳點和畫龍點睛之筆”，而不是從制度和環(huán)境方面去找原因，以制度建設解決問題。

　　期待在“保持先進性教育”背景下的整治“村官”腐敗風暴不要重演“上級得病，下級吃藥”，、“領導吃糖衣對下級吐炮彈”、“下級被上級賣了還跟上級數(shù)錢”的舊戲。期待全黨切實認識到領導村民自治是黨在新時期的最主要的政治任務之一，切實完善自治制度，擴大基層自治權，并加強對自治權的司法保護。把村民自治實踐推向一個新的歷史階段。

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